農田水利高質量發展:關鍵問題與對策建議

摘要：農田水利是農業可持續發展中的一項重要工程，決定著我國農業的高質量發展，與國家糧食安全保障和農業現代化建設密切相關。然而我國農田水利存在農田灌溉條件和技術落后、管理機制不完善等問題，農業現代化建設和高質量發展與農田水利需求不足的矛盾逐漸凸顯。從科學規劃農田水利角度重新審視現代農業的農田水利建設內容、標準和功能，從建設高標準農田灌溉區方面推進高質量農業發展中的灌溉水源開源和節流技術推廣，從市場化供給農田水利方面促進現代農業生產中農田水利管理效率將成為補齊農業高質量發展中水利短板的有效措施，使構建動態、全面和綜合的現代農業體系成為可能。

關鍵詞：農田水利;高質量發展;農業現代化

中圖分類號：F304.3" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）04-0035-09

引言 黨的十九大報告明確指出，中國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，推進國家治理體系和治理能力現代化是我國新時期全面深化改革的重要任務之一，而農村治理是國家治理的薄弱環節[1]。在經濟高質量發展階段，農業作為國民經濟的基礎產業必須堅持質量興農戰略，走質量興農之路[2]。2020年，習近平總書記對全國春季農業生產工作作出重要指示，強調“要加強高標準農田、農田水利、農業機械化等現代農業基礎設施建設，增強糧食生產能力和防災減災能力”[3]。中共中央國務院《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出，要加強農田水利基礎設施建設，到2022年農田有效灌溉面積達到10.4億畝[4]。農業農村部等七部門聯合印發《國家質量興農戰略規劃（2018-2022年）》，明確提出要推進農業由增產導向轉向提質導向，不斷適應高質量發展的要求，實現我國由農業大國向農業強國轉變[5]。2020年，李克強總理在農田水利暨高標準農田建設電視電話會議上作出重要批示：“農田水利及高標準農田建設，是關系農業綜合生產能力、國家糧食安全和現代農業發展的大事，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，持續推進農田水利和高標準農田建設，加快完善水利基礎設施體系和現代化，為確保國家糧食安全、推動農業高質量發展提供有力支撐”[6]。2022年，中央一號文件指出，要制定增加農田灌溉面積的規劃，實施重點水源和重大引調水等水資源配置工程，加大大中型灌區續建配套與改造力度，提高用水效率，實施農田水利高質量發展[7]。2021年，國務院印發的《全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）》指出：“將高效節水灌溉與高標準農田建設統籌規劃、同步實施，2021-2030年完成1.1億畝新增高效節水灌溉建設任務，力爭將大中型灌區有效灌溉面積優先打造成高標準農田，確保到2022年建成10億畝高標準農田，累計建成高效節水灌溉面積4億畝”[8]。習近平總書記的重要指示、李克強總理的重要批示和相關部門政策文件的陸續出臺表明，促進農田水利高質量發展既是我國在當前和今后一段時期農業可持續發展需要解決的重大實踐問題，也是關系我國農業轉型升級、高標準農田建設、農業高質量發展和農村全面發展的重大戰略問題，對于加強農田水利基礎設施建設、優化利用水土資源、提高用水效率和效益、保障糧食安全、促進農業高質量發展和全面實施鄉村振興戰略具有重要的理論價值和現實意義。

當前，我國農業正處在發展方式轉變、產業結構優化、增長動力轉換和農業高質量發展的關鍵時期，改變以往相對粗放的農業生產經營方式，加快我國農業現代化產業體系、生產體系、經營體系建設，實現農產品質量高、產業效益高、生產效率高、經營者素質高和國際競爭力強的農業是我國農業高質量發展的核心目標[9]。農田水利作為高標準農田建設和農業高質量發展的命脈，是農業可持續發展中的一項重要工程和重要支撐，與國家糧食安全保障和農業現代化建設息息相關，農田水利能否高質量發展決定著農業高質量發展和建設高標準農田的進程[10]。新時期，基于鄉村振興戰略和農業高質量發展視角，本文從我國農田水利的發展現狀、農業現代化推進過程中對農田水利的要求及相應對策建議三方面對我國農田水利高質量發展進行系統論述，以期為加快補齊我國農業基礎設施短板，促進農田水利現代化和高質量發展，推進高標準農田建設進程提供理論支撐。

一、農田水利發展現狀及存在問題

農田水利與土地交織在一起，對農村土地制度具有明顯的路徑依賴性。農村土地制度的每一次改革都會誘發農田水利不同程度的創新和農田水利基礎設施的完善。黨中央、國務院高度重視農田水利基礎設施建設，把開展農田水利建設作為治國安邦的重要方略和保障糧食安全的重要支撐，不斷加強對大中型灌排工程改造與建設，大力發展節水灌溉，加快推進農業節水，不斷提高農業用水效率和效益。截至2019年底，我國已建成8億畝旱澇保收、高產穩產的高標準農田，農田有效灌溉面積達到10.3億畝，全國高效節水灌溉面積達到3.39億畝，農田灌溉水有效利用系數達到0.559，灌溉面積上生產的糧食占75%[11]。近30年來，我國農業灌溉年均用水量基本維持在約3 400億立方米，占全社會用水總量的56%左右。截至2020年底，我國節水灌溉面積達到5.67億畝，噴灌、微灌、管道輸水灌溉等高效節水灌溉面積達到3.5億畝[12]。

我國農田水利在高度集權的計劃經濟時期經過農業合作化高潮和“農業學大寨”運動得到了長足發展，交通排灌系統的平整農田快速發展[13]。但家庭聯產承包制實施后，土地分散化經營賦予農戶生產經營權和勞動自由權，基層政府不再具有人民公社時期調動一切資源供給農田水利的能力，農田水利投資建設不足和無人監管問題凸顯。我國現有的農田水利無論是技術還是管理都已難以滿足步入高速轉型期的現代化農業發展的需要，灌溉條件與技術落后問題嚴重制約我國高標準農田建設和農業高質量發展[14]。

（一）農田灌溉條件及技術落后

1.農田水利建設薄弱。目前，我國農田水利設施建設、農田水利發展不平衡不充分問題突出，工程缺乏與老化失修問題并存，農田水利灌溉“最后一公里”不通暢[15]，田間渠系不配套，抗御自然災害能力明顯不足，水利基礎設施網絡覆蓋、水旱災害防御能力、水資源優化配置等問題嚴峻，對糧食和農業生產安全帶來嚴峻挑戰[16]。國家在宏觀層面對大江大河治理較為重視，水利工作重點主要放在涉及利益較高的城市防洪和大江大河治理方面。長期以來，與農業生產直接相關的農田水利建設維修資金投資相對較少[17]，導致很多農田水利基礎設施損毀嚴重，利用率低。根據農業農村部數據，截止2020年，全國小型農田水利工程完好率平均不到50%，大型灌排泵站設備完好率不足60%，大中型灌區中有60%工程設施不配套[16]。市場經濟條件下對于基層政府而言，農田水利建設投資大，耗費人力物力多，經濟效益見效慢。因此，基層政府對于農田水利設施建設維修投資的積極性較差，用于農田水利建設維修的資金較少，部分農田水利工程甚至出現坍塌、淤塞或廢棄而無法正常使用的情況[18]。建設維修資金投資的缺位導致我國農田水利工程基礎設施薄弱已成為我國農業高質量發展和建設高標準農田的主要制約因素。

2.農田灌溉設備老化問題嚴重。我國農田水利設施多數建成于20世紀，很多水利設施工程缺乏與老化失修問題并存，由于受當時建設條件、技術水平和資金短缺等因素制約，工程建設標準普遍偏低、建設質量不高、配套設施不完善，難以充分發揮水利功能和作用，農田水利的防災、減災、興利的能力和標準滯后于現代農業發展步伐。農田灌溉區改造升級速度緩慢，大部分農田灌溉區仍是20世紀建設的，農業灌溉設施和灌溉設備性能明顯不能滿足需求，在生產灌溉過程中經常會因使用超出設計壽命而引發安全事故，如農田灌溉渠道跑水、決堤等。此外，農田灌溉區灌溉經濟性也較差，大部分用于排水使用的機電設備由于性能下降而出現能耗大、效率低的情況。灌溉設備老化嚴重的農田灌溉區已遠不能適應我國當前農業現代化建設的需要，嚴重制約了我國高標準農田建設和農業高質量發展。

3.農田灌溉用水效率低下。我國農業生產由于多數采用粗放型灌溉方式和落后灌溉技術，造成的農田灌溉用水效率低下甚至無效供給等問題較為突出[19]，截至2019年，我國農田灌溉水有效利用系數達到0.559，但仍有41%的水資源在灌溉過程中被浪費掉[11]。在玉米、小麥和棉花等農作物灌溉過程中，多數灌溉區都采用畦灌，還有部分灌溉區采用大水漫灌，這些粗放落后的灌溉方式極大降低了用水效率。此外，田間地頭的農田水利工程項目相對較小，在建設過程中一般都由當地群眾按照需要自行規劃。由于缺乏相關水利知識和經驗，規劃的末端灌溉系統在流量設計、輪灌劃分、灌溉面積控制等方面存在較多不合理之處，致使建成后的農田灌溉設施不能充分發揮其效益。也有部分灌溉區的灌溉工程在進行建設之前沒有經過精確測量規劃，導致工程建成后存在嚴重布局不合理性，造成先進的農業灌溉技術難以普及。除了灌溉方式和灌溉技術落后造成的水資源利用低效外，農戶缺乏節水意識也是造成農田灌溉用水低效的重要原因，部分農戶在灌溉過程中會將大量水資源輸送到農田中，輸送水量遠大于農作物實際需要量，造成水資源浪費。

（二）管理機制不完善

1.管理權責不明。我國現行農田水利管理方式較粗放，對已建設完成并正常運行的農田水利工程缺乏清晰的管理權責和必要的維修改造，沒有設置專職負責監督檢查農田水利工程管理和養護及安全運行的責任主體。部分農戶認為農田水工程是由國家投資建設，日常管理和維護也應該由政府來完成，這種意識造成部分農戶在使用農田灌溉設施時存在很大隨意性，自覺管護農田水利工程的意識淡薄。為了灌溉用水方便，在輸水渠道上任意鑿洞開口，移動控水閘門和泵機等破壞農田水利工程的亂象時有發生。部分地區小型水庫沒有專門管理權責主體，僅由鄉鎮、村組專管員兼職負責管理，農田灌溉輸排水渠道僅由農戶自主季節性管理。相關水利管理部門工作人員對于農田水利事業關心不夠，使水利機構對農田水利工程職能未能充分發揮，造成部分農業生產灌溉區的堰塘、水壩、提水站、機電井、內河道及渠道圩口防洪工程都處于無人監管狀態，形成了農田水利工程只建不管或重建輕管的尷尬局面。

2.產權不明晰。我國農田水利工程由于歷史遺留問題和體制機制改革原因，小型農田水利工程存在產權不清晰、管護主體不明確等問題。家庭聯產承包責任制實施后，由村集體和農戶投工投勞建設的早期農田水利工程，后期由政府部門進行投資改造，涉及財政部門、國土部門和扶貧開發部門等，投資主體多元與權責關系復雜使農田水利所有權與使用權很難進行清晰確定。盡管各農田灌溉區按照中央相關文件精神“誰投資、誰受益、誰所有”的原則進行了產權明晰，允許財政補助形成的農田水利設施由農戶、用水合作組織及新型農業經營主體持有并管護，但產權制度改革成效較差。農田水利設施是農地的附著物，而土地資源和水資源所有權歸屬國家，形成私權對公權依賴的矛盾，造成農田水利工程在確權時缺少相應法律依據，跨村組和跨流域的農田水利工程產權歸屬很難拆分，存在使用、管護和維修糾紛。產權改革后的農田水利工程又因經營者偏重經濟效益，造成經營者與農戶在工程設施使用和維修方面的矛盾日漸凸顯。

3.農田水利管護較差。我國多數農田灌溉區都存在對農田水利建設和管護認識不深、管護意識淡薄等問題。據農業農村部數據，截至2019年底，我國大中型灌區維養經費落實率僅有35%，80%的灌區年度維養缺乏計劃性，50%的灌區管理制度和標準體系不健全[15]。首先，農田水利工程建設大多數是由當地政府組織承擔，在建設過程中地方政府比較重視前期工程圖紙設計、立項和規劃等環節工作內容，但建成后運營過程忽視了農田水利的管理與日常維護工作。其次，基層水利服務機構人員數量嚴重不足、年齡老化、專業技術人員所占比例普遍偏低，基層水利人員整體業務水平偏低、技術力量薄弱、缺乏實踐經驗，使農田水利管護大打折扣，難以為農田水利建設運行提供有效保障。最后，財政資金不足造成相關管理部門因缺少經費而對一些技術含量水平較高的工程設備不能做到及時監管和維修，設備老化和報廢現象較為嚴重。農田水利工程管護的重要性并未得到普及，農戶作為農田水利工程最終受益者，本應該積極參與農田水利工程管理與維護，但由于管理制度缺陷和農戶意識較差雙層因素影響，加上缺乏相應的激勵獎勵政策，農戶農田水利管理與維護參與意識淡薄，不愿花費時間和精力對其進行管護。如何強化工程日常運行管護，積極推行社會化、專業化管護，不斷提升灌排工程管理能力和服務水平，是農田水利管護面臨的嚴峻問題[15]。

二、農業現代化對農田水利提出的新要求

農業現代化生產體系推進是農業高質量發展的重要標志，農田水利設施是增強農業抗風險能力、提高糧食生產能力的關鍵性農業基礎設施[20-21]，農田水利高質量發展，就是要充分利用水利資源，實現農田水利工程高質量運行[22]，是我國推進高標準農田建設、保障糧食安全和農業高質量發展的重要支撐，也是我國實施鄉村振興戰略和農業農村現代發展的重要手段。根據水利部數據統計，截至2019年，我國已經設計建成大中型灌區7 800多處，塘壩460萬處，窖池690萬處，配套農田機電井490萬眼、裝機容量4 950萬千瓦，固定灌溉排水泵站43.4萬處、裝機容量2 716萬千瓦，全國農田有效灌溉面積達到6 800萬公頃，居世界首位，發展節水灌溉面積3 533萬公頃[23]。我國農業現代化進入到高質量發展階段，大批農戶專業合作社、家庭農場、種植大戶、農業企業等新型農業經營主體隨著農地經營權放活而不斷涌現，這種農業生產組織形式和方式的轉變對農田水利技術和管理提出了新要求。

（一）農田水利建設

新時期，隨著可持續發展理念的提出，以生物與信息技術為主導的農業生產方式推動了農業生產走向現代化?，F代化農業生產既是一種技術密集型的知識產業，也是一種可持續發展的綠色產業[24]。建設產業結構優化、生產方式集約、經營形式多樣、生產技術智能、信息化管理的農業生產體系是我國實現農業全方位、全過程現代化和農業高質量發展的必然要求。這種現代化高質量農業體系的建設對農田水利工程建設的內容、標準和功能提出了多樣化要求。

1.現代化高質量農業體系的農田水利內容。傳統以灌溉排水為主的農田水利工程已不能滿足現代化農業發展需求，農業現代化發展要求農田水利不僅要提高農業生產技術、改善農業生產環境，而且要確保水資源、水環境和水生態安全，以防洪體系科學、排灌系統布局合理、節水灌溉技術最優、灌溉用水生態、水利設施與景觀融合、農田水利管理高效為主要建設內容，將農田水利建設納入水生態環境治理的復雜系統中是現代農業用水的重點。在農田水利規劃時，注重水資源保護、水環境改善、水污染防治和水生態修復，使現代高質量農業用水做到經濟與生態兼顧。

2.現代化高質量農業體系的農田水利標準?，F代高質量農業多元化發展決定了農業功能和農業形態的多樣化，傳統單一的生產功能性農業逐漸轉向生產、生活和生態等多維功能于一體的現代農業[25]。利用農林水在空間上的一體化發展，開發有機農業、生態農業、能源農業、旅游農業和文化農業，實現農業的經濟、社會和文化等功能效益疊加。農業的這種多功能化發展對農田水利建設提出了更高標準，清潔的灌溉水質、融合的灌溉人文景觀、良好的灌溉生態環境和適時適量的灌排技術將成為實現高質量農業多功能效益疊加的農田水利標準，使得綠色環保農田灌溉成為現代高質量農業發展的組成部分。

3.現代化高質量農業體系的農田水利功能。隨著我國農業現代化快速推進，農業生產與經營形式都發生了變化，傳統以灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基礎性功能為主的農田水利建設已與現代農業發展脫節，現代農業體系的農田水利建設不僅要注重農田水利生產性功能和生態性功能，而且要考慮農田水利的人文景觀功能[26]。農田水利屬于鄉村景觀中的重要生產性景觀，按照水利工程作用屬性可以將其分為取水景觀、灌溉景觀、田間排水景觀等。通過對水利設施和水體邊界在靜態空間、云空間方面設計，使農田水利在滿足農業生產性功能同時，形成寧靜、祥和、明朗的靜態灌溉景觀和流水、落水、噴水的動態灌溉景觀，更好地體現現代高質量農業生產的人文景觀功能。

（二）農田灌溉技術

在經濟與社會發展的同時，很多國家和地區農業用水日益趨緊，一方面由于農業用水資源自然匱乏，另一方面是非農用水與農業用水之間相互競爭，相比較于非農產業，農業生產效益較低，在農業用水資源極度緊缺情況下僅依靠消耗大量水資源的外延性生產方式已不能滿足現代農業生產用水[27]。因此，先進的農田灌溉技術采用將成為高質量農業體系建設和高標準農田建設必須要考慮的因素，先進農田灌溉技術采用可以降低單位灌溉面積的用水量，提高農田灌溉用水效率。目前農田灌溉用水先進技術的創新與應用主要集中在農業用水開源趨于多樣化、農田灌溉節流技術趨于高新化兩方面。

1.農業用水開源。在農業用水造成地下水日益銳減的嚴峻現實面前，農業用水開源成為農業灌溉技術創新的重點，大型調水工程、雨水收集利用、廢水循環再利用和咸水淡化利用等技術手段都相對成熟。通過調水工程，能夠有效地解決水資源在不同區域之間分布不均和與耕地資源配置不平等問題，如南水北調、引黃濟青、引大入秦等工程。利用蓄水池、水窖、人工井等雨水收集設施和條帶種植或溝壟種植的集雨種植方式，可以補充農業用水源，降低農業用水成本。針對不同農作物和土壤特點，對工業生產和生活等產生的廢水達標后再處理，可以用于農田灌溉和景觀用水。對海水、咸水進行淡化處理用以補充淡水源，對微咸水可以采取適當措施或者選擇特定農作物進行直接引用，如用于小麥、番茄、棉花等農作物品種。

2.農田灌溉節流技術。農業灌溉用水從水源流到農作物植株過程中會有較大損耗，降低這部分水資源損耗是農田灌溉節流的關鍵。農田灌溉節流可以分為兩個環節，分別是輸水過程中的工程節流和灌溉過程中的技術節流。工程節流主要是為了降低農田灌溉用水在傳輸過程的損耗，較為先進的工程節流技術有渠道襯砌和管道輸水，即采用混凝土、石頭等防滲材料鋪設渠道或利用PVC管、水泥沙管等低壓輸水管道直接將水送到田間灌溉作物，以減少水在輸送過程中的滲漏和蒸發損耗。灌溉環節的節流主要是通過灌溉設施與技術實現，包括節水灌溉技術、精準灌溉技術、農藝節流技術和灌溉配套技術節流等。節水灌溉技術是通過利用滴灌、噴灌和非充分灌溉等手段，有效減少田間灌溉過程中的水分蒸發與滲漏損失;精確灌溉技術是利用計算機、物聯網、遙感等自動化控制手段對農作物灌溉進行精確測度和控制，從而實現節水灌溉目的。

（三）農田水利供給主體

家庭聯產承包責任制實施以來，理性個體農戶對農田水利設施供給意識缺乏造成供給短缺一直是農田水利管理制度不斷改革與完善的動力。我國農田水利制度在經過數次不斷自我實踐與變遷后，在充分發揮政府、市場與第三方及農戶等主體優勢基礎上形成了“一主多元”的供給制度。對于分散經營農業生產形式而言，這種以政府為主導、市場為基礎、第三方推動和農戶參與的農田水利供給模式具有協調關聯主體之間利益、促進激勵相容的優勢。但是隨著農業適度規模經營和現代化農業體系不斷推進，農田水利供給主體會以農民專業合作社、家庭農場、種植大戶、農業企業等單元化形式出現，這種變化會從農田水利產權與集體行動兩個方面對現有農田水利制度提出新的改革要求。

1.產權細碎化與規模經營問題。農田水利產權問題直接關系著農業用水的配置效率。農村稅費改革后，農田水利產權的基本改革思路是產權移交，即通過承包、租賃、拍賣、股份制等形式將農田水利部分產權從政府或集體轉向農戶或其他社會組織[28]。對于諸如水泵、機井、噴灌和滴灌等具有較強競爭性和排他性農田灌溉設施，進行清晰的私人產權界定;對于諸如排澇站、水渠、水壩等具有明顯公益性農田水利設施，將其產權移交于當地鄉鎮政府或者村集體;對于諸如山塘、水池、提灌站等具有一定盈利能力但排他性較弱的農田水利設施，多采用不同形式將其產權移交于農戶或用水協會。這種基于農地細碎化和農戶分散經營基礎上的產權制度改革造成了農田水利產權細碎凌亂，產生致使交易費用高昂、產權人利益難以維護、灌溉能力弱化等問題，與農業適度規模經營存在矛盾。農地經營權放活后，適度規模化生產是發展現代化高質量農業的必然趨勢，而細碎、凌亂的農田水利產權制度并不能很好地統一于這些現代化農業生產單元，使規模農業生產與細碎農田水利產權成為一對矛盾體。因此，農田水利作為土地進行農業生產的重要配套要素，與農地經營權進行捆綁與配套，破除規模農業生產與細碎農田水利產權矛盾，實現農田水利單元化供給是發展現代化高質量農業的要求。

2.收益不均與集體行動問題。農業現代體系推進過程中農業適度規模經營并不排除小農戶生產的存在，農田水利單元化供給并不排除小農戶的參與，小農戶和現代規模化農業生產經營主體之間就諸如排澇站、水渠、水壩等具有公益性的農田水利供給會產生集體行動問題。處于農業現代化轉型期的適度規模經營主體和小農戶共存的農業生產格局對于政府為主導、市場為基礎、第三方推動和農戶參與的農田水利供給形式是喜憂參半。一方面，農業適度規模經營的生產形式可以實現農田水利供給主體單元化，即農田水利供給的主體不再完全是小農戶，而是以農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等為主的新型農業經營主體和小農戶，這種供給主體趨于單元化，可以避免以往小農戶為供給主體中存在的因參與主體數量龐大，而造成“搭便車”問題誘發的集體行動困難;另一方面，在農田水利不能完全排他的情況下，小農戶與新型農業經營主體之間因農田水利供給缺失而引起的損失風險不均，將會造成小農戶對新型農業經營主體的風險捆綁，從而降低小農戶參與農田水利供給程度。因此，在新型規模化農業生產經營主體與小農戶生產共存的現代化農業建設轉型期，建立完善科學的灌區供用水管理體系，制定具有針對性的農田水利供給制度，不斷提升灌排工程管理能力和服務水平，破除具有公益性的農田水利供給集體行動難題，也是發展現代化高質量農業的要求。

三、建設高質量農田水利的對策建議

農田水利高質量發展是農業現代化的重要組成部分，也是建設高標準農田、農業高質量發展的基礎支撐和保障。在實施鄉村振興戰略、加快推進高標準農田建設和農業高質量發展的宏觀目標框架下，需要用人與自然和諧相處的發展理念指導高質量農田水利建設，通過政府、社會和個人的共同努力，使用先進技術、工藝和設備建設農田水利工程，用科技創新的前沿灌溉技術提升農業生產灌溉水平，用現代化管理手段和高效化管理制度強化農田水利管理能力，形成設施先進、技術精準、管理高效、生態友好的農田灌溉系統是現代化高質量農田水利建設的目標。本文結合新時期鄉村振興戰略和農業高質量發展對農田水利建設的新要求，從科學規劃農田水利、高標準建設農田灌溉區和市場化供給農田水利三方面提出高質量農田水利建設的對策建議。

（一）科學規劃農田水利

農田水利建設是一項具有系統性和復雜性的工程，涉及水資源配置、農業農村發展、生態環境保護等方面，農田水利規劃是協調這些問題的關鍵。農田水利規劃以區域水資源保護和合理開發利用作為核心，從頂層設計農村與農業發展對水資源的需求、建立科學防汛減災體系、制定水資源優化配置措施，統籌農業、土地與農田水利的可持續發展。現代化高質量農業體系建設過程中，農地經營權放活和農業生產適度規?；洜I，要求農田水利規劃建設不僅要考慮農業生產效率、生態環境保護，還要重視與農業經營形式、農地生產計劃、農業機械利用等方面的適用性和可操作性。因此，在推進農業現代化高質量發展進程中，農田水利規劃要做到科學性與統籌性兼顧，發揮頂層規劃在現代化農田水利建設中的重要地位。

水利部門在農田水利設計時要因地制宜，翔實了解所要規劃區域的自然地理特征、水土資源利用及社會經濟發展現狀，從農業現代化高質量發展與農業適度規模經營角度出發，綜合統籌規劃思路、項目任務、建設規模、工程方案和生態環境，充分體現農田水利建設的長期性、動態性和整體性，推進和保障高標準農田建設。特別是在灌溉渠設計過程中，應將山、水、林、田、路等國土資源因素納入考慮范圍，在高處布置灌溉渠道、低處布置相應排水溝，使農田水利建設與生態環境保護協調發展的同時以較低的成本運行。

現代化農田水利建設不僅要以推進土地利用為目的，還要統籌農業長期發展性和多功能性，水利部門在農田水利設計時不僅要考慮農田水利的灌溉性能，還要考慮其對農業發展形態的適應性和與多功能農業的匹配性問題。農業生產的規?；?、機械化和信息化是發展現代農業的必然趨勢，并且農業的功能在逐漸轉向生活和生態型。在農業生產結構和功能定位都發生了變化的現實背景下，農田水利設計要在保障農業生產灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基本功能的同時，兼顧與農業規?；a經營和多功能發展的有效銜接，做好大中型灌區續建配套與現代化改造，推進灌區信息化建設，建立健全良性運行管理體制機制[11]。

（二）高標準建設農田灌溉區

農田灌溉區建設標準問題不僅會影響農田水利工程灌溉用水效率，也會阻礙農田水利及農業灌溉創新技術的應用與推廣。農業現代化發展步伐不斷推進會促使農田水利及農業灌溉技術的逐步升級與改造，全面提升農田灌溉區建設標準實現農田灌溉區現代化，也是發展現代農業的重要基礎。優化水資源配置、降低管理成本、提高勞動效率、控制農業面源污染、改善生態環境，為農業生產灌溉提供安全、可靠、高效、公平和持續的水資源供給[29]，調整農業種植結構與產業布局，推進農業用水集約、節約利用?，F代化的高標準農田灌溉區建設要充分應用計算機技術、自動化控制技術、現代信息技術和人工智能技術等，完善用水計量設施，實現農田灌溉信息及時采集、準確處理、科學分析和可靠應用，加強灌溉試驗和成果推廣，推進灌溉智能化和自動化。

現代化農田灌溉區需要具備高效的農業生產灌溉信息獲取系統。通過對農業生產灌溉信息的采集和對傳輸設備進行建設與改造，配置適合農田灌溉區特性的信息獲取設備，提高農業生產灌溉信息采集、傳輸、處理的智能化水平，實現對農田灌溉區土壤墑情、作物需水量特性、灌溉水源及渠系、蓄水設施、控制建筑物和氣象預報等用水服務相關信息的全方位及時掌握。利用數學和計算機模型等人工智能技術對所獲取的相關農業生產灌溉信息進行分析與整理，提出農田灌溉區水資源配置和控制設施建設運行最優方案，為農田灌溉區管理決策系統及人員提供多角度、及時、可靠的決策依據。

現代化農田灌溉區需要建設自動化控制灌溉系統。農田灌溉系統是包括了提水與引水樞紐、輸送水渠系、控制閘、分水閘、排洪渠、調節水庫等建筑物設施組成的復雜系統。在農業生產逐漸趨于規?；倪^程中，傳統人工控制灌溉系統的方法難以對整個農田灌溉區域進行及時、安全、高效、精確控制，不能很好地服務于現代化農業生產與發展。建設農業生產灌溉系統自動化控制的現代農田灌溉區是利用自動化裝備控制農田灌溉系統，管理人員可以根據信息獲取系統和人工智能決策系統反饋的方案，對農田灌溉自動控制系統發出實際可行的調度指令，完成整個農田灌溉區用水調度，并對控制設備和調度進程進行同步監督與反饋，實現農田灌溉區智能化控制與管理。

（三）市場化供給農田水利

農田水利市場化供給是聯產承包制實施以來農田水利供給制度改革的主導方向，但農業生產經營零散和農田水利產權不可完全分割性之間難以調和的矛盾始終是農田水利市場化改革的羈絆[30]。然而，現代化高質量農業體系建設加快了農地流轉和農業生產適度規模經營的步伐，原有土地細碎化的零散農業經營模式將被單元化的新型農業經營主體規模化生產所取代。據農業農村部數據統計，截至2019年，我國新型經營主體總量達到850萬家，土地托管、服務聯盟、產業化聯合體等多種形式適度規模經營迅速發展，土地適度規模經營比重超過40%[2]。農民專業合作社、家庭農場和種植大戶等新型農業經營主體的適度規模化生產將使農田水利市場化改革的制度難題得到解決，通過打包置換、私有化、內部化等形式進行產權重組可以有效解決農田水利市場化改革中的產權分割難題和集體行動問題，推動市場化供給現代農田水利，調動農戶參與灌溉管理和灌排工程管護積極性。

在農田灌溉系統中，諸如排澇站、水渠、水壩和防洪工程等公益性較強的灌溉設施和設備可以通過管理權與收益權等產權打包形式進行資金置換。村集體可以將水庫等主體水利工程與灌溉渠、排水溝、分水閘等附屬農田灌溉設施進行產權捆綁，交由水庫承包者進行管護，確保沒有收益性的農田水利設施也能實現良好管護。政府部門可以根據當地實際情況，適當給予財政補貼，確保產權承包人能夠積極地落實承包合同中的管護義務。農田水利產權以打包形式轉讓承包可以很好地實現農田水利工程一體化管理，減輕政府和集體的管護負擔，以較小成本實現最有效的農田水利管護。

新型農業經營主體適度規模經營使得農業灌溉以農業專業合作社、家庭農場、種植大戶等為主的大規模種植主體獨立承擔農田灌溉系統的管理，他們與其他經營主體之間達成合作協議，聯合建設、經營與管理所需要的農田灌溉工程。因此，對于以往零星布局的農戶自組織建設農田水利，可以通過產權私有化方式，將其連同土地經營權轉包于新型農業經營主體，以便于新農田灌溉主體對灌溉設施的整體規劃、改造與維修，提升整個農田灌溉系統灌溉能力。

農田水利工程無論是以打包形式還是以產權私有化形式承包給個人或者新型農業經營主體，都有可能引發機會主義行為，產生委托代理問題，降低農田水利設施的使用壽命。因此，按照誰投資、誰所有的原則確定農田水利所有權人，頒發相應的產權證明，鼓勵所有權人將使用權、經營權和管理權進行分割讓渡;使用權人有權按照約定獲得農田水利的使用價值，但也要必須按照約定履行遵守用水規則、愛護灌溉設施、繳納水費等責任。使用權人若進行土地流轉，可以將農田灌溉設施使用權與土地經營權一并轉讓給實際使用人，但不能變更農田水利設施的使用范圍和使用方式等。這種產權內部化形式可以明確農田水利相關者的權利與義務，可以有效規避農田水利市場化改革中的機會主義行為和委托代理問題。

四、結語

實施鄉村振興戰略、推進農業現代化建設是新時代我國農業高質量發展的基本戰略。但農田灌溉條件和技術落后、管理機制不完善等短板問題對我國農業現代化推進、農業高質量發展和高標準農田建設的制約逐漸顯現。從科學規劃農田水利角度重新審視現代農業的農田水利建設內容、標準和功能，從建設高標準農田灌溉區方面推進高質量農業發展中的灌溉水源開源和節流技術推廣，從市場化供給農田水利方面促進現代農業生產中農田水利管理效率，將成為我國全面實施鄉村振興戰略、推進農業現代化體系建設、實現農業高質量發展和建設高標準農田進程中補齊農田水利短板的重要措施。

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High Quality Development of Field Irrigation：Key Issues and CountermeasuresWANG Heng WANG Bo

（1.School of Economics and Finance， Xi’an International Studies University， Xi’an710128;

2.Research Institute of County Economic Development，Lanzhou University，Lanzhou730000，China）Abstract：Farmland Water Conservancy is an important project in the sustainable development of agriculture，which is closely related to national food security and agricultural modernization construction，determines the high-quality development of agriculture in China.However，it is more and more obvious that the irrigation condition and technology backward，imperfect management restricts the high-quality development of agriculture.Re-examine the content，standard and function of farmland water conservancy construction in modern agriculture from the angle of scientifically planning farmland water conservancy，promoting the extension of irrigation water source and saving technology in the development of high-quality agriculture by constructing high-standard Farmland Irrigation district，market-based supply of farmland water conservancy to promote the efficiency of farmland water conservancy management in modern agricultural production，all of them are effective measures for high-quality development of farmland water conservancy，and make it possible to construct dynamic，comprehensive and comprehensive modern agricultural system.

Key words：farmland water conservancy;high quality development;agricultural modernization

（責任編輯：王倩）