村干部角色與鄉村治理有效性

摘要：村干部作為鄉村振興的“實踐者”與“領路人”，在基層村莊治理的過程中發揮著重要作用。運用社會角色理論，以秦、甘、滇三個典型村的實際案例為對象，將村干部角色凝練為應然理想角色、資源汲取角色與宗族勢力角色三種類型，并分析村干部角色對村政雙向聯動、政府資源驅使與宗族權威依賴三種鄉村治理模式的影響機理。研究發現：當村干部扮演應然理想角色時，村莊治理呈現村政雙向聯動的結構模式，并顯著促使其治理高效;當村干部扮演資源汲取角色時，村莊治理呈現政府資源驅使的結構模式，并顯著促使其治理低效;當村干部扮演宗族勢力角色時，村莊治理呈現宗族權威依賴的結構模式，并顯著促使其治理無效。提高鄉村治理有效性應充分發揮村干部應然理想角色功能，在利用好村莊內生性社會資源的同時重塑干群關系，建立和完善對村干部小微權力的監察機制，在推進村政雙向聯動的基礎上進一步實現鄉村有效治理的最終目標。

關鍵詞：村干部;村干部角色;鄉村治理有效性;村莊治理

中圖分類號：C912.82;F325.4" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）04-0017-10

一、問題的提出

黨的十九大站在新的歷史方位摹畫出鄉村振興的宏偉藍圖，明確提出推進鄉村治理體系與治理能力現代化、實現鄉村治理有效的時代訴求。這既是推進國家治理體系與治理能力建設的堅強保障，也是實現“第二個百年”奮斗目標的堅強保障。從《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律規定的內容來看，村民自治制度是構成鄉村治理體系與治理能力現代化的基礎。作為村民自治過程中的“實踐者”與“領路人”，村干部在推進鄉村治理體系和治理能力現代化、實現鄉村治理有效的建設發展中起著十分關鍵的作用。村干部角色作為影響和評估鄉村治理有效性的一個關鍵視角，在推進鄉村治理體系與治理能力現代化、實現鄉村振興的全過程中都發揮著基礎性作用。但是，在我國鄉村社會網絡中，村干部往往會由于所扮演身份的多樣性而時常處于一種“角色沖突”的狀態當中，同時對鄉村治理的有效性造成一定程度的影響[1]，這會加劇基層治理體系與治理能力弱化、村莊資源集聚能力削弱、村干部“精致利己主義”傾向冒頭等突出問題，制約了鄉村治理有效性。因此，正確劃分村干部角色，深入分析不同角色對鄉村治理模式以及鄉村治理有效性的影響就成為村干部管理中的一個現實問題。

對于村干部角色的研究由來已久，但學者們在結論上一直沒有達成共識。總體而言，目前存在三種觀點：徐勇從村干部政府代理人與村莊當家人“雙重角色”出發，詮釋了歷史上“雙軌政治”思想與現實中“鄉政村治”實踐，準確把握了集國家行政工作與村莊自治工作于一身的村干部行為角色[2]。一些研究者認為作為一種兼業狀態[3]，村干部一方面協助政府從事行政管理工作，具有村“官”身份，另一方面也行使村民自治權，具有作為村莊“代理人”身份[4]，這是村干部“名”與“實”融合的最好狀態[5]。付英、王惠林等學者在徐勇等“雙重角色”論斷的基礎上提出了“三重角色”理論框架，指出村干部具有政府“代理人”、村民“當家人”以及“理性人”的三重角色，認為村干部作為一名“理性人”，更會利用職務便利來實現自身的利益訴求，在謀求自身利益的同時也會使得村干部原有的“雙重角色”逐漸向“雙弱”狀態轉變[6-7]。這種角色變化會導致村干部在進行村莊公共資源分配的過程中逐漸呈現出“私人關系化”的顯著特征[8]，使村干部出現角色認知不足、角色行為越軌和角色能力欠缺[9]，從而導致角色內沖突、角色間沖突與角色外沖突等問題[10]。梁晨通過研究發現，在項目下鄉的時代背景下，村干部會采取“釣魚”的經營方式拿到社會資源和政府項目，并通過加深村民信任與政府支持，使“獲得村民信任”和“獲得政府資源”形成良好的有序循環，讓不同的主體之間的社會資源產生良性循環，同時使政府、村莊和個人三方都受益，從而實現鄉村治理目標[11]。還有學者指出，雖然村干部能夠通過“經營村莊”在短時間內實現村莊的迅速發展，但村莊經營風險的問題仍需要依賴政府資源的不斷補給，這在很大程度上會導致政府負擔的持續加劇[12]。

以上觀點豐富了學界對于村干部角色問題的認識，為后續關于村干部角色問題的進一步縱深研究提供了扎實的理論基礎。但仍然存在著一些局限性：第一，盡管眾多學者就村干部角色對鄉村治理成效的影響路徑作了探討，但仍然存在不深入、不清晰的問題。村干部角色對鄉村治理有效性的影響機理仍缺乏系統、細致的劃分路徑，邏輯黑箱依然存在;第二，對于村干部角色的梳理和分析仍局限于將某一個或某兩個角色進行單一的簡單分析，忽視了村干部角色的多重性與外部性特征;第三，已有研究雖然對村干部角色與鄉村治理實踐的成因進行了描述性解釋，但大多仍然停留在理論層面，少有學者能夠對村干部角色與鄉村治理有效性的形成機制進行深入的邏輯分析。

本文在科學梳理歸納前人研究的基礎上，以社會角色理論為研究切入點，通過質性研究方法來構建村干部角色分析框架，同時引入類型學視角建立村干部角色與鄉村治理有效性之間系統、細致的影響路徑與邏輯機理，以期補充和豐富基層鄉村治理研究的理論基礎。本文的案例資料來源于筆者及所在研究團隊近8年間對我國西部地區云南、甘肅以及陜西等省份村莊的持續跟蹤調研，通過對不同村莊的對比分析凝練出村干部角色結構以及鄉村治理模式的理論范式，所得結論具有一定的針對性和代表性。

二、村干部角色的生成邏輯及其劃分

（一）“社會角色”理論的含義

20世紀20年代初，美國學者米德（George Herbert Mead）首次將“角色”概念引入學術領域，對個人和社會的關系進行解釋[13]。1936年，美國學者林頓（Ralph Linton）在其著作《人的研究》一書中正式使用了“角色”概念，認為角色是在任意一個特殊場合，作為文化構成為行動者提供的一組規范[14]。依照社會角色理論，社會網絡體系中的某一特定角色在形成時往往會經歷由外到內的一系列過程，并通過外界環境的影響進而采取行之有效的角色建設，包括角色形象、角色意識、角色規范、角色機制等等，如圖1所示。如果個人的行為模式偏離了其角色期望，則會導致周圍人的反對與異議。在這種情況下個人就能夠依據別人對自己行為模式的評判來認識自己的角色結構，并且根據別人對自身的角色期望來不斷調整自己的行為模式，最終實現自身角色的社會化。

對于村干部來說，明確角色定位、履行角色行為能夠在很大程度上滿足村民、政府或其他社會成員對自身的角色期望。村干部在扮演其角色的同時，“主我”與“客我”之間所產生的不同傾向都會影響其對于身份定義的自我認同，從而使其所扮演角色的職務行為發生改變。因此，村干部往往會在村莊的多元需求利益之間尋求平衡并同時扮演著多重角色[15]，而村干部角色又會對鄉村治理有效性的最終結果造成不同影響。

（二）村干部角色劃分

根據相關學者的論斷，當政府、村莊以及個人三者之間發生利益沖突時，可以根據村干部行為的實際選擇來劃分村干部角色[16]。因此，假設村干部個體意識到自身的角色行為是需要根據國家政府政策規定進行的，即通過政府授權來完成“行政任務”，村干部則扮演著“政府角色”;假設村干部認為自身的角色行為是需要結合村莊的實際情況來執行，需要更多維護村莊的“社區利益”，村干部則扮演著“村莊角色”;假設其意識到自身的角色行為是將職位獲取的資源和權力變現為自己的經濟利益或者政治利益，村干部則扮演著“個人角色”。但是，處于農村社會網絡中的村干部群體并非只單單扮演著某一種角色，而是會根據個體偏好的不同集多種角色于一身，一并影響著錯綜復雜的鄉村治理結構。村干部角色劃分見表1。

1.“政府角色+村莊角色”：應然理想角色村干部。應然理想角色村干部源自于政府代理人與村莊當家人“雙重角色”的理論基礎，是學界最早對于應然村干部身份的定義和劃分。該理論認為，村干部一方面需要對接上級政府并完成政府下派的各項任務指標;另一方面，村干部還作為村莊治理的主要負責人需要對村莊建設發展的各項具體事宜進行決策部署，帶領村民增收致富并統籌規劃村集體經濟持續發展的具體舉措。因此，“政府角色+村莊角色”的角色范式也成了社會公眾對于村干部群體所理應扮演角色的普遍認知以及應然訴求。

筆者發現，調研區域的村干部普遍扮演著村莊“當家人”與政府“代理人”的角色。此類型村干部在其角色行為中既對上承接鄉鎮政府的任務指標，按照上級規定開展村莊的黨務工作，又對下負責村集體事務的正常運轉。此類型村干部在心理選擇上對于“村莊角色”的歸屬感更為強烈，認為當行政任務與村莊利益相互沖突的情況下“自己會選擇去維護村民的利益，因為自己本來也是農民，不是機關干部”（宣威縣西澤鄉丁家灣村，村干部DJW）。另外，應然理想角色村干部對于經營各種高質量社會關系的意愿程度較低，不會刻意地尋求政府支持及政治庇護，并表示“干好自己份內的事情就行了，沒有必要去巴結領導”（宣威縣境外鎮赤水河村，村干部SGQ）。此類型村干部在與上級政府官員的交往中存在利益輸送、以權謀私等現象的情況較少。從2018年出臺的中央一號文件的內容來看：要健全從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員制度[17]。由此，村干部在理論上存在著向上晉升的可能，但在實際訪談中筆者卻了解到了相反的情況。有村干部提出“村干部向上晉升的難度非常大，像我們這種文化層次低的連政審這關都過不了”（師宗縣龍慶鄉落紅甸村，村干部HQC），這說明村干部在晉升渠道上仍會受到年齡、學歷等條件的限制，這也是村干部職業化無法順利推行的重要原因之一。據訪談了解，當地擔任村干部的農戶大多是村莊中的經濟能人或有著豐富經商經歷的村民，這些農戶作為村莊中的經濟能人，擁有豐富且成功的種植、養殖及經商經驗，在村莊內被廣泛認可，這在最終民主選舉的結果中起到了決定性作用。對于個人利益實現路徑，除正常的財政補貼外，多數村干部會采用發展村集體經濟使村集體成員利益共享的方式獲取自身利益。但是，多數村干部也都認為村干部職務并不能夠給自身帶來任何便利，相反還會對自身生產生活帶來一定的負面影響，表示“權力小了，做的事情大了，壓力也大了”（師宗縣龍慶鄉白石巖村，村干部ZQS）。在基層治理體制的不斷健全、鄉村農戶素質的持續提升、村務工作透明化的持續推動的同時，大部分村莊小微權力貪腐的情況明顯改善。

基于此，當村干部作為“政府角色”時，其行為邏輯傾向于通過政府授權的方式在村莊內部實現政府意志。在這種情況下，村干部的角色行為屬于政府導向，其角色的預期目標等同于政府規定;而當村干部作為“村莊角色”時，其行為邏輯傾向于代表村集體利益為村民爭取最大收益。在這兩方面的共同作用下，村干部“政府角色+村莊角色”的角色范式得以構建。但是，在具體的實踐過程中，由于村干部向上晉升難度大、社會公眾應然期望高、基層治理體制機制不斷完善以及村干部利村、利他價值觀念等主客觀因素的影響，村干部更多地回歸職務本位并扮演著應然理想角色村干部，成為村莊的職業精英。

2.“政府角色+個人角色”：資源汲取角色村干部。資源汲取角色村干部是根據學界提出的“政府代理人”與“理性人”角色所延伸出的一種新的村干部角色范式，它區別于以往對于村干部單一角色的劃分，將不同的個體偏好結合起來進行詮釋。在此類角色結構框架下，村干部屬于“政府角色”，執行著“代理人”的工作內容。另外，村干部也是一名“理性人”，作為鄉村社會網絡中的重要組成部分扮演著“個人角色”，能夠充分利用自己的有限資源來謀取最大的利潤與效用。因此，此類型村干部會注重與上級政府保持良好的關系，以利于自己在資源的爭取上獲得一定的優勢。另外，當此類型村干部爭取到政府資源后，其作為“理性人”角色能夠利用制度空隙并借助村干部身份牟求不當利益，抑或利用政府資源獲得進一步的提拔發展。

調研區域中很多村干部都是在產業發展時通過經濟競爭的形式脫穎而出，并且大部分都是村莊經濟合作社的帶頭人，此類型村干部在正式當選后能夠充分利用自身優勢進而帶動村集體經濟發展。因此，在這種個人優勢賦權下，自身的經濟實力就成為村干部向上爭取資源、與政府官員建立良好關系的籌碼。同時，村干部通過向上爭取資源、經營人際關系的方式也能夠幫助自身的產業經濟實現進一步的發展壯大，抑或實現自己的體制夢想。據訪談了解，調研區域村干部善于維系與上級政府的關系，并表示“與民政、農業、財務等政府部門的來往較多，并且與部門工作人員建立良好關系對于資源的爭取具有一定的優勢”（通渭縣碧玉鄉石灘村，村干部RJB）。因此，調研區域村莊在低保、醫療救助、疫苗接種等項目的指標與紅色革命遺址、廣場器械、廣場綠化等項目的維護金額上都會得到相應的“照顧”。在村干部公共身份的加持下，村莊的各項指標、項目與資源會優先經由村干部處理并落實，這也為“理性人”角色中“精致利己主義”的行為傾向提供了便利，村民的切身利益也就會任由此類型村干部攫取、侵占。這種做法將損害村莊的公平秩序，進而降低鄉村的社會、經濟運行效率，危害鄉村社會穩定。

在“政府角色+個人角色”的角色范式中，村干部一方面作為“政府角色”，在村莊內部執行上級規定的行政任務，并切實落實和分配好下派到村莊的各項資源與指標;另一方面，村干部又作為“個人角色”，其行為邏輯更接近追求利潤與回報的“理性小農”，這就導致本應造福村莊的政府資源成了可供村干部利用的社會資本。在這兩方面的共同作用下，村干部在鄉村社會網絡中扮演著資源汲取角色，成為村莊的政治精英或經濟精英。

3.“村莊角色+個人角色”：宗族勢力角色村干部。關于宗族勢力角色村干部的界定源自于學界“村莊當家人”與“理性人”角色理論的結合。一方面，村干部作為農戶群體中的精英代表或村內宗族大姓中的絕對領袖，具備較普通農戶更為扎實的群眾基礎，社會關系網絡也更加多元化;另一方面，村干部作為“理性人”，角色更善于挖掘和利用自己的資源優勢，甚至會借助職務便利通過資源互換的方式來實現利益攫取。因此，此類型村干部會更注重以維持高質量的社會關系來鞏固自身在村莊內部的地位與聲望，通過與宗族成員交換利益的方式建立村莊的“權力文化網絡”，并以此牟取更多利益。于是，原本作為“村莊當家人”角色理應滿足村集體訴求的村干部，在“理性人”角色的助推下往往會在有限的村莊資源中忽略多數村民的切實需要，其表面利用資源經營村莊現象的背后卻隱藏著深刻的利己行為，致使村莊資源成了村干部為自己牟利的工具。

調研區域的農戶長期受到當地血緣關系與地緣文明的影響，思想觀念中對于農地重要性的認識程度較強，加之其積累外部政治關系的意愿程度較低，認為“提拔晉升只是激勵村干部的一種方式，但很少有人能真正提拔，政策懸在空中無法真正落地，而轉崗也一般是通過考公務員的方式來進行，所以沒必要刻意去認識上級領導”（白河縣茅坪鎮棗樹村，村干部HYK）。因此，傳統鄉村中村莊精英外流現象的比例較少，多數村干部更多偏向于“道義小農”的生存倫理，并表示“沒考慮過晉升的事，更喜歡現在的生活情況，能與村里人保持更好的關系，地里的活也不荒廢”（鎮安縣米糧鎮光明村，村干部LKW）。由此可見，調研區域村干部處于彼此知根知底的熟人網絡之中，人際互動的行為邏輯也主要是以人情、面子等傳統鄉土社會的地方性規范為準。因此，此類型村干部會更加注重對于村莊內部地緣關系的維系以及自身經濟產業的發展，其行為會受到家法族規、村規民約以及各種約定俗成的軟規范以及宗族觀念的制約，并深深嵌入于村落社會結構網絡之中。調研區域受訪村干部表示，“當自己有難處時，也會尋求他們的幫助，他們也會比較愿意幫助自己”（漢濱區吉河鎮高水村，村干部GXB）。在經濟利益以及“理性人”角色的雙重驅動下，村干部與宗族成員即可達成“利益共贏”的合謀策略，并形成利益共同體。在具體實踐過程中，當村莊涉及利益問題需要抉擇時，調研區域村干部面對政府和村民兩方，會借村民不滿補貼金額為由向政府建議提高補貼標準，也會以政府意志無法更改為底線積極去做村民們的思想工作。據村民表示，“我們村村干部的家族在與政府的協商過程中拿到了不少好處，但事后卻威逼利誘他姓村民向其宗族成員妥協，以此維護自己在宗族中的威望”（榆陽區上鹽灣鎮尹家莊村，村民LWJ）。也有村民表示，“我們村的村干部不給我們村民辦事，找他們辦事都一大堆借口，他們的親戚和給他們好處的什么都給辦，國家下來的優惠政策都沒我們的事情”（榆陽區上鹽灣鎮馬家梁村，村民HDJ）。

宗族勢力角色村干部作為鄉村社會網絡體系的一部分，其個人所屬的社會網絡及其相關的社會互動首先表現為一種血緣、地緣關系。這種血緣、地緣關系是指以村干部為中心而向外擴散的宗族網絡，這種宗族網絡關系會使村干部在行使職務權力時包庇或偏向宗族成員，由此所滋生的“精致利己主義”動機會進一步引發合謀策略，使其“利己”行為傾向盛行的同時也實現了村干部從職業精英向社會精英轉變的角色拓展，并最終造成了鄉村治理發展滯后的現實結果。

三、基于村干部角色的鄉村治理類型與鄉村治理有效性評估

村干部作為國家治理單元中推動實現鄉村振興的重要一環，面臨著“如何正確理解國家政策并從中為村莊發展汲取有效資源”和“如何高質量執行國家政策并切實滿足農民的生產生活訴求”這兩大核心問題。上述關于村干部角色的劃分是基于政府、村莊以及個人三方力量博弈的結果，代表著村干部在不同的博弈過程中所體現出的行為傾向與價值偏好。由此衍生出“理解準確-高質量執行”“理解準確-低質量執行”和“理解偏差-低質量執行”的結構組合并對應著不同的鄉村治理模式。筆者將其歸納整理為村政雙向聯動模式、政府資源驅使模式和宗族權威依賴模式。相關學者指出，當前中國基層出現了普遍的村級治理行政化、利己化現象，而這種現象的背后則是村干部角色弱化甚至異化的體現，這必然會導致村莊公共性的消失，造成鄉村治理的低效甚至無效[18]。因此，本文借用學界觀點，將鄉村治理有效性的評價指標分為鄉村高效治理、鄉村低效治理和鄉村無效治理三個維度，以“村莊受益程度”作為評估鄉村治理有效性的重要因素。在此基礎上，通過案例分析劃分不同村干部角色所產生的不同鄉村治理模式，并結合村干部角色、鄉村治理模式來評估該區域鄉村治理的有效性。

本文所選取的三個案例分別來自云南省宣威縣西澤鄉新建村、甘肅省通渭縣碧玉鎮石灘村和陜西省丹鳳縣巒莊鎮桃坪村，案例均由課題組實地調研過程中所收集到的資料整理所得。選擇上述村莊的原因是：三個村莊的治理情況、村干部特征較其他案例樣本來說更具有針對性和代表性，能夠完全闡釋本文對村干部角色及鄉村治理模式框架的構建路徑。需要補充說明的是，第一，對于鄉村治理有效性的實踐定義在理論上還仍存在著一種可能性，例如，“對國家政策理解偏差”，但卻“在鄉村內部高質量執行”所導致的 “鄉村治理失效”的鄉村治理模式。但是，這個理論假設并沒有在我們的實際調研過程中得到證實，因此本文不予討論。第二，本文所凝練出的三種鄉村治理模式在理論上會根據不同的影響路徑各自分別對應三種鄉村治理有效性的結果，而不同鄉村治理模式的區別在于其對鄉村治理有效性結果的傾向性。受篇幅所限，本文僅對傾向性顯著（圖2實線箭頭）的鄉村治理有效性結果影響路徑展開具體分析，對于其他兩種傾向性不顯著（圖2虛線箭頭）的鄉村治理有效性結果，本文只說明可能性不做具體分析。

1.村政雙向聯動模式：鄉村高效治理。“理解準確-高質量執行”組合的行為邏輯中，村干部一方面能夠準確理解國家政策，利用自身以及政府的資源稟賦為村莊發展提供物質動力，通過村集體成員利益共享的路徑實現經濟收益;另一方面，在國家政策落地村莊的過程中，村干部也能夠對政策內容進行高質量執行，確保政府的規范和要求落實到位。在這種現實背景下，不僅村莊的內生性發展動力得以有效激活，并且能夠通過政府宏觀調控進一步實現村莊良性發展的社會秩序。因此，“村政雙向聯動模式”的形成機理也得以構建。在村政雙向聯動的鄉村治理模式中，村干部受權力獲取、利益實現和精英屬性等因素的影響扮演著應然理想角色，在意識到自身的角色行為是根據國家政府政策規定而進行的同時，也認為要結合當地的實際情況來更多注重維護村莊的“社區利益”。基于此，在行為邏輯中村干部也逐漸成為平衡各項博弈力量的關鍵人物，村莊的治理形態也因此逐漸呈現出鄉村高效治理的有序格局。

宣威市新建村村委會主任SWQ案例。新建村位于宣威市西澤鄉東南部，全村下轄10個村民小組，農戶699戶，全村耕地面積1 931.10畝，其中人均耕地1.24畝。新建村地理位置優越，處于公路交匯點，交通四通八達，村莊的資源稟賦十分突出，當地農民收入來源主要以外出務工、種植業和養殖業為主。村委會主任SWQ以前有過經商的經歷，且自身發展較好，在成為村干部后為村莊的經濟、民生發展都做了很多的實事，比如：勸說村民流轉土地、村集體合作社入股、建立養殖場、輸出勞動力、引進小企業以及村莊道路硬化、房屋維修加固等等，能夠帶領村子往好的方向發展。村莊也集聚了良好的社會資本，村干部與農戶之間關系融洽、彼此信任。在成為村干部后，SWQ積極與上級鄉鎮政府保持著密切的聯系，經常去鄉鎮政府進行溝通對接。除了辦理村莊業務或者協調村莊事務（如項目工程）之外，SWQ更多則是通過上級政府來了解和學習國家的最新政策、文件以及任務，以此對本村情況進行評估分析，使得新建村與周邊其他村莊進行資源競爭時處于優勢地位。但SWQ并沒有與上級政府領導刻意維持私交，僅保持正常的上下級關系，在日常交往中也只是溝通工作中的事情。另外，經上級政府考察并批準項目執行后，如何使政策平穩落地也是鄉村治理有效性評估的重要路徑。SWQ表示“對于政府布置的任務以及爭取到的項目，首先會在村里進行廣泛宣傳，向村民告知目的和要求，取得村民的支持與信任，然后帶領村民一起高質量完成”。對于難度較大或阻力較強的情況，SWQ表示“肯定不會降低工作質量，先帶領大家一起做，實在困難的話會向上級政府如實反映”。在SWQ的積極努力下，新建村引進了龍頭企業、農業企業，并建立農業合作社等經濟組織，經營范圍包括種植和加工辣椒、種植獼猴桃、養殖牲畜等等。另外，SWQ還通過發布務工消息等方式為村民提供就業崗位信息，大部分農戶通過村委會的就業平臺得到了務工機會，個人收入進一步提升。據悉，新建村轄區2020年總收入達到15 320萬元，人均總收入達到43 771元，基本實現了全民小康的政治目標，形成了鄉村高效治理的可持續發展模式。

在新建村的案例中，SWQ作為村莊的職業精英扮演著應然理想角色，能夠有效對接上級政府的資源項目并在村莊內部順利實施。當SWQ通過村集體成員利益共享的方式獲得個人利益實現的同時，村莊也在SWQ應然理想角色的影響下最終形成了鄉村治理高效的良性循環。

2.政府資源驅使模式：鄉村低效治理。“理解準確-低質量執行”組合的行為邏輯中，村干部能夠準確把握政策導向并借助政策扶持迅速提升村莊的資源集聚，以此來奠定村莊的建設發展基礎。但是，在國家政策落地的具體執行中，村莊由于村集體參與機制、村干部考察監督機制的缺失使村干部“理性小農”的利己傾向滋生進而逐漸成為資源汲取角色。在資源汲取角色的影響下村干部經濟精英的特征開始凸顯并逐漸對下鄉資源進行角逐和博弈，從政府下放資源和扶持項目中欺上瞞下、中飽私囊。這種現象會使村干部“干部得益、農民受損”的越軌行為頻發，使得國家公共資源不能被合理、公平的使用，從而導致基層小微權力腐敗現象嚴重，村莊治理效能“大打折扣”。在這種現實背景下，政策導向賦予的資源稟賦就不能完全成為助推村莊內生性發展的有效動力，反而隨著村干部資源汲取角色的形成路徑而逐漸成為阻礙鄉村治理有效的“資源詛咒”。因此，鄉村“政府資源驅使模式”的形成機理也得以構建。在政府資源驅使的鄉村治理模式中，村干部在意識到自身的角色行為是需要通過政府授權來完成“行政任務”的同時，由于利己傾向的滋生而會在職權范圍內利用職務權力將政府資源變現為自己的經濟利益或者政治利益。基于此，村干部在其行為邏輯中從本應促使政府項目、惠農政策得以公平分配的“當家人”轉變為利用公共資源支配權實現個人自利性訴求的“利己者”。

通渭縣石灘村村委會主任HWG案例。石灘村位于通渭縣碧玉鎮，全村農戶共499戶，總人口約2 171人，全村耕地面積10 110畝，其中人均耕地4.67畝，當地農民收入來源主要以種植業和外出務工為主。HWG屬于本村的經濟能人，一直生活在本村，后因機緣巧合熟識了鄉鎮政府官員并萌生競選村干部的想法。在成為村干部后，HWG成為了堅定的政府“代理人”，積極向上級政府靠攏并協助完成上級政府下發給石灘村的各項行政任務，因此也得到了一些政策資源方面的傾斜扶持。對于政府的資源下放，HWG不僅“照單全收”，并且在資源配置的過程中存在以個人意志為主導的分配。以此為基礎，HWG的自身產業發展在石灘村中也占據了更有利的主導地位，國家政策、項目資源也成為部分村干部牟利的工具。HWG的這種做法進一步導致本應普惠村莊的國家資源被村干部“壟斷”，在資源分配評議工作中不以村民實際情況、需求程度為依據，而是以能夠滿足自身利益“拉關系、看人情”的利己傾向為主要條件，優先分配給自己人和身邊人。對于頗有微詞的上訪群眾，HWG會通過以小組長頭銜為交換的條件讓上訪者的親戚去做上訪者的工作，說服這些村民不要上訪。另外，HWG還會以“五保戶”“低保戶”的評選為條件拉攏上訪者，進一步杜絕村莊的上訪行為。至此，石灘村村干部與農戶之間出現信任危機，同時也導致了石灘村治理低效的現實困境。

由于村干部角色異化與石灘村監察機制的缺失使得資源下鄉過程中干部與村民之間缺乏橫向互動，導致原本致力于石灘村發展的國家資源成為了村干部牟利謀權的來源和手段。在石灘村社會網絡結構陷入寡頭秩序的同時，村莊治理的有效性受到傳統自上而下的科層體制所制約，形成了政府資源驅使的鄉村治理模式。在該模式下，村干部能夠保證公共項目在村莊內部的平穩落地，但是村干部“私人關系化”的分配方式導致了村莊內部出現貧富差距拉大、社會結構失序的結果，最終造成鄉村低效治理的現實局面。

3.宗族權威依賴模式：鄉村無效治理。“理解偏差-低質量執行”組合的行為邏輯中，村干部一方面被血緣輩分所劃分出來的等級制度所約束，從而缺失鏈接外生性資源稟賦的能力，無法準確理解國家政策。這會造成外部項目資源下鄉后難以落地的現象，使得村莊資源配置呈現碎片化、空心化特征，導致村莊治理的內生性動力不足并加劇對宗族力量的依賴性，造成村莊治權被鄉土族權俘獲的情況。另一方面，在農村基層體制改革中，部分農村地區管理與組織體制并不完善，導致其治理職能未被充分發揮。村民對于外部資源性質來源缺乏認知，只能通過宗族長老或氏族家長的意志來建構社會治理秩序。因此，村莊“宗族勢力管制模式”也得以構建。在宗族權威依賴的鄉村治理模式中，一方面，村干部需要維持已有的治理紅利并對村莊內部的宗族權威持續賦權;另一方面，村干部為了進一步謀取利益必然會強化和延續當前的治理路徑，并通過其身份的附屬價值來獲取更多回報。因此，當宗族權威的勢力范疇超出治理權限并具備對村莊的強支配力時，便容易引起鄉村的制度失靈從而逐漸呈現出鄉村無效治理的結局。

丹鳳縣桃坪村村干部DM案例。桃坪村位于丹鳳縣城東北部，全村戶籍人口共計716人。由于地理位置距鄉鎮較為偏遠且村莊經濟發展的情況不容樂觀，桃坪村與當地鄉鎮政府的接觸相比周邊其他村莊較少，在與周邊村莊進行項目資源的競爭時往往處于劣勢，導致村莊資源稟賦較差。因此，桃坪村的基層組織體制趨于軟化，村中大姓為了增加在村莊社會中的話事權、彰顯宗族力量并且牟取不正當的利益，通過修族譜的方式形成了當地的非正式治理組織，并以族譜名單為依據從中推選村干部的候選人。據當地村民LQS反映：“我們村的村干部不給我們小姓村民辦事，找他們辦事都一大堆借口，但大姓家族的人找他們就什么都給辦，如果不給他們好處的話，國家下來的優惠政策都沒我們的事情”。在具體的職務行為中，DM對上消極應付、積極性不高，面對鄉鎮政府的行政任務往往持被動執行的態度。另外，對下維護宗族權益，對本族農戶和給予自己好處的村民偏袒庇護，優先向村中大姓農戶和近親友鄰分配公有資源，并且在公有資源稀缺的情況下侵占村莊小姓農戶的既得利益，導致村莊發展陷入停滯階段。農戶DJM表示“村干部在劃分村莊地基的時候不顧個別村民反對，強行在其他村民的地基上蓋上自己的房子，就因為他們是大姓，人太多我們惹不起”。在此現實背景下，桃坪村的良性治理格局被打破，村莊的科層體制秩序被非正式的宗族勢力所割裂，最終形成了“宗族權威依賴”的村莊治理模式，導致鄉村秩序混亂，造成鄉村無效治理。

桃坪村外部資源稟賦的缺位使得村莊進一步發展的機會逐漸喪失，而上級監察機制的盲點又為村莊非正式組織的治理權威提供了“生存”的沃土。在村莊治理空間被宗族勢力不斷吞噬的情況下，農戶參與鄉村治理就不再是一種自治層面的社會公眾參與，而是衍化成為派系利益之間的拉鋸與爭奪。

四、政策啟示與建議

縱觀我國西部地區的村莊治理現實，目前所面臨最大的實踐困境源自于村干部角色的弱化甚至異化。這使得基層治理組織的主體性缺失，造成村莊治理能力的斷崖式下跌，在破壞了“政府村莊個人”良性互動關系的同時，也導致村莊的治理有效性趨于低效甚至無效。鑒于此，實現鄉村治理有效的理想路徑應在于如何正確引導村干部角色歸正，通過激活村干部應然理想角色進而挖掘村莊的資源稟賦，并促使資源汲取、宗族勢力角色村干部向應然理想角色村干部轉型，以此來構建鄉村善治新格局。

1.培養正確角色意識，構建應然理想角色村干部隊伍。培養村干部對不同角色定位的正確認知并使其能夠準確領悟角色定位可以幫助村干部養成符合角色期待的觀念，在促使自身應然角色與實然角色達到平衡的同時，實現組織期待與個人期待的同構。第一，要積極組織村干部學習黨的最新理論成果、政策文件精神以及相關法律法規，提高村干部理論水平;第二，要創新培訓方式方法，利用現代技術手段強化培訓的深度廣度，可依托高校成人教育、地方黨校等教育機構，也可以發展現代新媒體平臺、遠程教育等途徑提升村干部的綜合素質;第三，應善于利用各種正反面典型對村干部進行思想教育，以此來進一步構建鄉村應然理想角色的村干部隊伍抑或促使資源汲取角色、宗族勢力角色村干部向應然理想角色村干部回歸。

2.促進角色規范建設，完善村干部小微權力監察機制。促進村干部角色規范建設、構建農村基層公權力監督機制是推進實現鄉村治理有效的重要環節，能夠充分發揮出制度對村干部角色弱化、異化的制約作用，最大限度地減少村干部權力出軌、個人尋租等行為。第一，要規范村民會議或村民代表會議議事程序，結合本村實際制定“村民會議議事制度”，避免個人獨斷現象的發生，進一步約束村干部的權力范圍;第二，要嚴格執行法律法規及村務公開有關規定，建立小微權力農民協同監察機制，形成上下聯動的監督模式;第三，要結合實際創新民主監督的具體形式，使民主監督制度落到實處，并針對《村組法》缺乏責任追究規定的不足，建立村干部違規決策、管理損害賠償制度。

3.厘清治權與族權的治理格局，穩定農村發展環境。隨著宗族權威正面功能的逐漸衰退，其在處理村莊事務和宗族事務上往往會呈現出偏私性的特征。因此，使村干部職能在應然理想角色層面發揮出最大效用能夠提升宗族勢力在政治介入時的自我約束，對厘清鄉村治權與族權的治理格局、發揮黨領導的鄉村治理優越性具有助力作用。為此，第一，堅持黨對鄉村治理的全面領導，打擊村莊一切非法宗族勢力和活動，清除阻礙村莊有序治理的“頑疾”，推行農村基層法制建設;第二，強化村干部思想政治教育，使村干部能夠拒絕為不合理的請求、要求提供便利，引導其發揮正向積極作用;第三，利用好宗族權威資源，使其良性嵌入村莊治理，引導農村宗族勢力積極參與到鄉村治理中來。

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Research on the Role of Village Cadres and the Effectiveness of Rural Governance

——Based on the Case Study of Three Villages in Shaanxi，Gansu and YunnanLUO Bowen LYU Yue YU Jin

（1.College of Economics and Management，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi712100;

2.School of Economic Law，Northwest University of Politics and Law，Xi’an710122，China）Abstract：As the “practitioners” and “leaders” of rural revitalization，village cadres play an important role in the process of rural grassroots governance.The role of village cadres has a significant impact on the effectiveness of rural governance.This article uses social role theory and takes actual cases of three typical villages in Shaanxi，Gansu and Yunnan as objects，condenses the roles of village cadres into ideal roles，resource extraction roles and clan power roles，and analyzes the society of village cadres.The roles influence the two-way linkage of village and government，government resource drive，and clan authority dependence on the three rural governance models.The study found that：when the village cadres play an ideal role，the village governance presents a two-way linkage structure model of the village and government，and significantly promotes its governance efficiency;when the village cadres play the role of resource extraction，the village governance presents a structural model driven by government resources，and it significantly prompts its governance to be inefficient;when the village cadres play the role of clan power，the village governance presents a structural model that relies on clan authority，and significantly causes its governance to be ineffective.In order to improve the effectiveness of rural governance，this article proposes that the ideal role of village cadres should be fully utilized，the endogenous social resources of the village should be used to reshape the relationship between cadres and the masses，and the supervision mechanism for the small and micro powers of village cadres should be established and improved.On the basis of the two-way linkage of village administration，the ultimate goal of effective village governance is further realized.

Key words：village cadre;role of village cadre;effectiveness of rural governance;village governance

（責任編輯：董應才）