福利多元主義視角下東莞社區居家養老“大配餐”服務研究

葉曉文 丘嘉燕 黎偉斌 羅宗源

摘 ?要：居家養老模式成為新趨勢，社區居家養老“大配餐”服務的方式也引起了廣泛的關注。本文擬通過對東莞市社區居家養老“大配餐”服務的施行情況，總結分析其在實踐中形成的社會化集中配送、自建自營集中配送、養老機構對外輻射服務、社區自營+助餐點助餐等多元化共四種配餐服務的供給模式。雖然目前“大配餐”項目在實際具體運行中取得了一定成果，但是項目推進過程中遇到的問題依然有待解決。為優化服務項目，積極推進項目的可持續運營，針對現有問題探索可持續發展和加強助餐配餐政策體系的建設的建議，希望對其推行助餐配餐的實踐研究有所裨益。

關鍵詞：福利多元主義;社區居家養老;養老助餐

一、研究背景

我國正式步入老齡化社會后，人口老齡化帶來了一系列不容忽視的社會現象：老年人口數量在不斷上升，社會對于老年人的撫養壓力在不斷上升，并呈現出高齡化、空巢化的特點。同時，伴隨著社區功能的拓展和家庭結構的改變，社區居家養老在養老中發揮出更加獨特的優勢，它不僅彌補了傳統居家養老和機構養老的不足，而且開辟了一條新的養老路徑。近年來不少地方政府把老年助餐建設放在老齡事業發展的首要位置，先后出臺有關發展社區居家養老、老年助餐的政策文件，積極開展和拓展社區養老服務。目前，東莞市社區居家養老“大配餐”服務已完成全覆蓋。

二、理論基礎及研究框架

“福利多元”基本主張是提倡福利主體與來源的多元化，倡導社會共同責任本位，強調福利產品供應來自國家、家庭、商營部門和志愿機構，要求減少政府在社會福利直接供給中的角色。

本文基于福利多元主義理論，強調國家、市場、社會及社區共同提供養老服務“大配餐”福利，構成福利多元主義的分析框架，強調基于多元主體間的權力分配、資源共享與責任分擔的分析框架。在福利多元主體理論基礎上，把居家養老“大配餐”服務分解為政府、市場、公益組織、家庭四個不同的服務供給主體，明確各主體供給職責，進而形成多元主體有序參與養老服務供給體系。

三、東莞市社區居家養老“大配餐”服務模式及成效分析

（一）東莞市社區居家養老“大配餐”服務模式分析

截至2020年12月，東莞市社區居家養老“大配餐”服務已經實現鎮街（園區）全覆蓋，共有47個長者飯堂投入使用，為3700余名老年人提供助餐配餐服務，形成了四種服務模式。

1.社會化集中配送模式

通過購買服務的形式委托專業餐飲企業統一制餐并配送至各村助餐點或長者飯堂，再由各村（社區）按需提供堂食或送餐入戶服務。以塘廈鎮為例：塘廈鎮社會事務局與餐飲企業協同協作，企業自主聘請廚師、服務員，在其廚房內對食材進行加工、打包，送至長者飯堂或交給社工，由社工為部分老人送餐入戶。社區整合空間資源，提供長者用餐場地，服務由社工進行，實現“中央廚房+長者飯堂+送餐入戶”的模式。

2.自建自營集中配送模式

通過利用單位物業以新建或改建設立長者飯堂進行制餐，并自主聘請專人或委托專業團隊提供配送服務。以寮步鎮為例：引入社會力量運營，通過統一制作、統一配餐、統一管理實現“中央廚房+集體用餐配送”模式。有送餐需求的老人可以向村（社區）居委會提出申請，由社工審核、評估，最后確定是否安排送餐服務，并根據老人的情況，制定送餐方案。餐食制作地點位于寮步鎮社會工作中心五樓廚房，將做好的餐食統一打包，由社工中心出發，分兩條線路，派送指各村指定地點，最后由護工送至老人家中。

3.養老機構對外輻射服務模式

由養老機構廚房負責制餐并安排專人提供配送服務，以石龍鎮為例：石龍鎮居家養老工作辦公室聯合石龍敬老院飯堂，為石龍鎮有煮食困難的居家養老服務對象提供配餐送餐服務。每周一至五，由社區居家養老護工前往石龍敬老院領取制作并打包好的餐食，再配送至長者家中。

4.社區自營+助餐點助餐模式

由各村（居）委會自主新建、改建社區長者飯堂，以自建廚房或委托餐飲企業等方式進行供餐，按需提供服務。以南城雅園社區為例：南城雅園南社區長者飯堂設于雅園社區綜合服務中心一樓，該服務中心處于社區居民的居住范圍內，到飯堂就餐的長者不行約10分鐘可抵達。長者用餐區約100平方米，可容納48名長者同時就餐。該社區餐食的提供方是企業，通過公開招標的形式獲得供給資格。內設兩名工作人員，是社區居家養老服務長者護工，為長者提供分餐送餐等服務。

（二）東莞市社區居家養老“大配餐”服務成效分析

東莞居家養老服務“大配餐”正處于試點階段，過程中各鎮街結合各自實際進行探索，結合項目組對居家養老服務“大配餐”對象的滿意度調查以及針對居民對養老服務“大配餐”的知曉度調查，分析該服務開展以來的成效。

1.以“四社聯動”優化“大配餐”多元供給路徑

東莞市各級相關部門凝聚工作合力，充分發揮鎮公共服務辦的職能作用，社區居委會支持，以居家養老專業社工及機構為主力，以餐飲企業協同合作，志愿服務作為補充，以“四社聯動”機制推進“大配餐”服務。

2.聚焦助餐服務拓展多層次養老服務內涵

各鎮街長者飯堂根據老年人個性化、多元化的需求，拓展服務內容，提升服務質量，服務供給多元化，助餐配餐服務更加普及，日常飲食得到保障，個性化餐飲服務需求得到滿足。同時，老年人交際圈得到拓展，老年人關愛服務體系得到加強。

3.創新政企社合作多元助餐服務

居家養老大配餐是一項利民工程，涉及到人力、物力、財力等各方面，需要市民政局、食藥監等部門各自發揮作用，通力合作，共同推動“大配餐”工作順利開展。公共服務辦負責全面統籌，加強服務監管，落實服務經費核算及市鎮兩級補助經費的撥付，組織成立膳食委員會;各村（社區）負責協調、監管、統籌村級補助與個人支付部分經費的撥付;餐飲公司負責制定每周膳食清單、烹飪飲食、安排配送員送餐入戶、每月接受服務購買方的考核并針對考核結果進行整改;市場監督管理局負責對長者飯堂食品安全進行監督;社區綜合服務中心或居家養老服務中心負責對實時更新服務名單、提供服務對象聯系方式、服務對象飲食禁忌清單、實時反饋服務對象意見、協助發布相關通知、協助開展服務監管工作。

四、東莞市社區居家養老“大配餐”服務存在的問題

福利多元理論主張的以家庭、市場、國家和社區為主體的“四維福利分析框架”，根據這一分法，東莞社區居家養老服務“大配餐”試點工作的參與主體包括：政府、社區、餐飲企業、公益組織，從這一角度來反思東莞居家養老服務“大配餐”試點工作。

（一）政府層面：亟需完善養老服務“大配餐”配套政策

東莞居家養老服務“大配餐”服務尚處于探索階段，在實踐中存在一些不容忽視的問題。例如，在選點布局上面臨著房源少、租金貴、燃氣條件等不少困難，老年人就餐需求差異較大;目前關于“大配餐”服務中食品安全管理在對于送餐過程中的食品安全監管問題缺乏統一的規范;第三，對于就餐補貼、運營補貼、送餐補貼等資金使用缺乏相應的政策與約束，對于“大配餐”服務在居家養老服務的年度評估中的占比缺乏系統的規定。因此，亟需對居家養老“大配餐”運行過程進行規范。

（二）企業層面：亟待探索配餐企業可持續運營問題

東莞目前居家養老服務“大配餐”項目的經費資助分為兩類，一是建設經費資助，試點鎮（街道）資助經費總額最高不超過70萬（含2019年已申請的資助）;非試點園區、鎮（街道）建設經費資助總額最高不超過50萬元，建設經費主要用于長者飯堂改擴建和設施設備購置、場地租金等。二是運營經費資助：市慈善會按照每人每天不超過10元（含10元）的標準對居家養老服務政府資助對象分為3類進行資助。要求各園區、鎮（街道）要積極運用財政資金、農村集體資金、慈善捐贈資金、社會力量投資等加大對“大配餐”工作的支持力度，以此來保障養老服務“大配餐”財政資金的投入。雖然倡導合作機制，但從實際運作來看，雖然有餐飲企業參與提供“大配餐”服務，但一旦用餐人數少，長者飯堂可以提供的菜品和菜量會比較有限，容易出現虧本、服務不可持續的情況。例如2020年7月1日正式開業的南城街道雅園長者飯堂是由東莞市雅園飲食服務有限公司提供配餐服務，但從2020年12月1日起就更換為東莞增米中央廚房供應鏈有限公司，企業的可持續運營有待保障。

（三）社區層面：亟待解決長者飯堂空間布局問題

由于東莞市社區居家養老“大配餐”服務目前仍處于探索階段，試點規模較小。空間場地的缺乏，嚴重制約著老年人餐桌的發展。不同社區場地的基礎設施建設水平各不相同，老年人的用餐環境有待提高，很多社區自身沒有配備專業的廚房的能力，因此需要和當地的餐飲企業進行合作廚房的形式來進行老年人的配餐生產。如塘廈鎮因原有的設施不夠完善和全面，社區與與永盛中央廚房達成合作意向，從未為老年人提供更優質的配餐服務。此外，由于老年人群體的特殊性，且大多分散居住在不同的社區。因此，為了方便老年人能夠就近就餐，首先要解決選址是否惠及大部分老年人的就近就餐問題，對于距離配餐場地較遠老人的配餐服務又應該如何安排的問題。

（四）配送隊伍：亟待建立穩定持續的配餐隊伍

目前負責東莞市社區居家養老“大配餐”服務的工作人員，大多來自合作餐飲企業和社區居委會，配置上無法統一標準，配置人員質量層次不齊。橋頭探索優先聘請轄區內困難群眾為配送員，通過開展此類公益性崗位增加就業渠道，提高轄區內困難群眾的經濟收入。配送費用2元/餐/人由運營機構每月與配送人員結算，運營機構負責對配送人員的培訓與監管工作。盡管如此，大部分工作人員從未接受過正規專業的老年人服務方面的培訓。此外，長者對于食物的要求各異，因此，需要一名全職的社工針對護工進行有效調配以及根據所收集到的服務對象的需求，與長者及其家屬溝通配餐需求，將長者身體狀況、飲食習慣等信息登記在案，與村（居）委會以及餐飲企業進行有效溝通，采取個性化的定制配餐服務。

五、福利多元主義視角下完善東莞市社區居家養老“大配餐”的政策建議

福利多元主義強調福利的供給不應局限于政府，主張提供福利來源的多元化。基于此理論，我們提出以下建議：政府需要完善配套設施，有效規劃配餐的空間場地的選址，并加大財政支持力度，建立有系統的、自上而下的科層化監督管理體制;企業運用市場化機制推行“大配餐”服務，通過科學經營、有效成本控制和科學定價，促進服務合作的可持續化;社會組織須服務個性化，滿足老年人用餐的特殊需要。

（一）政府層面：加強制度設計完善政策體系

一是在政策以及資金上有所支持，為提供養老服務助餐的餐飲企業在增值稅、企業所得稅、契稅等方面享受稅費優惠政策。二是根據長者飯堂運營情況，進一步完善養老服務“大配餐”服務管理辦法、服務規范，并進一步規范助餐機構的準入條件、助餐方式和助餐流程，健全助餐配餐服務標準體系，推動養老助餐配餐服務標準化、專業化發展。三是委托第三方對養老服務“大配餐”項目進行績效評價，進行服務滿意度調查。規范就餐補貼、運營補貼等補貼資金的使用，促進供需匹配，加強服務質量監管，建立健全監管體系。

（二）配餐企業：發揮企業優勢探索可持續發展之路

一是配餐企業要加大研究力度，找到企業保本盈利、財政可承受、老人可接受的平衡點，通過有效經營、科學的定價和合理的訂餐補貼保證長者飯堂的可持續運營。二是將品牌餐飲納入助餐服務中。依托品牌餐飲連鎖企業的網點，設置老年助餐專區或參與老人餐配送。

（三）社區層面：優化布局擴大“大配餐”服務覆蓋面

首先，優化“長者飯堂”布局。按照“中心城區10-15分鐘、外圍城區20-25分鐘”的距離半徑，科學選擇布點位置。其次，依托社區服務中心設置老年助餐專區或參與老人餐配送，同時也要解決送餐上門問題。三是擴大服務覆蓋。在有條件的村（社區）建設老人集中就餐點，老年人交際圈得到拓展，拓展豐富老年人的生活。建立多渠道送餐隊伍，建立完善送餐服務網絡，為高齡病殘、不便出門等最迫切需要助餐配餐服務的老年人開展配餐到戶，送餐上門的服務。

（四）社工機構：深化服務內涵提升“大配餐”服務專業化

以助餐配餐服務鏈條為支撐，融入醫療護理、精神慰藉、精神慰藉、護理工作站等醫養結合的重要服務，實現生活照料、配餐服務、文化娛樂等社區養老服務疊加融合。將助餐服務與針對獨居、空巢等特殊群體老年人的居家和社區養老服務疊加融合、協同發展，將長者飯堂打造成為拓展社區居家養老服務的重要平臺。

六、總結

居家養老“大配餐”服務是一項意義重大、長期開展的工作，項目實施對于解決老齡化、高齡化與空巢疊加的養老困境有著重要的意義。在推進“大配餐”服務過程中，東莞應該更注重調動各方資源和參與積極性，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，多措并舉提升服務水平，大力發展以“大配餐”服務為抓手的社區居家養老服務，營造出共建共治共享的社區居家養老新格局。

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作者簡介：葉曉文，女，漢族，廣東東莞，2000年2月，本科在讀， 研究方向：公共管理

項目來源：2020年廣東省攀登計劃（項目編號：pdjh2020b0588）