地方政府專項債券績效管理研究

崔璐曼

摘 ?要：文章通過對阜陽市地方政府專項債券績效管理現狀的分析研究，發現地方政府專項債券績效管理不應只著眼于“借”和“用”，更應加強“管”和“還”的監管，從事前績效評估、事中績效管控到事后績效評價形成一個完整的閉環。牢固樹立“舉債必有效，無效必問責”的理念，構建績效管理制度體系，提高地方政府舉債融資效益，充分發揮地方政府專項債券補短板、惠民生、穩投資、促發展的積極作用。

關鍵詞：地方政府專項債券;績效管理

一、引言

為進一步規范地方政府舉債融資機制，有效防范債務風險，支持經濟社會健康發展，2014年，國務院在國發〔2014〕43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出“修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限”。隨后，財政部印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》、《地方政府專項債務預算管理》等一系列文件，從制度層面規范地方政府專項債券發行管理工作。專項債券成為地方政府規范融資的唯一渠道，為推動各地公益性基礎設施建設發揮了重要作用。

但是，隨著地方政府債務規模的不斷擴大，在實踐中暴露出諸多問題，如債券項目不夠成熟、債券資金支出進度緩慢、項目單位違規使用債券資金等，這些都與債券資金績效管理不到位密切相關。地方政府專項債券績效管理即缺乏力度——沒有層級較高的法規性文件，也缺乏手段——沒有統一、可操作性強的管理方法和評價體系。地方政府專項債券發行之后既無法盡早形成有效投資，還要承擔巨大的還本付息壓力，因此，亟需建立一整套覆蓋“借、用、管、還”全流程的績效管理制度體系，對專項債券進行全方位、全過程、全覆蓋的績效管理，以提高地方政府舉債融資效益，避免出現債務風險事件，充分發揮地方政府專項債券補短板、惠民生、穩投資、促發展的積極作用。

基于以上背景，本文以阜陽市為研究對象，對其地方政府專項債券績效管理中存在的問題進行了分析和探究，從績效管理理念、績效管理制度、績效評價指標設置、績效評價結果運用等方面提出了優化建議。

二、文獻綜述

馬改艷（2014）通過分析統計數據發現，我國地方政府財政收入的增長面臨著極大的挑戰，各級政府只能通過舉債的方式來拉動經濟。王澤彩（2019）認為加強地方政府債務績效管理，必須要建立地方政府債券項目庫，規范政府債券績效評價指標體系，加快績效管理信息化建設。趙桂芝、馮海欣（2019）研究發現不同省份地方政府債務使用綜合績效差異明顯，提出因地制宜制定對策，提高債務資金使用績效，實現防范化解風險和增加效益的雙贏目標。孫曉霞、劉國永、黃超（2021）認為地方政府債務績效目標包括地方債管理績效目標和地方債項目績效目標兩個層次，建議分層次、分階段、分類型、分行業、分領域設置績效目標。從財政、經濟、債務三方面建立債務風險管理績效指數模型指標體系。劉申峰（2021）認為地方政府債務管理需厘清相關參與方的權責關系，將申報實施方案作為績效目標和評價指標的重要數據來源，通過掛鉤預算、完善政策、加強管理等方式加強地方政府債務績效評價結果應用。

三、阜陽市地方政府專項債券績效管理情況現狀

2018年之前，阜陽市地方政府專項債券績效管理比較粗放，無論是財政部門還是項目單位對專項債券績效管理的印象基本停留在每年開展一次績效評價工作的層面上，將績效評價視同績效管理。在上級部門印發的文件中也沒有提到績效管理的概念，統一的用詞是績效評價。專項債券績效評價的內容包括項目進展、管理措施、完成投資額、資金到位和項目產出及效果等情況。評價的實施主體是各級財政部門，目的是檢驗項目單位貫徹落實債券資金管理政策的情況、檢查是否按照規定范圍使用、支付等。評價方法有第三方機構獨立評價，也有在單位自評的基礎上各級財政部門組織相關部門進行復評的方式。評價結果不對外公開，問題反饋到有關單位進行整改。

2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，隨后各級地方政府結合當地情況也印發了有關實施意見。“績效”一詞成為財政部門的熱門詞匯，項目單位的關注點也從“評績效價”轉為“績效管理”。但是具體怎么開展“績效管理”，各級政府在理論與實踐中逐步摸索前行。專項債券項目在編制實施方案時要求包含事前績效評估，通常以項目建設期內容為對象設定績效目標，后續以此為基礎進行績效評價。績效管理工作逐步從事后轉為事前、事后同時兼顧，初步形成了計劃、評價和反饋的績效管理流程。

隨著全面預算績效管理的深入推進，各級部門對專項債券績效評價工作越來越重視。2021年7月，財政部印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），對績效管理原則、范圍、流程等做了規范，為地方政府更好地開展此項工作提供了執行依據。不僅突出了事前績效評估的重要性，還要求項目單位在年度結束之后對上一年度新增專項債券資金使用情況進行自評，各級財政部門根據單位自評情況，聘請第三方機構進行績效評價。同時財政部門在撥付專項債券資金時，即要求項目單位提交績效目標表，設定有關績效指標，在年度中期對其績效運行情況進行監控。專項債券績效評價的結果需在部門網站公開，評價結果作為申請發行專項債券的重要參考。

四、存在的問題

（一）績效管理理念不深入

一是各級部門重視不夠。自發行專項債券以來，財政部門每年都會組織開展新增專項債券資金項目績效評價工作，對上一年度發行的專項債券全覆蓋，但無論是財政部門還是項目主管部門，亦或是項目具體實施單位，對績效管理的認識都不夠。有些項目單位疏于開展事前績效評估，項目可行性、規劃設計布局等基礎工作不扎實，導致項目無法通過上級部門組織的專家評審，沒有納入儲備庫不能發行債券，同時也影響本地區下一年度的債務限額分配。二是項目單位沒有樹牢績效理念。有些單位申請發行專項債券不以工程進度和資金需求為依據，無論項目是否達到開工建設的條件，一律先將全部的債券資金申請到戶，以至于資金到位之后，項目因各種原因遲遲無法開工，出現“錢等項目”的情況，嚴重影響本地區重大項目建設進度。

（二）績效管理制度不健全

績效管理工作開展的好不好，制度建設是很重要的一環。一直以來，地方政府專項債券績效管理工作，主要參照部門預算資金的績效管理制度來開展，沒有充分考慮到地方政府專項債券金額大、周期長等特殊性。財政部于2021年6月印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，第一次對地方政府專項債券績效管理原則、范圍、流程等加以規范，但省級部門大多尚未出臺有關細則，市縣部門在開展此項工作時依然缺乏詳細的標準。

（三）績效指標設置不精準

一是現有的績效考評指標更側重于債券發行、項目建設期間，對于項目前期謀劃、后續運營等情況關注較少，沒有建立覆蓋項目全生命周期的績效考核指標體系。二是績效考評指標設定更注重定性指標的描述，缺乏足夠的量化指標，合理性較差。績效目標指標由項目單位自行設定，過于主觀隨意，對項目單位有利的，拉大分值或者多設置幾項，不利的被盡量規避。

（四）績效評價運用力度不夠

在實際工作中，普遍存在重評價，輕運用的現象。雖然各級財政部門都強調要以專項債券績效評價結果作為下一年度安排債券資金、分配債券額度、地方政府目標考核的重要依據，但實際上，績效評價結果占據的比重非常低，無法使各級部門真正重視此項工作。對于地方政府專項債券績效評價發現的問題，雖有提出整改要求，但大多流于形式。績效評價公開透明度低，公開內容有限，也沒有相應的機制加以規范。

五、對策建議

（一） 樹牢績效理念，抓實抓透事前績效評估環節

一是加強專項債券績效管理業務培訓。財政部門應經常組織項目單位通過線上、線下的方式學習債券績效管理方面的新政策、新要求，牢固樹立“舉債必有效、無效必問責”的績效理念。二是積極開展事前績效自評。項目主管單位對擬申請使用債券資金的項目，在申報之前開展基礎性工作績效自評，重點對項目發行債券的必要性、立項、可研、環評、用地、規劃、開工等基礎性資料的合法性、完備性、項目建設運營的期限、資金籌集的方式等進行科學評估、合理預計，避免項目實際實施過程中出現與前期設計相差較大的情況，從而無法發行債券或者已發債券資金支出不掉。同時財政部門也應該加大對政府債券發行的審核力度，沒有達到開工建設條件的，一律不予發行債券。

（二）完善監管方式，在地方政府專項債券管理中引入穿透式監測

一是建立項目全流程績效監管。由于政府債券項目周期長，績效評價應該是長期、動態的，要考慮不同年度的績效評價有序進行。績效管理應該貫穿債券資金“借、用、管、還”的全流程，在每一個階段都實施有針對性的績效管理，形成閉環。評價主體應結合實際科學合理地制訂績效目標，細化工作任務，壓實工作責任，在項目審批、招投標、在建進度、竣工驗收、移交管護、后續服務等各個環節進行全流程監督檢查，形成閉環。二是突出債券項目建設期績效監管。各項目單位要嚴格按照新增債券資金管理規定，建立健全資金使用、撥付、監督檢查等方面的制度。加強與項目主管部門的溝通協調，落實好項目資金需求與發債時間的銜接，避免資金沉淀或不足，最大限度地發揮債券資金使用效益。財政部門要指導項目單位做好項目管理以及財務核算工作，督促項目單位加強債券資金支出管理，確保專賬核算、專款專用，對已下達的債券資金要加強監管，定期核查執行進度，防止出現“半拉子”工程。三是加強項目運營收益基金監管。債券資金到期償還本金的數額比較大，雖然在項目測算時編制有實施方案，但在具體的運營中，問題層出不窮，為確保專項債券項目具有穩定可持續的項目收益，保障償債來源的真實可靠，有效應對到期還本壓力，應該建立項目收益基金，將年度運營收益的一定比例金額繳入專門賬戶，作為償債基金，即可以防止單位挪用，也可以降低償債風險。四是做好資產管護。專項債券形成的固定資產，其收益必須先確保債券本息的償付，未經允許，不能再做其他融資。

（三）完善評價指標體系，建立共性的和差異化的評價模板

一是建立專項債券績效評價指標體系。政府債券資金不同于一般財政預算資金，有其特殊性：期限長、金額大、有償使用等，績效指標設計應更具有針對性，體現這些特征的因素包括但不限于：債券類型、期限、利率、項目收益、還本能力、公益性、外部性、可持續性等，績效指標應綜合以上因素進行設計。二是增加項目外部效應的指標權重。債券項目大多是投資數額大、影響長遠的交通、水利、產業園區等基礎設施建設或機場、醫院、教育等公益性項目，外部效應顯著，在指標設計時應對公眾滿意度、環境影響、社會效益、可持續性等方面重點考慮。三是建立債券績效管理信息系統。可以現有的地方政府債務管理系統為依托，參照部門預算管理系統，建立一套針對債券項目資金的績效評價系統，對項目在申報、發行、使用、存續各個期間的情況實時動態檢查。四是每年度至少應由第三方獨立機構進行評價一次，增加結果的可信度。財政部門或主管部門可在申報、發行或年中開展評價，但應完善評價機制，避免部門間利益干擾，各種方式、各期評價結果互為參考印證。

（四）完善獎懲機制，強化績效評價結果運用

一是將績效管理情況納入政府目標管理考核，與各地債券發行、債務限額分配掛鉤，形成更強的約束力，引導部門重視和強化績效管理，確保績效管理工作取得實質性成效。二是重視評價結果反饋。評價報告應及時反饋被評價單位，并要求認真整改，按期反饋整改情況。對于整改不到位、不及時的項目單位，可通過集中約談、整改核查、績效問責等方式持續督促，確保績效評價問題整改到位。同時，將績效評價問題整理匯總，加以分析，尋求對策，從中發現改進管理的方式和舉措，促進地方政府整體績效管理水平的提升。三是加大公開力度，主動接受社會監督。績效評價結果應及時向社會公開，以增加透明度，便于公眾監督。上級部門可以出臺完整的信息公開目錄，便于地方各級部門做好此項工作，也便于公眾查閱了解。

參考文獻

[1]馬改艷.我國地方債務風險隱患、成因及化解對策[J].西部論壇，2014（24）.

[2]王澤彩.加強地方政府債務績效管理的幾點思考[J].山東經濟戰略研究. 2019（11）.

[3]趙桂芝，馮海欣.新預算法下我國地方政府債務使用績效的區域差異與對策啟示[J].遼寧大學學報.2019（47）.

[4]孫曉霞，劉國永，黃超.地方債績效目標管理研究[J].中國財政2021（16）.

[5]劉申峰等.新格局新使命 加強地方政府債務績效管理[J].中國財政. 2021（02）.