公共資源交易腐敗，如何治理？

│文 本刊全媒體記者 夏芯

我國的公共資源交易活動誕生于上世紀80年代，伴隨著從計劃經濟到社會主義市場經濟體制的轉變，公共資源交易在不斷實現標準化、規范化，但圍標串標、利益輸送、濫用職權等現象依然層出不窮。

當前，“不見面”開標和遠程異地評標已在全國各地鋪開，一些地方已實現政府采購活動全流程電子化，公共資源交易領域“技防”手段不斷更新迭代。這些手段能否從源頭遏制公共資源交易領域的腐敗發生？當前還應該解決哪些問題？

“技防”歸根結底也是“防人”

“越是小的地方，資源越集中，熟人社會現象越明顯，公共資源交易涉及的各方利益主體就越像是鐵板一塊。”一名曾在縣級單位負責招投標工作的干部告訴記者。

要松動這塊“鐵板”，必須通過技術手段，防范信息泄露。

遂寧是在四川較早推行電子化公共資源交易平臺的地級市之一。

“過去是現場報名、現場開標，投標人一見面，一個眼神、一個動作就可能傳遞了某個信號。”遂寧市公共資源交易中心副主任王凌川告訴記者，投標人也會勾兌公共資源交易中心的人員，打聽一些關鍵信息，如標底、其他投標人、評標專家抽取情況等，增大了暗箱操作的幾率。

“事實上，招標投標法相關法律法規并沒有規定投標報名環節，也就是說，投標報名只是一個沒有法律依據的操作習慣。”王凌川介紹，2013年國家發改委公布的電子招標投標辦法明確規定，除本辦法和技術規范規定的注冊登記外，任何單位和個人不得在招標投標活動中設置注冊登記、投標報名等前置條件限制潛在投標人下載資格預審文件或者招標文件。

2019年5月，國務院辦公廳也出臺相關文件，明確取消沒有法律法規依據的投標報名、招標文件審查、原件核對等事項以及能夠采用告知承諾制和事中事后監管解決的前置審批或審核環節。

此后，北京、廣西等地陸續發文取消投標報名，一些地方明確采用網上無記名方式購買標書、圖紙。成都等地還規定，不得在開標環節要求投標人的法定代表人必須到場。

“一個項目的投標人少則幾十家，多則幾百家上千家，來自全國各地。采用不見面開標的方式，一是能避免紙張材料的堆砌，二是能避免投標人信息泄露，減少圍標串標、暗箱操作。”王凌川說，遂寧還采用網上競價的方式實行國有土地使用權出讓和國有產權交易，也是為了避免現場干擾、不理性競爭，完全自主出價，以此提高國有資產的溢價率。

在提高“技防”水平方面，評標專家是不可忽視的對象。

“評標專家往往是第一時間掌握信息的人，在被通知評標到前往評標地點的這么幾個小時的過程中，可能就已經把消息傳到他們的圈子里，和潛在中標人搭上線了。”四川省政府政務服務和公共資源交易服務中心交易評審處處長陳衛東告訴記者，目前四川已初步建成全省遠程異地評標調度平臺，實現遠程異地評標統一調度、統一監控。

“簡而言之，就是從專家庫中隨機抽取來自全省各地或省外的專家，只通知他何時到何地的公共資源交易中心參與評標。我們一天開標的項目很多，專家也不能確定自己評的是哪個項目的標。”陳衛東說。

為了遏制評標專家場內場外串通評標風險，成都市公共資源交易服務中心溫江區分中心也有創新之舉，率先在全省建立了評標工位獨立化、派座隨機化、會商在線化、監督智能化、異地評標常態化的“工位式”智慧評標大廳新模式，確保相同項目專家座位不相鄰，專家在本人工位佩戴耳機話筒進行會商，實現全程、即時、可追溯的監管。

今年全國兩會期間，國家發改委在提請十三屆全國人大五次會議審查的草案中就提到，2022年要推動完善招標投標法律法規和制度規則，全面推行招標投標全流程電子化，編制電子招標投標技術標準和數據規范。

“提高‘技防’水平是一個和不法分子長期較量的過程。從近年來公共資源交易系統發生的腐敗案就能看到，一項新技術或新規定出來以后，總會有人去想辦法找漏洞，從人的身上找到突破口。”四川省政府政務服務和公共資源交易服務中心黨委委員、副主任劉強華說，在提高“技防”的同時，完善配套制度也很重要，堅持用制度管人、管事、管權，嚴格依法規范各類交易主體的交易行為，這是經多年實踐，治理腐敗最管用的一招。

“九龍治水”格局亟須改變

“從職能職責來看，公共資源交易中心是提供交易活動的一個平臺，只能管到進場交易這個環節。”四川省政府政務服務和公共資源交易服務中心交易受理處處長姚素英表示，公共資源交易領域的腐敗往往發生在進場交易前，相關人員提前勾兌，“內定”中標人。

據姚素英介紹，目前比較擔心的有兩個問題，一是由于“事前”勾兌達成的利益輸送，極易使各級交易平臺成為“漂白池”，二是“應進必進”項目進場難問題仍然存在。

以四川為例，目前已實現工程建設招投標、礦業權出讓、國有資產處置和政府采購四大類項目進入省級交易平臺交易，但碳排放、林權、排污權、用能權、用水權、知識產權、司法罰沒物處置等交易項目，有的進入了交易平臺體系，但未實現交易信息、數據聯通，有的還游離在交易平臺體系外，比如政府采購項目中，分散采購項目在社會代理機構自有場所交易數量占政府采購項目的75%以上。這與《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確把“各類公共資源交易納入統一平臺體系”的要求還有較大差距。

“場外交易給相關人員提供了暗箱操作空間。”姚素英說。

事實上，我國對公共資源交易活動的監管機制一直不夠健全。2011年6月，全國公共資源交易市場建設推進會在江西南昌召開，以此為標志，在全國掀起了整合建立公共資源交易市場的浪潮，倡導實行“一委一辦一中心”的體制和模式，各地公共資源交易中心迅速成立。

伴隨著公共資源交易市場的發育過程，政府對交易市場的監督管理相繼出現了“行業監管”和“綜合監管”等模式，目前四川省采用的是聯席會議制度，類似于第一種模式。

“這種監管模式比較松散和乏力，嚴重削弱了全省公共資源交易活動的集中領導和集中監管，導致行業監管部門‘九龍治水’，多頭監管與監管缺位并存，極易出現監管真空，出了問題還不好問責。”劉強華說。

有紀檢干部提出，紀檢監察機關應對所有未進入中心交易的項目進行抽查，對未按要求進場交易、肢解項目規避監督的，嚴肅追究單位領導的管理責任。

“但僅僅依靠紀檢監察機關的監督也不夠。”遂寧市紀委監委第十紀檢監察室副主任蔡長運認為，紀委監委發揮的是“監督的再監督”作用，主要監督的是監管部門有沒有正確履職履責，而并非“一竿子插到底”，監督公共資源交易活動本身存在的問題。總之，必須壓緊壓實業主單位和監管部門的主體責任。

整合監督力量，讓綜合監管部門、業主單位、行政主管部門各司其職、發揮合力，成為一些地方的探索方向。

去年4月，海南省委省政府出臺《關于開展公共工程和土地出讓項目跟蹤監督工作的意見》，該省整合紀檢監察、巡視巡察、審計監督力量，實行“業主單位+監管部門+監督部門”三位一體監督模式，防范化解廉潔風險，實現對全省公共工程和土地出讓項目全過程監督。

面對省內公共資源交易管理體制機制不順、監督缺位、服務供給不充分等問題，四川已開始著手推進完善體制機制和公共資源交易領域立法，加強“頂層設計”。據劉強華介紹，四川省政協將“加快四川省公共資源交易領域立法調研”納入了第十二屆委員會第五次會議的提案，四川省政府政務服務和公共資源交易服務中心今年啟動了《四川省公共資源交易監督管理條例》立法調研工作，經前期協調，省司法廳已將其納入2022年立法調研庫。

“推進我省公共資源交易領域立法的一個初衷，就是要加強對公共資源交易活動的綜合監管，必須盡快強化理順綜合監管體制，重塑協調聯動工作機制，促進相關單位明責、履責、盡責，不能等事后出了問題再追責。”劉強華說。

聯合懲戒強度有待明確

2018年，國家發展改革委等24個部門簽署《關于對公共資源交易領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的備忘錄》，決定對公共資源交易領域存在嚴重失信行為的企業及負有責任的法定代表人、自然人股東、評標評審專家及其他相關人員實施聯合懲戒。

近年來，評標專家因犯非國家工作人員受賄罪被判刑的情況并不少見。

2020年，河南通報了5名評標專家相互串通，操縱評標，犯非國家工作人員受賄罪的相關情況。這5 人被判處有期徒刑一年至一年六個月不等，緩期一年至二年不等。但這5名專家今后是否還能從事評標活動，即身份是否被凍結、凍結多長時間，通報中沒有說明。

今年3月，浙江發布《2021年度浙江省綜合性評標專家庫評標專家除名名單》。被除名的26名專家中，6人的除名原因系“經司法生效判決認定構成犯罪”，3 人系“弄虛作假騙取省評標專家庫評標專家身份”，其余17人系“因在招標投標活動中從事違法違規行為被有關行政部門予以行政處罰”。但這些被浙江省除名的專家能否進入其他地方的專家庫，還未可知。

多名接受采訪的公共資源交易中心工作人員認為，對招標代理機構的懲戒是個更大的難題。這些機構被納入失信人黑名單后，可能前腳被關停，后腳就組建了新公司再開張。

十九屆中央紀委六次全會作出部署，各級紀檢監察機關緊盯政策支持力度大、投資密集、資源集中的重點領域和關鍵環節，堅決查處基礎設施建設、公共資源交易等方面腐敗問題。

不少受訪者認為，在查處公共資源交易領域受賄行為的同時，應加強對行賄人的懲罰力度。

根據《刑法》，對于投標人相互串通投標報價、操縱招投標的行為，以擾亂市場經濟秩序罪最高可判三年有期徒刑及罰金。如果存在行賄，則最高可判十年有期徒刑及罰金。

記者了解到過去一些情況，為了讓行賄人主動交代問題，掌握更多受賄人信息，執紀執法部門會綜合考慮從輕或者減輕處罰。

此外，對行賄獲利的甄別方式也存在一定爭議。目前普遍存在兩種觀點：一種觀點認為，只要過程違法，結果就違法，通過行賄手段獲得的一切利益都應屬于行賄獲利。另一種觀點則認為，超出行賄人本應獲利范圍的金額才能被認定為行賄獲利。

當前，實施行賄人“黑名單”制度成為推進受賄行賄一起查的重要手段。相比行政罰款，被取消市場參與、吊銷資質、下降評級、關閉融資通道等行賄后果則更加直擊行賄人的利益“命門”。

還有紀檢干部認為，提高行賄人的違法成本，也可以從事前預防的角度考慮。比如業主單位不能任意抬高投標資質門檻，只要符合最低條件的公司都可以投標，競爭對手多達幾十個、幾百個，企業操縱招投標項目難度太大，自然不會去做這樣的賠本生意。

針對整治公共資源交易領域的腐敗問題這個課題，多名受訪對象表示，“這題很難，但有解，就看能有多大決心和執行力”。