協議出讓地價評估的彈性及風險控制策略研究

文／楊緒斌 單縣自然資源和規劃局 山東菏澤 274300

引言：

我國土地出讓方式有很多種，比較常見的有協議出讓、掛牌、拍賣、招標等。土地出讓工作開展之前，必須確定出讓地價[1]。其中，掛牌、拍賣、招標3 種出讓方式以市場競價為主，用地單位在起始價基礎上逐漸加價，最高價格便是價格的評估結果。所以說其實價格就是一個參考價格，最終還是由市場競價確定[2]。而協議出讓與其他3 種評估方式不同，在取得土地使用權的基礎上，根據土地利用方式的變化情況，按照相關規定補繳或者重新繳納一部分費用，記為土地出讓金[3]。由于此部分出讓金以社會中介機構評估為主，經過綜合分析，由行政主管部門集體對地價決策做出決定，導致地價產生彈性空間。受地價評估彈性影響，引發了地價評估風險[4]。為了盡可能控制評估風險，本文對協議出讓地價評估的彈性展開分析，從中提取評估風險，并嘗試提出一些風險控制策略。

1、協議出讓地價評估的彈性

1.1 評估方法與參數對地價的影響分析

目前，比較常見的評估方法有市場比較法、剩余法、成本逼近法、收益還原法、基準地價系數修正法。實際上，這些方法是將“評”與“估”有效的結合到一起，在對地價進行評估過程中，存在一定自由裁量權，導致地價評估結果差異性較大[5]。所以，對于協議出讓地價的評估，伴隨著較大評估彈性。另外，各個評估方法選取評估參數存在一定差異，也會對地價評估結果造成較大影響。例如，采用剩余法來評估地價，主要選取折現率、銷售周期、開發周期、造價、售價作為評價參數。市場比較法，在參數選取方面強調了近3年相近區域或者相同區域內相似土地協議出讓成交地價水平及成交數量的分析。收益還原法在地價評估中的應用，以房屋租金調查結果作為主要評估參數。成本逼近法在地價評估中的應用，以兩項參數作為主要評估對象，其中一項為新增建設用地費用（主要考慮征地拆遷費用），另外一項為已有存量建設用地費用（主要考慮拆遷補償價格）[6]。基準地價系數修正法在地價評估中的應用，以土地規劃條件、土地級別、地價更新速度作為重點分析參數。

從上述評估方法的主要考核參數設置情況來看，每一種評估方法的重點評估參數不同，導致地價評估角度產生差異，所以得到的地價評估結果不同。由于部分參數對于協議出讓地價的影響差異性較大，因而采用不同評估方法生成的地價評估結果也存在較差差異，形成了地價評估彈性問題。

1.2 用地單位與評估人員對地價的影響分析

用地單位在土地協議出讓之前就已經確定，該單位在變更土地使用方式之前需要補繳土地出讓金[7]。為了盡可能減少土地出讓繳納數額，該單位會尋求很多路徑，嘗試以更少的繳納數額達成土地出讓協議。然而，該行為伴隨著較大的評估風險。一般情況下，由管理人員、估價人員、評估機構、土地管理相關專家等負責對地價做出評估。然而，這些參與地價評估的人員和機構對此存在不同看法，所以生成的評價結果會產生較大差異。例如，當出讓地價評估結果發生變化時（體現在銷售價格下降，成本值增加兩個方面），單位機構對于地價的評估會出現較大的浮動，每畝地價波動幅度約幾十萬元，導致土地出讓總額產生千萬以上的浮動[8]。所以，用地單位與評估人員對地價評估的影響較大。

2、協議出讓地價評估存在的風險分析

2.1 協議出讓地價評估模式

目前，協議出讓地價評估采用的模式以市場化評估為主，由市場中介機構負責評估費用。其中，參與地價評估的中介機構均持有土地評估資格。用地單位或者用地相關管理部門，通過對比多家中介機構的地價評估能力，從中選擇一家作為委托機構，選擇地價評估委托業務，向其支付一定評估費用，從而得到協議出讓地價評估結果[9]。然而，這種地價評估模式存在一些明顯弊端。第一，中介機構在地價評估中占據主要角色，因其掌握了較大的自由裁量權，引發了地價評估風險。第二，用地單位或者用地相關管理部門在選取中介機構時，以“雙低”作為委托機構選取標準，導致各個中介機構惡性競爭，為國有土地收益流失埋下了隱患。其中，“雙低”指的是地價評估服務費用達到最低、土地出讓金評估數值達到最低。第三，地價評估采用的評審方式為分批評審，這種評審方式容易導致出讓地價差異化，各個區域的出讓地價嚴重不平衡。第四，中介機構人員流動性較大，并且組織機構比較簡單，如果評估報告存在問題，可能出現無人問責情況。

所以，從整體來看，當前采取的協議出讓地價評估模式存在較多問題，導致地價評估埋藏著較大的風險。

2.2 協議出讓地價評估存在的風險

（1）多家參與評估情況下取均值的風險

目前，針對地價評估結果彈性較大問題，采取多家機構共同參與地價評估方式獲取結果。其中，地價評估結果為多家機構給出的評估均值[10]。從理論層面來判斷，這種評估方式得到的結果應該比較可靠。然而，用地單位可以通過采取行動，做好這些家機構的工作，致使中介機構給出的評估結果競相評低。面對此情況，土地出讓金評價結果不平衡，不滿足公平公正要求。社會對此給出的態度是不理解用地管理部門對于協議出讓地價評估的態度，并且會對評估結果進行非議。

（2）直屬事業單位參與審核的風險

負責協議出讓地價評估管理的直屬事業單位共同參與地價評估審核工作，由于該單位與評估機構、用地單位、相關管理部門的看法不一致，給出不同的地價評估審核結果，需要耗費大量時間協調，導致土地協議出讓辦理效率較低。這種情況容易引起社會不認同用地管理部門的管理工作，引發地價評估風險。

（3）用地單位委托評估的風險

關于協議出讓地價評估工作的開展，一般情況下，用地單位會與中介機構配合共同完成。為了保證地價評估結果可靠性，該單位會從眾多機構中挑選出評估資質比較高的機構作為合作伙伴，將地價評估委托給該機構。由于用地單位自行選擇委托機構，所以在中介機構之間存在較大的競爭關系，為了獲取合作機會，會盡可能滿足用地單位對于地價評估的需求，導致出讓金評低。然而，在此期間埋藏著較大的評估風險。

（4）用地管理部門委托評估的風險

用地管理部門作為協議出讓地價評估參與者之一，其委托評估的風險問題較為突出。當中介機構對地價進行評估期間，疏于保密工作的開展，導致評估結果被用地管理部門獲取。為了達到理想的評估結果，該機構將采取“公關”，此行為會使得地價評估結果在原有基礎上下調，引發國有土地收益流失問題。所以，用地管理部門委托評估同樣存在較大的風險。

3、協議出讓地價評估風險控制策略

3.1 減少協議出讓地價彈性

地價彈性的存在，不利于地價協議出讓工作的開展，并且埋藏著較大的地價評估風險。為了有效降低評估風險，可以從事前評估單位的明確性入手，將明確轉變為不明確。在未能確定用地單位的情況下，對協議出讓地價進行評估，這樣用地單位就無法在地價評估期間干預結果。即便中介機構之間存在競爭關系，也無法針對某一家用地單位的需求來調整地價評估報表，以此有效控制地價評估風險。另外，設定基準土地出讓地價測算管理制度，縮小地價彈性，將各個單位的自由裁量權作為重點改進管理內容，通過有效減少自由裁量權，控制地價彈性。在此情況下，用地單位很難刻意尋租，這對地價評估風險的防控工作開展幫助較大。考慮到地價評估方法有很多，不同方法的參數存在差異，為了縮小地價評估彈性，可以在基準土地出讓地價測算管理制度上進行限定，即依據管理制度控制參數范圍，從而達到縮小地價評估彈性的目的。

3.2 創建公開透明價格體系

針對用地單位采取“公關”處理引發的地價評估風險，本研究提出創建公開透明價格體系，使得用地單位無調整土地出讓地價的機會。嚴格按照公開公正要求，做好提前評估工作，即在協議出讓土地之前，綜合各項因素，對各個區域土地出讓金展開全面評估，該評估結果將作為協議出讓土地工作落實參考依據，綜合實際情況，與中介機構協作完成本次地價評估工作。如圖1所示為公開透明價格體系創建核心流程。

圖1 公開透明價格體系創建核心流程

該流程中強調了土地出讓之前的定價評估工作，即尚未將地價評估工作委托給中介機構之前，按照國家土地管理規定，綜合地價評估影響因素，對各個地區的地價給予初步評估。該評估結果不會作為最終評估結果，而是作為土地出讓以后關于地價評估的參考依據。在接收到地價評估委托以后，中介機構開始對地價進行評估。在此過程中，尚未確定用地單位。地價評估結果生成以后，對此結果進行審核，通過審核后，公開地價評估結果，而后確定用地單位，從而避免用地單位在公布地價評估結果之前采取公關處理措施。

3.3 及時更新基準土地出讓地價

由于土地價格容易受多種因素影響而發生變化，所以存在多變特性，不可以將地價評估結果作為固定不變數值，而是需要根據影響因素的變化而做出調整，并且保證土地出讓金評估結果的實時性，從而避免引起社會對此結果的非議。一般情況下，地價評估由中介機構負責開展，當其對地價的評估有了結果以后，再將消息發送給相關管理部門，由管理部門負責公開，在此過程中需要耗費大量時間，導致地價評估結果時效性較差。為了滿足及時更新需求，建議將地價評估工作的落實與數據信息共享融合到一起，即每一個環節生成的數據，或者產生的地價分析及評估變化，均上傳至共享平臺上。除了一些保密文件以外，其他地價評估信息對外開放，可以作為土地出讓工作開展參考依據。

3.4 擬定地價提前公開管理制度

為了配合其他工作的開展，擬定一套地價提前公開管理制度顯得尤為重要。利用該管理制度，對地價評估工作的落實進行限定。不再采用傳統的評估結果公示流程，而是將結果提前公示，減少中間環節，快速生成地價評估結果。該項管理制度主要是對確定用地單位之前的地價評估工作進行管理，根據圖1設計的公開透明價格體系創建核心流程，著重限定地價初步評估、中介機構地價評估、評估審核、評估公開4 項工作內容。秉著公開公正的原則，對相關人員的行為采取追責管理制度，如果未能按照規定完成工作，將會追究其個人責任及單位責任，視情節嚴重性，采取相應處罰措施。在下一步地價評估工作開展當中，建議追責管理方法融入到地價提前公開管理制度當中，根據實施效果不斷加以完善。

結語：

本文圍繞協議出讓地價評估問題展開探究，以地價評估的彈性問題作為研究突破口，重點探究地價評估期間伴隨的風險，針對這些風險，提出相應控制策略。本研究本著公平公正的評估管理原則，提出減少協議出讓地價彈性、創建公開透明價格體系、及時更新基準土地出讓地價、擬定地價提前公開管理制度4 項解決策略。希望這些策略的提出，可以為協議出讓地價評估風險控制方案的研究提供參考依據。