全面深化改革背景下的控規(guī)編制創(chuàng)新策略探索

文／金一、張紅 杭州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 浙江杭州 310000

引言：

改革開放以后，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）為了適應(yīng)土地使用制度的轉(zhuǎn)變應(yīng)運(yùn)而生。控規(guī)的主要目的在于將目標(biāo)導(dǎo)向型的城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)化為實(shí)施導(dǎo)向型的控制規(guī)劃，落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃要求和控制指標(biāo)，用以指導(dǎo)城市土地的開發(fā)與建設(shè)管理。我國控制性詳細(xì)規(guī)劃從20世紀(jì)80年代至今四十余年，經(jīng)歷了控規(guī)成果內(nèi)容的嘗試與探索時(shí)期、控規(guī)引導(dǎo)土地市場化的法定地位確定時(shí)期、控規(guī)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用階段、控規(guī)應(yīng)用逐步成熟化階段等多個(gè)不同階段，控規(guī)的編制方法、內(nèi)容體系和執(zhí)行框架都在往科學(xué)化、成熟化、精細(xì)化的方向不斷發(fā)展與完善，但也存在一些亟待解決的問題。

在全面深化改革背景下，控規(guī)的編制更應(yīng)深入貫徹“生態(tài)文明思想、以人民為中心、治理體系與治理能力現(xiàn)代化”等發(fā)展理念，在國土空間語境下，以強(qiáng)化資源環(huán)境的底線約束為前提，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間生態(tài)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)，保障社會(huì)公共利益；注重城市空間品質(zhì)提升與風(fēng)貌特色彰顯；探索適度彈性分層的控規(guī)管控體系，實(shí)現(xiàn)均等化標(biāo)準(zhǔn)的底線管控方式向差異化供給的發(fā)展引導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變。

1、控規(guī)現(xiàn)狀實(shí)施情況分析

1.1 生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設(shè)用地的控規(guī)缺位致使此類地區(qū)空間優(yōu)化難度大

當(dāng)前，杭州現(xiàn)行控規(guī)的編制對(duì)象以城鎮(zhèn)建設(shè)用地為主，“控規(guī)全覆蓋”的編制與管理要求主要也是針對(duì)城市總體規(guī)劃所涉及的規(guī)劃建設(shè)用地，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外區(qū)域控規(guī)基本處于缺位狀態(tài)。而村莊規(guī)劃僅考慮自身發(fā)展，難以應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及城市開發(fā)邊界劃定后一些項(xiàng)目借特色小鎮(zhèn)、坡地村鎮(zhèn)等概念打擦邊球的挑戰(zhàn)。同時(shí)，生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設(shè)用地控規(guī)未覆蓋也給新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間盤活實(shí)踐帶來了難度。以杭州錢塘江、富春江、浦陽江三江匯流地區(qū)為例，靈山風(fēng)情小鎮(zhèn)和龍塢茶鎮(zhèn)兩大文旅項(xiàng)目在推進(jìn)以茶文化為主題的文旅項(xiàng)目的落地中，運(yùn)營主體希望能通過利用現(xiàn)有土地指標(biāo)、盤活現(xiàn)有建筑空間、減少經(jīng)濟(jì)成本的方式落實(shí)相關(guān)設(shè)施，做到項(xiàng)目依法落地；但由于控規(guī)的缺失，致使產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)的擱置。推動(dòng)控規(guī)對(duì)開發(fā)邊界外的生態(tài)地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)的全覆蓋，在堅(jiān)守剛性底線、保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)空間，也是國土空間規(guī)劃體系“貫徹國土空間全域全要素、強(qiáng)化底線控制的橫向協(xié)調(diào)和縱向穿透”的必然要求。

1.2 均等化標(biāo)準(zhǔn)的底線管控方式難以凸顯城市風(fēng)貌特色

杭州的城市魅力在于自然山水和歷史人文環(huán)境，杭州的城市空間與建筑應(yīng)和諧地從屬于山水。2017年3月杭州市成為第一批全國城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市，后續(xù)《杭州市總體城市設(shè)計(jì)（修編）》、《關(guān)于加強(qiáng)杭州市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的指導(dǎo)意見》等規(guī)劃和文件相繼編制與出臺(tái)，擬將杭州市域范圍內(nèi)重要的山水人文節(jié)點(diǎn)及城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)等區(qū)域劃定為重點(diǎn)景觀風(fēng)貌區(qū)，該風(fēng)貌區(qū)應(yīng)加強(qiáng)中觀層面的城市設(shè)計(jì)要素研究和土地出讓前景觀風(fēng)貌細(xì)節(jié)要素的導(dǎo)控，制定詳細(xì)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。但由于杭州多數(shù)地區(qū)現(xiàn)行控規(guī)編制時(shí)間較早，原有控規(guī)編制內(nèi)容中城市設(shè)計(jì)內(nèi)容體現(xiàn)不足；且傳統(tǒng)的控規(guī)編制方法基本不區(qū)分地區(qū)之間價(jià)值的內(nèi)在差異，均等化標(biāo)準(zhǔn)的底線管控方式造成了重點(diǎn)地區(qū)“管不細(xì)”，一般地區(qū)或發(fā)展方向不確定地區(qū)“限太死”的情況。

1.3 傳統(tǒng)藍(lán)圖式控規(guī)難以適應(yīng)未來發(fā)展的不確定性，控規(guī)調(diào)整頻繁致使空間統(tǒng)籌的整體性弱化

杭州多數(shù)地區(qū)控規(guī)批復(fù)時(shí)間在2015年前，目標(biāo)導(dǎo)向下藍(lán)圖式的傳統(tǒng)控規(guī)難以適應(yīng)城市發(fā)展的不確定性、多元化的利益訴求和土地市場需求的變化；現(xiàn)行控規(guī)全要素、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的管控方式，顯得“剛性有余、彈性不足”。為適應(yīng)市場實(shí)際需求，頻繁的控規(guī)局部調(diào)整逐漸成為常態(tài)，使得法定控規(guī)出現(xiàn)了一定的“失控”形象。在此過程中，指標(biāo)調(diào)整往往受到地產(chǎn)開發(fā)商在市場經(jīng)濟(jì)下對(duì)利潤最大化追求的影響，聚焦局部地塊，最終使得規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性被逐步削弱。

控規(guī)在整個(gè)規(guī)劃體系中，應(yīng)起到承接上層規(guī)劃管控要求、指導(dǎo)下層地塊開發(fā)的關(guān)鍵作用，貫徹全規(guī)劃體系，最大限度發(fā)揮其在規(guī)劃體系中的粘性和融合性作用。但由于各類規(guī)劃的編制時(shí)序、政策變化等原因，控規(guī)存在對(duì)上位規(guī)劃剛性要求承接不足致使管理要求不明晰、管控要求通則化、對(duì)地塊開發(fā)的彈性應(yīng)變與指導(dǎo)不足等問題。

2、全面深化改革背景下的控規(guī)編制策略探索與創(chuàng)新

2.1 生態(tài)優(yōu)先，拓展管控范圍，實(shí)現(xiàn)國土空間全域控規(guī)全覆蓋

在踐行生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)下，國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)促使控規(guī)應(yīng)進(jìn)一步拓展其編制范圍，從城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控向國土空間全域管控轉(zhuǎn)型（從集中建設(shè)地帶或建設(shè)用地，轉(zhuǎn)向包含非集中建設(shè)地帶在內(nèi)的全域），真正實(shí)現(xiàn)控規(guī)單元的全覆蓋；從建筑空間領(lǐng)域，拓展到景觀都市領(lǐng)域，吸納生態(tài)維育、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、歷史遺存、自然風(fēng)貌遺產(chǎn)等生態(tài)、地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；從空間塑造的管控工具，擴(kuò)充為國土景觀風(fēng)貌的指引與管控工具。

2017年，杭州以余杭大徑山地區(qū)為試點(diǎn)進(jìn)行郊野單元控規(guī)的編制與探索，以推動(dòng)控規(guī)的編制與管理由城市建設(shè)用地管控向全域管控轉(zhuǎn)型。在生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設(shè)用地區(qū)域，杭州應(yīng)進(jìn)一步開展郊野單元控規(guī)編制的探索與實(shí)踐，以郊野單元統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外區(qū)域的各類用地布局，從延續(xù)生態(tài)空間格局、統(tǒng)籌建設(shè)用地、優(yōu)化空間品質(zhì)、活化發(fā)展路徑等方面出發(fā)，探索開發(fā)邊界內(nèi)外差異化規(guī)劃管控的技術(shù)路徑和政策措施。

圖1 郊野單元編制策略示意圖

2.2 以人為本，提升管控維度，加強(qiáng)地區(qū)特色營造與品質(zhì)提升

在全面深化改革、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展階段，隨著人民面向美好生活需求的日益升級(jí)，控規(guī)編制在滿足底線要求的基礎(chǔ)上，更應(yīng)注重“城市功能+空間品質(zhì)”的提升，實(shí)現(xiàn)從量的增長轉(zhuǎn)換為質(zhì)的提升。

2.2.1 分區(qū)控制，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則融入控規(guī)控制

隨著全國城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)工作的推進(jìn)，杭州控規(guī)編制可借鑒上海分區(qū)分類的精細(xì)化管控經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)銜接《關(guān)于加強(qiáng)杭州市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的指導(dǎo)意見》要求，劃分重點(diǎn)地區(qū)和一般地區(qū)，制定控規(guī)層面的設(shè)計(jì)導(dǎo)引并納入圖則管理。重點(diǎn)地區(qū)（如，軌道交通站點(diǎn)周邊、高層簇群區(qū)域等多功能復(fù)合、高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)，因城市空間特色塑造、自然和歷史風(fēng)貌保護(hù)等需要而要特別管控的區(qū)域）的城市設(shè)計(jì)控制，主要通過建筑形態(tài)、建筑材質(zhì)與色彩、地標(biāo)建筑、公共空間（公共通道、內(nèi)部廣場、集中綠化空間）、交通空間（慢行系統(tǒng)、空中連廊、地下連通等）、地下空間和生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行控制。一般地區(qū)主要根據(jù)《杭州市總體城市設(shè)計(jì)（修編）》等上位及相關(guān)規(guī)劃、規(guī)范結(jié)合單元實(shí)際形成通則式的城市設(shè)計(jì)控制要求，控制建筑空間環(huán)境（建筑體量、建筑錯(cuò)落、建筑通透、建筑組群和建筑頂部）、建筑色彩、第五立面等，保障公共空間品質(zhì)與活力的提升。

2.2.2 “空間”與“時(shí)間”維度相結(jié)合，增強(qiáng)地區(qū)活力與發(fā)展的靈活性

提升用地復(fù)合利用，探索用地由平面混合向立體混合轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)垂直混合模式的運(yùn)用。倡導(dǎo)混合用地，明確商住、研發(fā)服務(wù)、復(fù)合鄰里等混合用地內(nèi)的建筑面積比例構(gòu)成，并留有一定比例的彈性空間，鼓勵(lì)依據(jù)組團(tuán)人群特征差異性與偏好度引入功能。

預(yù)留彈性發(fā)展空間與戰(zhàn)略留白空間，從時(shí)間維度尋求多樣化的彈性土地轉(zhuǎn)讓方式。鼓勵(lì)劃定一定比例的中期儲(chǔ)備及遠(yuǎn)期儲(chǔ)備用地，可考慮采用先租后讓、短期租賃、中短期儲(chǔ)備等彈性供地方式，控制和降低土地使用成本，同時(shí)為未來發(fā)展提供戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間。

2.3 面向?qū)嵤晟七m度彈性分層的控規(guī)管控體系，探索差異化的空間控制引導(dǎo)方式

2.3.1 完善“單元—街區(qū)—地塊”三級(jí)控制管理體系

在單元層面，注重剛性底線的保障，依據(jù)國土空間總規(guī)及其他上層次規(guī)劃，確定單元的發(fā)展定位與發(fā)展規(guī)模容量，各類規(guī)劃控制線，公服、市政、交通設(shè)施以及城市設(shè)計(jì)等強(qiáng)制性要素的管控要求。

在街區(qū)層面，以功能為導(dǎo)向，結(jié)合15分鐘生活圈合理劃分街區(qū)范圍，分解單元指標(biāo)，明確各個(gè)街區(qū)建設(shè)總?cè)萘俊３珜?dǎo)功能混合，細(xì)化各街區(qū)文化傳承、公共服務(wù)、綠色交通、精細(xì)市政、景觀控制及風(fēng)貌引導(dǎo)等要求，科學(xué)合理配置土地及空間資源。

在地塊層面，落實(shí)單元及街區(qū)管控內(nèi)容，按土地出讓計(jì)劃和市場需求進(jìn)行編制，指導(dǎo)具體的項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)公益性用地強(qiáng)化剛性，落實(shí)地塊性質(zhì)和容積率、建筑高度、綠地率等各項(xiàng)指標(biāo)；經(jīng)營性用地提供適度彈性，針對(duì)尚未明確利用意向的用地按照大地塊、混合用地的形式進(jìn)行控制，待意圖明確后細(xì)化落實(shí)。

2.3.2 區(qū)分剛性街區(qū)與彈性街區(qū)，實(shí)施精準(zhǔn)化、差異化管理

為應(yīng)對(duì)未來發(fā)展方向不確定性和土地市場的需求變化，將整體發(fā)展方向明確且用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區(qū)開發(fā)建設(shè)地塊總面積較大比例的街區(qū)劃定為穩(wěn)定街區(qū)；對(duì)于整體發(fā)展方向不明確的或者整體發(fā)展方向明確但用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區(qū)開發(fā)建設(shè)地塊總面積不足一定比例的街區(qū)劃定為彈性街區(qū)。

彈性街區(qū)進(jìn)行分層控制，街區(qū)控制指標(biāo)為強(qiáng)制性內(nèi)容，重點(diǎn)控制街區(qū)主導(dǎo)功能，建設(shè)用地規(guī)模上限，總建筑規(guī)模上限，公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施的配置類型、數(shù)量、規(guī)模、內(nèi)容，公園綠地規(guī)模，防護(hù)綠地寬度，社區(qū)公園的數(shù)量、規(guī)模及服務(wù)半徑，主次干路道路紅線，道路網(wǎng)密度，高度分區(qū)，河道寬度等控制要素；現(xiàn)狀及近期建設(shè)明確的地塊指標(biāo)為強(qiáng)制性內(nèi)容，其余地塊指標(biāo)均為引導(dǎo)性內(nèi)容。穩(wěn)定街區(qū)則以地塊剛性控制為主，地塊控制指標(biāo)為強(qiáng)制性內(nèi)容。

圖2 建立“單元—街區(qū)—地塊”適度彈性分層的控制管理體系示意

為增加規(guī)劃審批的靈活性，對(duì)于部分用途有較明確的發(fā)展導(dǎo)向、但操作路徑不明確的地塊可作為選擇性用地進(jìn)行控制與管理，采取“A(B)”的形式，A為優(yōu)先引導(dǎo)的功能，B為近期允許保留或未來可選擇的用地功能，適應(yīng)地塊近遠(yuǎn)期的發(fā)展協(xié)調(diào)。

圖3 選擇性用地示意

2.3.3 探索更加便于操作管理的成果形式

銜接分層管理體系，學(xué)習(xí)上海深圳經(jīng)驗(yàn)，完善法定圖則內(nèi)容，將“單元-街區(qū)-地塊”三個(gè)層面的強(qiáng)制性內(nèi)容納入一張圖管理。在實(shí)現(xiàn)成果高度透明的同時(shí)，管理層面的操作性也更加便捷。剛彈適度的管理方式也綜合考慮了多主體訴求與公共利益平衡的關(guān)系。見圖4

圖4 法定圖則示意

結(jié)語：

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為政府控制和引導(dǎo)土地開發(fā)、規(guī)范建設(shè)行為最直接的法定依據(jù)，在指導(dǎo)城鎮(zhèn)具體的開發(fā)建設(shè)中起到了至關(guān)重要的作用。在全面深化改革的發(fā)展背景下，單元控規(guī)的編制要求我們應(yīng)以強(qiáng)化資源環(huán)境的底線約束為前提，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間的生態(tài)保護(hù)與開發(fā)建設(shè)，注重城市功能和空間品質(zhì)的提升與特色風(fēng)貌的彰顯，因地制宜地提出精細(xì)化、差異化的編制策略與措施，剛彈結(jié)合，探索出一種面向?qū)嵤┑目沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃路徑。本文以杭州市為例，通過分析現(xiàn)行控規(guī)在實(shí)施運(yùn)行過程中存在的問題，結(jié)合自身在杭州部分地區(qū)控規(guī)編制實(shí)踐過程中的思考與總結(jié)，探索控規(guī)編制與管控策略的創(chuàng)新。