長三角城市群財政環保支出效率評價及多元提升路徑

王濟干,蔡欣倩

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

新時代生態文明建設中，碳達峰碳中和的戰略目標對各地的生態保護和綠色低碳發展提出了更高要求。作為我國經濟發展的排頭兵、開放程度最高、創新勢頭強勁的區域之一，長三角地區不僅要在經濟發展上走在前列，也需在生態文明建設和發展中帶好頭，為促進碳達峰碳中和目標的實現發揮重要的引領和示范作用。然而，目前長三角地區環境形勢仍然不容樂觀，長期的經濟高速發展和人口規模不斷擴大所積壓的環境污染問題依舊比較嚴峻，有必要進一步推進經濟社會發展的綠色轉型，實現生態環境的全面改善[1]。在我國，地方政府一直在推進污染防治和生態環境保護方面扮演著重要的角色[2]。一方面通過制定強有力的環保政策，規制企業的環境污染行為；另一方面，利用財政環保資金的投入，加大環保基礎設施投資和建設，發揮其公共物品供給職能，突出對生態環境問題的綜合整治[3-4]。

統計數據顯示，長三角地區財政環保支出規模一直呈逐年上升的態勢。2007—2019年，長三角城市群26個城市總體財政環境保護支出由110.59億元提升至1058.78億元，近10倍的增長規模足以看出地方政府對生態環境保護的日趨重視。那么，大規模的財政資金是否真正發揮了撬動作用，有效促進了長三角各地區的生態環境改善和綠色經濟發展？不同地區的經濟發展、產業結構、人口規模等差異是否會對其財政環保支出效率產生影響？這些都是值得進一步深入探討的問題。

基于上述背景，本文嘗試利用Super-SBM模型分析長三角26個城市2007—2019年的財政環保支出效率水平。在此基礎上，采用模糊集定性比較分析(fsQCA)的方法，對引致財政環保支出高效率的前因條件進行組態分析，深入探討多因素聯動對財政環保支出效率的影響，并據此提出相應的建議，以期為其他城市乃至城市群優化財政環保資金的利用效率提供借鑒。

1 文獻綜述

隨著生態文明建設的深入推進，圍繞政府財政環保支出效率的研究也逐漸成為學者關注的熱點。在財政環保支出效率的測算方法上，數據包絡分析方法(DEA)及其拓展方法是學者廣泛采用的，如程承坪等[5]、李秀珍等[6]運用傳統DEA模型對我國30個省(區、市)的財政環保支出效率進行了測算；高涓等[7]則采用考慮了非期望產出的Window-SBM三階段模型，對我國省級地方城府的財政環保支出效率進行分析，結果表明在剝離了城區面積、大城市比率等環境因素后，各地區的效率評價均得到明顯改善，但區域之間的差異依舊突出；楊陳等[8]基于DEA-Malmquist模型對各省財政環保支出的Malmquist指數進行了分析，并詳細探討了各省在純技術效率和規模效率上的時空變化特征。就測量對象而言，大部分學者以省為單位進行財政環保支出效率的測算，如潘孝珍[9]和趙佳佳等[10]以我國30個省(區、市)為對象進行效率測算，研究結果表明，我國省際財政環保支出效率差異明顯，東部省份普遍高于中西部地區的各個省份；劉窮志等[11]和張婕等[12]將研究區域細化至地級市層面，分別針對長江經濟帶的98個市(直轄市)和長三角城市群26個城市的財政環保支出效率進行了細致分析。也有學者聚焦于單個省份，探討其內部各城市的財政環保支出效率，如孫開等[13]重點探究了吉林省內8個地級市的財政環保支出效率，結果顯示市際之間效率差異明顯。

在財政環保支出效率影響因素的研究上，學者廣泛采用Tobit回歸模型，探討財政分權、工業化、城鎮化、區域經濟發展水平等因素對財政環保支出效率的影響，但是研究結論卻不盡相同。在財政分權的影響作用上，趙佳佳等[10]研究發現，財政分權對我國各大區域的影響存在明顯差異，過高的財政分權會使我國東部地區的財政環保支出效率降低,然而對于中西部和東北地區而言這一影響并不明顯；而楊陳等[8]則認為財政分權使得地方政府擁有更高的自主性開展環境治理，反而能提升其財政環保支出效率。在工業化的影響作用上，王謙等[14]認為由于現階段大部分工業企業仍處于低質量發展階段，所帶來的巨大環境壓力往往會增加政府的環保成本，因此在有限的環保資金條件下,越高的工業化程度會降低資金的使用效率；而高涓等[7]則認為，工業的規?；a能夠解決政府財政環保支出效率低下的問題。在城鎮化的影響作用上，程承坪等[5]指出城市化會對政府財政環保支出效率產生消極影響，原因在于：我國的城鎮化速率超過了資源環境的治理速度，城鎮化所帶來的大量生活垃圾、汽車尾氣等城市病加重了政府的環境治理負擔；與之相反，向自強等[15]則認為城市化能夠顯著提升長江經濟帶各省市的財政環保支出效率，原因在于城市化所帶來的人口聚集效應能夠實現環保設施的集中建設和使用，推動污染物的綜合防治。此外，楊陳等[8]和李秀珍等[6]都認為區域對外開放程度的增加有利于地方政府環境保護支出資金利用率的改善。

綜上可知，既往學者圍繞財政環保支出效率的測算及影響因素的分析已經進行了豐富的探討，但其研究對象多聚焦于全國范圍內的各省份，以城市群為對象的研究還比較匱乏，并且在研究方法上，多采用Tobit回歸模型來探討單個變量對財政環保支出效率的“凈效應”，忽視了多個前因變量之間的“協同效應”。而定性比較分析方法認為某一復雜社會現象的發生往往是多個條件因素綜合作用的結果[16-17]，能夠很好地解釋多個前因條件的不同組合配置對財政環保支出效率所產生的組態效應。鑒于此，本文以長三角城市群26個城市為研究對象，首先基于Super-SBM模型，構建以財政環保支出占比為投入變量，以工業廢棄物綜合利用率、建成區綠化覆蓋率、綠色GDP占GDP的比重等為產出變量的指標體系，對各城市2007—2019年財政環保支出效率進行測算，并進一步采用fsQCA法，從組態的視角探究多重因素的組合配置對財政環保支出效率的影響，從而得出引致財政環保支出高效率的多元路徑。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

2.1.1Super-SBM模型

數據包絡分析法(DEA)是效率測量的主流方法，但傳統的DEA方法多為徑向的、角度的，沒有考慮松弛改進的部分。在此基礎上，Tone[18]構建了一個非徑向、非角度的Super-SBM模型，該模型考慮了變量的松弛性問題，允許有效決策單元的效率值大于或等于1，能夠對有效決策單元進行比較。因此本文選取Super-SBM模型來測算長三角26個城市財政環保支出效率。具體的測算公式如下：

(1)

其中

λ,s-,s+≥0i=1,2,…m

r=1,2,…qj=1,2,…,n(j≠k)

2.1.2fsQCA法

定性比較分析是一種探究條件組態與結果之間復雜因果關系的方法[16]。該方法認為引致某一復雜社會現象發生的前因條件間多是相互依賴而非獨立的，強調條件組態整體對結果的影響，而非關注單個變量的貢獻度[17]。鑒于本文所涉及的條件和結果變量均屬于連續變量，因而采用fsQCA法，即通過校準將變量的取值轉化為0～1之間的連續值,來探討多因素聯動作用對財政環保支出效率的影響。

2.2 指標選取

參考高涓等[7]、劉志窮等[11]、張婕等[12]的研究，并根據數據的可獲得性，本文以地方財政環保支出占一般公共預算支出的比重為投入指標，以工業廢棄物綜合利用率、建成區綠化覆蓋率、綠色GDP占GDP的比重等為產出指標，構建了長三角財政環保支出效率評價指標體系(表1)。其中，綠色GDP反映了地區綠色化總生產水平[19]，因而本文將綠色GDP占GDP的比重納入產出指標中，用來代表財政環保支出所帶來的社會經濟效益。

表1 長三角財政環保支出效率的評價指標體系

2.3 數據來源及處理

鑒于我國自2007年起對“環境保護”支出科目進行獨立設立，因此以2007—2019年為時間跨度，從長三角26個城市的統計年鑒中摘錄得到相關數據。其中，產出指標中的綠色GDP參考袁茜等[20]的做法，通過熵權法求得。

3 長三角財政環保支出效率評價

運用MaxDEA Ultra 7.0軟件，采用非導向規模報酬可變的Super-SBM模型對各城市的財政環保支出效率進行測算，并根據測算結果(表2)展開詳細分析。

表2 2007—2019年長三角26個城市財政環保支出效率

整體而言，2007—2019年間，長三角地區的財政環保支出效率總體呈現先下降后緩慢上升的趨勢。2007—2009年，大部分城市的財政環保支出效率持續下降，這背后既有政府過度追求經濟發展速度，重視生產性財政投入，忽視生態保護投資的原因，也有2008年國際金融危機影響下，長三角區域整體外商投資減少，政府財政收入增速放緩的影響。2009年之后，各城市財政環保支出效率逐漸上升，究其原因可以發現：2008年底蘇浙滬兩省一市共同簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，強調在水體、大氣等領域開展污染治理合作，由此開啟了長三角區域環境綜合整治的探索之路。但是由于政策從實施到取得成效往往存在時間滯后性，因而2009年之后，強化了污染防制與環境保護的政策實施效果才逐漸凸顯。一方面，政府通過加大環保資金投入，集中人財物等資源開展城鎮生活污水處理、工業污染治理等重點治污工程；另一方通過嚴格的環境規制促使企業進行污染治理與防治，倒逼企業不斷轉型升級，一系列強有力的舉措使得長三角地區的財政環保支出效率得以緩慢提升。

省際層面來看，由圖1可知，江蘇效率值最高，浙江其次，而安徽省相對較低。由表2可知，江蘇省除了省會城市南京，得益于“上海大都市圈”輻射作用的蘇州、無錫、南通等城市也都實現了較高的財政環保支出效率。而浙江省除了杭州與寧波的效率值偏高外，余下大部分城市的效率值均比較低，使得整體效率值低于江蘇省。安徽的低效率與其經濟發展水平相對落后、產業結構尚待優化存在密切聯系。長期以來，安徽作為華東地區工業化發展的重要燃料供應地，工業一直在其國民經濟增長中發揮著重要作用，但也因此造成了高能耗、高污染等問題。近些年來，安徽雖然不斷進行傳統產業改造，搶抓人工智能戰略發展機遇，加快培育人工智能產業集群，但產業升級終究難以一蹴而就，加之環保資金投入不足，環保技術較為落后，財政環保支出效率一直難以實現較快的提升。

圖1 2007—2019年長三角三省一市財政環保支出效率

分城市來看，長三角各城市財政環保支出效率值差異化嚴重。上海、杭州、南京、寧波、南通等城市的平均效率值較高，表明當地政府的財政環保投入發揮了較好的作用。上海、杭州、南京、寧波作為長三角地區經濟實力雄厚的代表城市，不僅擁有充足的財政資金用于環保設施建設，而且能依托科技創新、產業升級，有效減輕環境污染，因而其財政環保支出的高效利用毋庸置疑。同時也可以看到，二線城市南通也躋身財政環保支出效率排名前列，這可能得益于其獨特的區位優勢，作為上海的“北方門戶”，南通的經濟發展深受“上海大都市圈”的輻射帶動作用，由此也實現了較高的財政環保支出效率。滁州、池州、宣城等城市，由于區位條件的限制，很難受惠于上海、南京等大城市的經濟輻射作用，不僅自身經濟發展水平相對較低，政府在環保方面的資金投入有限，且科技創新能力弱，生產技術較為落后，工業廢棄物綜合利用率以及綠色GDP等產出都比較低，導致效率值排名遠遠落后。各城市之間的顯著差異也表明長三角城市群在生態環境保護方面的協同效應還有待進一步提升，區域綠色一體化發展還有很長的路要走。

4 財政環保支出效率影響因素的fsQCA分析

由上述分析可知，長三角各城市財政環保支出效率存在顯著差異，為了進一步探討這種差異的形成原因，采用fsQCA法來討論多因素聯動作用對財政環保支出效率的影響。首先，基于以往學者的研究，選取影響財政環保支出效率的前因變量，并利用相關軟件進行數據校準；其次，對單個前因變量進行必要性分析；最后進行組態分析，求解得到引致財政環保支出高效率的多元化路徑。

4.1 變量選取與校準

結合高涓等[7]、王謙等[14]和向自強等[15]的研究，選取區域經濟發展水平、對外開放水平、科技創新能力、城市化和產業結構5個變量，作為前因條件探索財政環保支出高效率的觸發構型。其中，經濟發展水平用該城市的人均GDP來表示，對外開放程度采用當年實際利用外資額占GDP的比重來表示，科技創新能力以專利申請授權量來表示，城市化水平用城鎮化率表示，產業結構采用第三產業與第二產業生產總值的比值來表示。

按照fsQCA法的分析步驟，首先進行數據校準，以26個城市2007—2019年的財政環保支出效率及5個影響因素的平均值作為fsQCA法的分析樣本，參考Fiss[21]的研究，運用fsQCA軟件中的Calibrate(x,n1,n2,n3)函數將各變量的數值轉化為0～1的隸屬值。

4.2 單個條件變量的必要性分析

利用校準后的數據，檢驗單個前因條件(包括其非集)是否構成財政環保支出高效率的必要條件。一般而言，當一致性水平大于0.9時,即可認為該條件是結果的必要條件[22]。運用fsQCA 3.0軟件進行各條件變量的必要性檢驗，由結果(表3)可知：雖然各條件變量的必要性系數均未超過0.9，表明任一單項條件變量均不能促進財政環保支出高效率的實現，但相比而言，高城市化的一致性系數高達0.8，高經濟發展水平的一致性系數高達0.788，凸顯了城市化和經濟發展水平對于城市財政環保支出效率提升的重要影響作用，這背后的原因可能在于：一方面，經濟發展水平作為政府財政收入的基礎，直接決定了城市財政環保支出水平；另一方面，城市化所帶來的生產、生活聚集效應，能夠實現基礎設施的互利共享，提高了政府財政資金的利用效率。相比之下，科技創新、產業結構優化等帶來的綠色效益一定程度上受到了滯后效應的影響。

表3 單個前因條件的必要性檢驗結果

總體而言，單個前因條件均未達到0.9的必要性水平，說明實現財政環保支出高效率往往是經濟、科技創新、對外開放等多個條件因素綜合作用的結果，很難通過某種單一條件的改善實現財政環保資金使用效率提升的目標。因此，需要對各條件變量進行組態分析以探求引致財政環保支出高效率的多元路徑。

4.3 財政環保支出高效率影響因素的組態分析

參考Schneider等[22]和杜運周等[23]的做法，本研究采用原始一致性大于0.8，PRI一致性大于0.75，頻數閾值大于等于1的標準，運用fsQCA 3.0軟件，基于布爾代數和集合分析運算得出能夠引致財政環保支出高效率的前因條件構型，并通過對比簡潔解和中間解，繪制相應的組態表。具體的組態分析結果(表4)主要參考Fiss[21]的研究進行呈現。

表4 財政環保支出高效率組態分析結果

總體來看，財政環保支出高效率下所有條件組態的總體覆蓋率為0.743，表明全部組態解釋了約74.3%的財政環保支出高效率的原因。所有條件組態的總體一致性水平為0.868，表明全部組態的集合對結果具有很強的解釋力度。同時，3種構型的一致性水平均大于0.85，說明這些前因條件組合可以作為財政環保支出高效率的充分條件。以下結合對應城市案例，對3組條件組態進行具體分析。

4.3.1創新驅動型

組態1以高科技創新能力為核心條件，高城市化、高經濟發展水平和“非產業結構”為輔助條件，經濟開放性為邊緣條件，故將其命名為“創新驅動型”。這樣的案例城市有蘇州、寧波、南通，深入探究其背后的原因可以發現：蘇州憑借兩個國家級技術創新中心，正逐漸成為長三角地區創新成果轉化高地；寧波通過加大研發投入，加快建設重點實驗室、研究院等，也在科技創新領域取得了突出成果；南通則以其臨近上海的地緣優勢，享受到了來自上海經濟和科技方面的輻射帶動作用，實現了科技創新能力的提升?？梢姡@3個城市均受惠于科技創新的溢出效應，通過對傳統產業的改造升級，促進了生態環境的優化和政府財政環保投入的效益最大化。

4.3.2高質量發展驅動型

組態2以高經濟發展水平和科技創新能力為核心條件，輔以高城市化和高對外開放程度，此時產業結構屬于邊緣條件，將其命名為“高質量發展驅動型”。該構型包含上海、杭州、南京3個城市。一方面，由統計數據可知，這3個城市均位居長三角乃至全國GDP排名的前列，表明其擁有雄厚的經濟實力用于財政環保投入；另一方面，這些城市的高校和科創企業數量眾多，能夠借助科技創新人才的集聚效應實現知識溢出和技術共享，加快企業對于新技術、新工藝的應用，因而能夠有效地提升資源利用效率，促進財政環保資金的高效利用。這種全方面均衡發展的財政環保支出高效率實現路徑，也反映了這些城市作為長三角城市群的“領頭羊”，正在向“創新、綠色、開放、共享、協調”的高質量發展方向轉變。

4.3.3特色產業驅動型

組態3以高經濟發展水平和“高產業結構”(即第三產業為主的產業結構)為核心條件，高城市化、低科技創新水平和低對外開放為輔助條件，將其命名為“特色產業驅動型”。該構型的代表城市有合肥、舟山和金華。具體來看，合肥通過積極發展現代服務業，致力于打造以軟件和信息技術服務業、動漫產業等為主導的特色產業集群；金華依托自貿區、菜鳥電商新城、信息通信產業園等，加快培育數字經濟產業生態圈；舟山憑借濱海特色旅游資源，以及得天獨厚的海洋經濟發展優勢，在構建以臨港制造、綠色石化、港貿物流等為支撐的現代海洋產業體系方面開創了新天地。三者都通過探索特色產業發展之路，促進了經濟的轉型升級，有效地減輕了環境污染，實現了財政環保資金“低投入”和“高效益”的雙豐收。

5 結論及建議

5.1 結論

a.2007—2019年間，長三角財政環保支出效率整體呈現平穩上升的趨勢，表明隨著政府對生態環境保護和綠色發展的日益重視，經過多年的努力，環境保護工作初步取得了成效，財政環保資金利用效率得到了逐步提升。

b.分城市來看，長三角內部各城市的財政環保支出效率存在顯著差異，上海、寧波、南京、杭州等發達城市的效率值較高，而池州、滁州、宣城等經濟欠發達城市的效率值偏低；分省份來看，江蘇和浙江兩省的效率值較高，而安徽省相對較低。表明長三角城市群在生態環境保護方面一體化發展水平仍有待進一步提升。

c.在財政環保支出效率的影響因素方面，定性比較分析結果表明：盡管城市化、經濟發展水平、科技創新、產業結構等均會對財政環保支出效率產生影響,但任何單一條件變量均不是財政環保支出高效率的必要條件,無法單獨決定財政環保支出高效率,只有多因素聯動、相互協同,才能引致財政環保支出高效率的實現。共有3組條件組態可以促進政環保支出高效率的達成:①創新驅動型，該構型表明以第二產業為主導的城市依托科技創新的溢出效應能夠有效彌補工業化所帶來的負效應，實現財政環保資金的高效使用。②高質量發展驅動型，該構型表明當城市的經濟、科技創新、對外開放、城市化各方面優勢都比較突出時，容易實現財政環保支出的高效率。③特色產業驅動型，表明以第三產業為主導的城市，即使科技創新能力不強，對外開放程度不高，仍然能受惠于第三產業低污染的屬性，帶來較高的財政環保支出效率。

5.2 對策建議

a.進一步加強區域環境協同治理，推動聯防聯治。長三角各城市財政環保支出效率的巨大差異表明：區域環境綜合治理難以一蹴而就，仍需在深化合作，協同治理上下功夫。在財政環保資金的規劃使用上，各城市應加強政策信息的互聯互通，統籌推進各地區的財政預算編制工作，提升環保規劃工作的統一性和協調性。在財政環保項目投入上，各地應在環境保護與污染治理基礎設施的投資與建設上加強合作，通過環保設施設備的共建共享，最大化資金的使用效率。此外，也要積極推動政務信息交流，構建一體化的環境監測大數據信息平臺，努力實現監測數據的共享和協同化的監督管理。

b.因地制宜，探尋多條財政環保支出效率的提升路徑。組態分析結果表明引致財政環保支出高效率的路徑不止一條，對于不同資源稟賦、不同經濟發展水平的城市而言，可以借鑒以下3種方式走差異化的財政環保支出提升路徑:①高質量的全面發展之路。從全國范圍內來看，由于當前大部分城市仍處于非均衡發展階段，這種以全面發展驅動的財政環保支出高效率實現路徑并非適合所有城市，而更適合經濟、開放、創新等各方面都表現突出，呈現協調發展的發達城市，如北京、上海、廣州、深圳、杭州、武漢、成都、南京等。因此，對于這些城市而言，除了應繼續以科技創新為引領，推動產業價值鏈向高端化轉移,以高質量的經濟發展全面促進財政環保支出效率的優化；也應當看到，在財政環保投入資金足夠充裕的背景下，政府更應當注重財政環保資金的優化配置，朝著更加精細化的方向強化環境保護方面的財政支持，如在城市垃圾分類、節水、綠化等硬件設施上加大投入，以財政資源的協調配置獲取資金利用效率的提升。②創新驅動發展之路。以創新作為驅動的財政環保支出高效率實現路徑證明：科技創新所引發的產業升級，以及城市化所帶來的聚集效應能夠在一定程度上減輕工業污染的負效應，提升政府的財政環保支出效率。因此，對于第二產業發達的城市而言，如蘇州、無錫、東莞、佛山等，則可以通過加大科技人才引進，優化創新創業的政策環境等措施，提升科技創新水平，推動創新鏈與產業鏈融合，加快第二產業朝著“集約、高效、綠色化”的方向優化，從源頭上減少污染。③特色產業驅動發展之路?！疤厣a業驅動發展”的財政環保支出高效率實現路徑表明，第三產業的低污染屬性能夠幫助政府在環保工作上實現“低投入，高效益”的良好局面。因此，對于第三產業發展優勢突出，但創新能力較弱，對外開放水平有待進一步提升的城市，如舟山等，應繼續將自身的優勢產業做大、做強、做精，通過多元業態融合，增加信息服務、文化體育娛樂等新興第三產業等的方式，優化其內部結構，打造以王牌產業為核心的產業生態，促使其成為推動經濟增長、優化發展方式的有力引擎。同時也應提升對科技創新、對外開放的重視，多管齊下，有效減少生態環境污染和破壞，最大化政府財政環保資金的使用效率。