《產品質量法》第49條和第50條有哪些區別

廣東省東莞市市場監管局 孔迪

日常辦理各類抽查不合格的質量案件時，最常用的罰則應該是《產品質量法》第49條“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品”和第50條的“在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產品冒充合格產品”，實踐中對這兩條的選擇適用目前還存在一定爭議。原國家質檢總局曾在《關于〈關于如何適用產品質量法第四十九條和第五十條的請示〉答復意見的函》（質檢法函[2011] 82號）中答復某省局，“根據《產品質量法》規定，產品不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，對其生產、銷售違法行為，可以依據該法第四十九條規定予以處理…”，但該答復只是引用產品質量法原文作原則性表述，并沒有給出界定區分的實際方法或依據。

有觀點認為可以從檢驗依據的標準性質來區分，如果不合格項目屬于強制性標準要求，即認為該項目涉及健康、安全，不合格即按照第49條處罰；如果不合格項目屬于推薦性標準要求則不涉及健康、安全，不合格就按第50條處罰。其實仔細分析會發現不妥，不能通過標準條款本身性質（強制性或推薦性）來判斷具體指標是否涉及健康、安全。2017年修訂、2018年施行的《標準化法》第10條規定“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”，要準確理解“應當制定”的兩層意思：首先該表述僅僅是今后趨勢，并不代表2018年前已經存在的強制性標準都涉及健康、安全，只不過2018年后標準工作思路是涉及健康、安全的技術要求將制定或修訂為強制性標準；其次這將是一個持續較長時間的過程，標準體系改革并非一蹴而就，所以也不能簡單理解成“只要在2018年后尚未制定或修訂為強制性標準的技術要求，一概不涉及健康、安全”。

其實參考舊版《標準化法》更容易理解，第7條規定“保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準”，這句話是正向表述，按中文的邏輯并不能反推出“強制性標準必定涉及健康、安全”的結論。實踐中不乏某類產品的標準均為推薦性，但卻又明顯涉及健康、安全的例子，如大多數電線電纜的技術要求均為推薦性標準（例如GB/T 5023、JB/T 8734系列標準），誰敢說不符合推薦性標準的電纜不會危害人身和公共財產安全？西安電線電纜追責事件就是典型例子。同時也有不少強制性標準要求不涉及實物質量，如GB 18382-2001《肥料標識 內容與要求》（全文強制）就規定了肥料包裝袋印刷字體尺寸（例如最小5mm）和排列方式，即使肥料包裝袋上的標識印刷字體不符合標準，也不能得出危害健康、安全的結論。

也有觀點認為可以從產品本身的資質要求來區分，例如工業產品許可證制度和強制性產品認證制度管理的產品，相應法律法規中對立法原因的表述都寫到“為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全”（《工業產品生產許可證管理條例》第1條）、“為了保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環境，國家規定相關產品必須經過認證的”（《認證認可條例》第27條），可以據此認為所有實施工業產品生產許可證管理和CCC認證管理產品的標準要求都是涉及健康、安全的，此類產品不合格一概適用第49條處理。該觀點有點混淆了“立法目的”（為了保障健康、安全所以設定制度）和“實際效力”（并非目錄里所有產品、所有指標都涉及健康、安全），實施資質管理產品的標準中也有明顯不涉及健康、安全的項目（如GB17761-2018電動自行車新國標要求號牌安裝位的孔距為80mm）；而且資質要求產品只占全部產品類別中一小部分，難道說其他產品的標準要求都不涉及健康、安全嗎？也說不通。所以不能簡單地從標準性質或相關資質要求來區分檢驗項目是否涉及健康、安全，而應當結合標準要求，從專業技術角度來具體分析不合格項目可能造成的不良后果及其危害。

既然談到專業技術，不論是監管人員還是執法人員，或是法制審核人員，本身都不具備此能力，“術業有專攻”，對標準要求解讀分析的工作理應由標準起草、歸口單位和日常適用標準檢驗的檢測機構來做。原質檢總局多年來有慣例會組織國內各大專業技術機構和專家學者（包括標準起草、歸口單位和主要起草人等），定期編制并修訂涉及常見工業品、日用消費品的《產品質量監督抽查實施規范》，其中有個亮點會對每類產品每個檢驗項目是否涉及健康、安全作區分，方便對號入座；但市場監管總局成立以來陸續發布的“產品質量國家監督抽查實施細則”做法不同（見圖1圖2），細則中不再對每個檢驗項目作出是否涉及健康、安全的區分，即已不存在全國統一的對不合格項目重要程度的劃分依據。當然，總局取消檢驗項目重要程度分類的做法應該是經過慎重考慮、有充足理由的，但這也帶來一個實際問題：在缺少這種自上而下全國統一的關鍵性界定原則的情況下，如各省、市局也都不在本級監督抽查細則中明確檢驗項目重要程度，將會導致基層執法人員無所適從（畢竟僅憑生活常識可以明確認定危害健康、安全的檢驗項目占比不算多）；或者各省、市局分別出臺了不同的界定原則（甚至省內不同地市局的界定都不同），因為針對同一項目重要程度的認定不同，特殊情況下可能導致產品因某項指標不合格在A地被認定“嚴重質量問題”涉及健康、安全用49條處罰，在B地則只屬于“一般質量問題”用50條處罰，甚至還有可能壓根未列入檢驗項目無須考核，這對產品生產者、經營者也是不太公平的。

圖1

圖2

不過仍有部分省、市自行編制的本級監督抽查實施細則中對每個檢驗項目作出了區分，比如廣東省市場監管部門發布的省抽實施細則中就把檢驗項目依據的標準屬性（強制性/非強制性）和重要程度（重要項/較重要項/次要項）做了描述和區分，并結合相關規定將“重要項”解釋為直接涉及健康、安全的關鍵性指標，不合格就適用第49條處罰；而“較重要項”和“次要項”均不涉及健康、安全，不合格則適用第50條，對基層執法有較高實用性。

那么組織抽查部門是否有權對具體檢驗項目是否涉及健康、安全作出界定呢？原國家質量技術監督局在（2001）質技監政便字第004號文中針對“行政執法中如何理解《產品質量法》49條所述的保障人體健康，人身、財產安全的標準”曾明確答復：“目前我國現有的強制性標準的范圍過寬，許多強制性標準已經超出了法律規定的范疇，需要進一步清理和修改，有關工作也正在進行之中”（這也印證“強制性標準都涉及健康、安全”的看法不妥），接著解釋到“按照《中華人民共和國標準化法》第六條、《中華人民共和國標準化法實施條例》第二章的規定，國家標準、行業標準、地方標準分別由國家質量技術監督局、國務院有關行政部門和省級質量技術監督部門負責制定。因此，其中有關保障人體健康、人身財產安全的標準的確認，應當由上述有關行政部門依據標準制定權限分別予以確認”，最后提出要求“為保證《中華人民共和國標準化法》、《中華人民共和國產品質量法》的正確貫徹實施，地方質量技術監督部門在行政執法過程中，應當根據標準本身的屬性具體適用有關標準，判定產品質量”。由此可知各級標準化行政主管部門有權力（也有職責）對標準技術要求是否涉及健康、安全作出界定，但須特別注意為保持市場監管部門對外整體一致性，在上級市場監管部門已有明確界定（如省抽細則中已區分）的情況下，下級部門理應遵循而不宜作出不同認定。

今后對抽查不合格的案件定性，建議首先看本級或上級市場監管部門編制發布的監督抽查實施細則中是否對不合格項目重要程度作出界定是否涉及健康、安全，如果有的話就直接對號入座；如果沒有界定就從生活常識判斷是否明顯涉及健康、安全；再不行只能從其他途徑尋求專業意見和依據，比如直接發函咨詢標準歸口單位、承檢機構或請示上級，如果確實找不到充足依據壓根或者不需要準確區分定性，建議統一按照第50條處理。因為根據全國人大法工委編寫的《產品質量法釋義》中對第50條的解釋，“如果在產品的生產、銷售中實施摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產品冒充合格產品的違法行為，使生產、銷售的產品不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準的，應當依照本法第四十九條的規定追究其法律責任”，在此第50條可以理解為一般條款，而第49條則是第50條中情節較重的特殊條款，在找不到切實依據證明符合特殊條款的情況下，直接適用一般條款自然是沒錯的。