鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計的問題與對策

張洪吉 張高 譚小琴 羅艷

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2112-5042-6121

摘要：鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計，是審計監督的重要組成部分，對推動鄉村治理現代化具有重要意義。該文在闡述審計與鄉村資源環境治理現代化關系的基礎上，從法律法規、審計內容、技術手段等幾個角度進行了分析，指出該項審計工作中存在的主要問題，并進一步從完善資環立法、建立評價標準和更新方法手段等方面提出了相應的對策建議。

關鍵詞：鄉鎮?領導干部 自然資源資產審計?鄉村治理現代化

中圖分類號：F239.4?文獻標識碼：A???文章編號：1672-3791（2022）04（b）-0000-00

The Problems and Countermeasures of The Outgoing Audit about Natural Resource Assets of The Township Leading Cadres

—Based on The Perspective of Modernization of Rural Resources and Environmental Governance

ZHANG Hongji??ZHANG Gao??TAN Xiaoqin??LUO Yan

（1.Sichuan Provincial Academy of Natural Resource Sciences，?Chengdu，?Sichuan Province，?610015 China;?2.Audit Bureau of Youxian District，?Mianyang，?Sichuan Province，?621000 China）

Abstract：?The outgoing audit of natural resource assets of township leaders is an important part of audit supervision， and is of great significance to promoting the modernization of rural governance. On the basis of explaining on the relationship between audit and the modernization of rural resources and environmental governance， this paper analyzes the main problems existing in the audit work from the perspectives of laws and regulations， audit content， and technical means， and then puts forward the corresponding countermeasures from about improving the resources and environmental legislation， establishing evaluation standards and updating methods.

Key Words：?Township;?Leading cadres;?Audit of natural resource asset;?Rural governance modernization

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計，是生態文明體制改革的重大戰略決策和重大改革部署，對于促進領導干部樹立正確的發展觀和政績觀，推動生態文明建設具有重要意義。鄉村治理是基層治理現代化的重要組成部分，是國家治理現代化的重要環節。鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計與鄉村資源環境治理現代化之間具有相輔相成的關系。當前，審計工作主要從“問題導向”出發，單純以法律法規和規章制度的要求為依據，沒有考慮審計工作與鄉村資源環境治理之間的邏輯關系;學界的研究也鮮見關于鄉村基層治理視角的報道。因此，該文從鄉村資源環境治理現代化的視角，分析存在的問題并提出對策建議，以期為相關研究提供參考。

1自然資源資產審計與基層治理現代化的相互支撐關系

1.1鄉村資源環境治理現代化的內涵

關于鄉村資源環境治理，目前并沒有給出一個明確的定義和范疇，在借鑒相關研究成果的基礎上，該文認為：鄉村資源環境治理現代化，是指在我國國家政權的基層控制范圍下，以鄉鎮黨委政府、村委會為主導，在基層社會組織、村民的共同參與下，解決自然資源管理和生態環境保護中面臨的治理問題，以實現自然資源的合理配置和生態環境的有效保護。鄉村資源環境治理現代化，是鄉村治理現代化的重要組成部分，也是國家治理現代化的關鍵環節。過去，由于城鄉二元結構體制的影響，鄉村資源環境治理成為基層治理的短板，重視程度不夠、法律法規不健全、權責不明晰等問題比較突出，隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉統籌發展的推進，鄉村自然資源的稀缺性以及生態環境保護的緊迫性突顯。同時，隨著鄉鎮機構改革尤其是部分權力下放，資源環境治理在鄉村治理中的重要性明顯上升，并與鄉村社會治理、經濟治理相互交織。

基于對國家治理現代化內涵的理解，治理現代化須回應治理體系和治理能力現代化，其中，制度化、民主化、科學化是其核心要義。就鄉村資源環境治理現代化而言，首先要法制化、制度化，通過完善相關法律法規和規章制度，建立明晰的權責分工，才能形成現代治理“體系”;第二，鄉村資源環境治理的主體是多元化的，其運轉機制包括協同治理，須通過多元主體之間的互動和共建共治推進治理民主化;第三，鄉村資源環境治理能力現代化需要科學化，這包含治理內容、治理方式、治理技術等方面。

1.2自然資源資產離任審計與鄉村資源環境治理現代化的關系

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計，是指審計機關依法依規對鄉鎮主要領導干部任職期間自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況進行審計。作為對基層領導責任履行情況的監督，可以認為該項審計是基層治理的一部分，同時，通過監督促使基層在資源環境領域不斷完善治理體系和提升治理能力，因此也是鄉村資源環境治理現代化的助推器。

1.2.1 審計與鄉村資源環境治理法制化相輔相成

一方面，鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作的開展必須依法依規，遵循“以責定審”的基本原則，而這些“責”的依據則是相關法律法規和規章制度。因此，建立健全資源環境領域的法律法規和規章制度，實現法制化、制度化對基層治理的全覆蓋，是做好離任審計的前提和基礎。另一方面，通過開展離任審計，在揭示資源環境治理方面存在問題的基礎上，通過分析深層次的原因，能夠發現在法律法規和規章制度方面存在的缺陷，進而促進治理的法制化和制度化。

1.2.2 審計可推動鄉村資源環境治理民主化

當前，鄉村資源環境治理中，自上而下的方式相對突出。雖然在涉及到土地流轉、補償金發放等事宜上由村民自治組織通過一定的民主形式進行決策，但是，由于“鄉”“村”及二者之間利益的復雜性，尤其是近年來一些壓力型事務的強力推進，“鄉-村”關系中鄉鎮極力控制的情況更為凸顯。離任審計的開展，可以發現和揭示鄉村民主化存在的問題，從而有效推動黨委和政府積極征求、聽取民眾的意見和建議，推動“鄉-村”關系的平衡。

1.2.3 審計與鄉村資源環境治理科學化相互促進

鄉村資源環境治理的科學化，包括治理內容、治理方法的科學化。要以“理”為先，梳理治理的具體內容和邏輯關系。在開展審計的過程中，需要對鄉鎮及其領導干部在自然資源資產管理和生態環境保護方面的內容進行梳理，在“理”的基礎上“治”。其次，治理方式的現代化需要新技術賦能，以實現治理的精細化、智能化和智慧化。因此，一方面，通過離任審計可以揭示鄉村資源環境治理領域不科學不合理的環節，促進其完善治理內容、更新治理技術;另一方面，鄉村資源環境治理的科學化也促進審計工作提升其信息化、精細化水平。

2鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計的主要問題和困難

鄉鎮黨委、政府作為基層的黨政機關，是自然資源資產管理和生態環境保護工作的“排頭兵”，是鄉村資源環境治理的重要執行力量。由于鄉鎮在機構設置、權力職責、工作和服務對象以及管理活動等方面具有與其他層級黨政機關所不同的特點，使得開展鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計工作難度更大。同時，領導干部自然資源資產離任審計工作尚處于起步階段，雖然近幾年來進行了大量的探索和實踐，但仍缺乏系統性的成套解決方案，尚存在一些問題和困難。

2.1法律法規不健全，責任界定是難題

一方面，由于過去資源環境分門類管理，導致資源環境法制的碎片化，不同門類資源與環境立法之間存在交叉重疊和沖突，而且關于鄉鎮在自然資源資產管理和生態環境保護方面的法律法規和規章制度還不夠具體，責任界定依據不夠明確。另一方面，作為對領導干部責任履行情況的監督，審計工作與資源管理監督、生態環境監管之間在內容上有部分重復或關聯的情況，但相互之間尚未建立共享和互認機制，在一定程度上增加了責任界定的難度。

2.2審計內容不細化，評價標準不明確

自然資源資產管理和生態環境保護涉及的內容繁雜，但鄉鎮與相關職能部門以及“鄉-村”的權責邊界不夠清晰，尤其是鄉鎮領導干部的責任還不夠明晰。同時，自然資源資產的保護、開發以及生態環境保護的成效難以計量，審計內容和評價尺度均尚未形成統一、權威的標準。因此，在具體操作層面，基層工作人員對于“審計什么、怎么操作”仍比較模糊，影響了審計評價的科學性、公允性及其審計結果的運用。

2.3基礎數據難獲取，技術手段不匹配

審計工作需要通過分析自然資源分布及其變化情況、生態環境質量及其變化情況來輔助研判領導干部責任履行情況。這些分析涉及到大量的基礎數據，而相關數據分散在不同的職能部門和被審計單位，且采集手段、管理模式、維護水平等都不一致，沒有進行有效的整合和關聯，尚未形成統一的數據標準和有效的共享機制，使得數據獲取的全面性和時效性受到局限，從而影響審計分析的可操作性。同時，縣（區）審計部門軟硬件條件有限，在數據基礎和技術手段上還不能為該項審計工作提供全面的支撐;基層審計工作人員專業結構比較單一，短期內還不能很好地掌握遙感、大數據等先進技術手段。

3加強鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計的對策建議

3.1完善資環立法，提升法制水平

針對資源環境相關法律法規不完善的問題，首先積極推動現有單門類法律的修改，增強不同門類之間的銜接性，進一步明確不同層級、不同主體在自然資源管理和生態環境保護中的權責;其次，通過逐步研究形成綜合性的資源環境法律，對資源環境管理的根本性和原則性問題做出統一規定，以促進資源環境法律法規和規章制度的協調。通過不斷完善資環立法，一方面理順“條-塊”之間的關系，提升鄉村資源環境治理的法制化水平。同時，更加明確自然資源資產離任審計的具體內容、范圍以及法律依據，有利于形成依據充分、科學合理的準則，進而也增強審計工作的法律保障。

3.2構建評價標準，助推民主決策

從審計評價內容和評價方法兩個方面構建評價標準。一是構建審計評價指標體系，細化審計內容，讓審計人員明確“審計什么”;二是建立操作性強、符合基層實際的審計評價方法體系，讓審計人員明確“怎么操作”，增強審計工作的規范性，提升審計評價結果的合理性和可比性。同時，隨著生態文明體制改革的深入，相關法律法規、規章制度的不斷優化和完善，審計評價標準的構建應充分考慮審計內容調整的靈活性和審計評價方法的可擴展性。通過審計標準的構建，不僅可以指引基層審計工作人員，還能通過審計工作的開展讓“鄉-村”更加明確資源環境治理的內容和相關政策依據，從而引導和促進鄉村資源環境治理多元主體間形成民主化治理格局。

3.3更新方法手段，促進科學治理

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計涉及的內容多、領域廣，而審計評價所需的資料和數據來源多樣、格式多樣。一方面，涉及到資源數量、環境質量的資料和數據專業性強，傳統的以資料查閱為主的方法和手段很難滿足審計分析的基本需求;另一方面，不同鄉鎮、不同專業職能部門在管理工作中對計算機、信息化等技術應用的水平參差不齊。因此，審計工作應不斷更新先進的方法和手段，才能適應新技術的發展。同時，通過技術的更新，也有利于推動鄉村治理的科學化水平。此外，還應優化基層資環審計人才隊伍的專業結構，加強資源環境知識以及相關實用技術的培訓，從而提高審計人員運用先進技術開展綜合分析的能力，增強審計評價的科學性和先進性。

4?結語

鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計是審計監督的重要組成部分，與鄉村資源環境治理具有密切的內在邏輯關聯。從鄉村治理現代化的視角進行分析，當前，該項審計工作在法律法規、審計內容、技術手段等方面還存在一些問題和困難，影響了審計評價的合理性、科學性以及審計結果的有效運用，亟需在完善資環立法、構建評價指標、更新方法手段等方面進行改進和優化，從而在提升審計工作的同時也推動鄉村資源環境治理現代化。然而，自然資源資產離任審計和資源環境治理是復雜的系統工作，該文僅從較為單一的角度進行闡述和分析，下一步仍需從系統性的視角進行深入研究。

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基金項目：四川省公益性科研業務項目“土地資源資產審計時空數據分析方法與應用研究”（項目編號：2020YSK0002）;四川省省院省校合作項目 “重點生態功能區生態資產評估與管理關鍵技術”（項目編號：2020YFSY0005）;四川省重點研發項目“自然資源統一調查監測體系理論與方法研究”（項目編號：2020YFS0365） 。

作者簡介：張洪吉（1981—），男，碩士，副研究員，從事自然資源信息技術研究與應用工作。

通信作者：譚小琴（1975—），女，碩士，副研究員，從事資源環境與資源管理工作，E-mail：1012036542@qq.com。