公益性鐵路線運輸補貼模式研究

佟 瓊，趙宇浩

(北京交通大學 經濟管理學院， 北京 100044)

鐵路是國家重要的基礎設施，也是國民經濟的大動脈，國家重點推動的公益性鐵路線更是具有特別的戰略意義。隨著我國各公益性鐵路線逐漸建成和開通，保障持續、長久、有效的運營成為關鍵性目標，但公益性鐵路線財務生存能力較弱，難以依靠自身收入滿足運營需求，需要政府補貼。我國政府補貼短期內保障了公益性鐵路線的基本運營，但并沒有從降低成本、提高運量和減少虧損等方面實現應有的補貼效率，不利于公益性鐵路線長期發展。本文總結和比較不同補貼模式，指出效率更高且對公益性鐵路線更具適用性的補貼模式，有助于改善公益性鐵路線補貼效率低下的關鍵問題，為公益性鐵路線補貼制度的改革提供參考。

鐵路運輸補貼相關研究較多集中于補貼必要性和不同補貼模式。對于鐵路補貼的必要性，部分研究從外部性視角指出鐵路運輸帶來了經濟、社會和生態效益，如帶動相關產業發展，促進鐵路沿線地區就業增加、經濟増長，緩解城市交通擁堵，減少環境污染等[1-4]。還有研究認為由于公益性運輸的受益群體是公眾，因而政府應承擔公益性運輸服務的責任[5]；公益性運輸虧損是企業不能自我化解的政策性虧損，在運價管制下，鐵路企業的公益性運輸成本無法轉向消費者[6]，所以應當劃定其公益性服務的程度，并給予相應的財政補貼來負擔公益性所造成的損失[7]。

然而，在實踐中補貼未必能達到政府預期的效果[8-9]，因此對補貼模式的探索逐漸成為提高補貼效率的重要研究內容。一些研究指出可利用土地開發后的增值來彌補損失，如文獻[10-11]認為可以將鐵路沿線的土地交給鐵路企業，用土地使用的收益彌補公益性運輸的損失。文獻[12]認為鐵路運輸中運價補貼是通用做法，由于鐵路運輸不僅追求經濟效益，還應注重社會效益，靈活的補貼和定價可以實現社會效益最大化；在一些鐵路運輸網絡不發達的地區，可以實行政府定價，通過補貼來糾正價格扭曲[13]。文獻[14]以挪威城際鐵路旅客運輸為例，研究基于最優績效的補貼模式，提出政府和鐵路企業可通過簽訂服務質量合同來計算政府應支付的補貼額；文獻[15]也認為合理的補貼機制應當兼顧運營成本和運營品質兩方面，實現經濟效益和社會效益雙贏。此外，一些研究深入分析特許經營權競標模式，認為此模式能刺激客運市場競爭，提升運營效率，降低補貼成本，改善服務水平等，讓政府為鐵路客運提供的補貼發揮更大價值[16-18]。文獻[19]研究認為，從長期來看，我國鐵路運輸將不可避免地引入競爭機制，應當借鑒其他國家的網運分離模式，允許鐵路運輸私營，在競爭的基礎上采取特許經營權競標模式補貼。

總體而言，對于鐵路運輸補貼模式的研究相對分散獨立，較少涉及對不同補貼模式的比較分析，難以從理論層面表明何種補貼模式更優。本文采用數理分析方法，分別從運量、補貼額、企業利潤和社會福利角度對4種有代表性的補貼模式進行比較，能夠從理論上說明各補貼模式差異。

1 公益性鐵路線的主要特征

公益性鐵路線在投資建設、自然條件、市場競爭和公益性等方面具有特殊性，決定了其具有高運營成本、低運價水平、短期運量較少和外部效益顯著的主要特征。

1.1 高運營成本

公益性鐵路線建設耗資巨大，所以運輸基礎設施和運輸設備的折舊分攤使平均固定成本必然高于一般鐵路線。此外，受復雜地形的影響，運行速度頻繁調整和坡度的變化會降低列車能源利用率，燃料與動力成本必然較高；氣候條件、板塊運動、地質災害、生態環境等使軌道、路基等基礎設施損壞頻率要高于一般鐵路線，養護維修更為頻繁，維護鐵路正常運營的可變成本也處于較高水平，如青藏鐵路格拉段運營成本是全路平均水平的2倍[20]。

1.2 低運價水平

鐵路運價的制定要充分考慮成本、市場競爭和公益性等多方面因素，由于公益性鐵路線運營成本較高，依據成本加成定價理應制定高運價，但較強的公益性定位要求其滿足沿線居民基本出行需求，高運價與公益性相違背；同時鐵路與公路和航空之間存在競爭和替代關系，過高運價可能導致客源流向其他運輸方式，所以總體上公益性鐵路線很難通過制定高價提高收益。青藏鐵路硬座票價執行國家鐵路統一運價，軟座、硬臥和軟臥票價分別按國家鐵路同等級、車型、席別統一運價加價分別為0.09、0.10、0.16元/(人·km)執行，而相較其他鐵路線更高的運營成本，公益性鐵路線運價仍處于較低水平。

1.3 短期內運量較少

鐵路線的運量主要包含地區運量和通過運量兩部分。通常情況下公益性鐵路線沿線地區人口較少，如青海、西藏等西部地區總體出行需求處于較低水平，因而地方運量有限；公益性鐵路線往往處于鐵路網的邊緣地帶，對不同線路之間的銜接功能較弱，因此通過運量也低于主要鐵路干線。從長遠來看，公益性鐵路線運量仍有較大發展空間。

1.4 外部效益顯著

通常公益性鐵路線沿線地區經濟水平較為落后，鐵路開通后能產生顯著的外部效益，促進地方經濟發展和提高社會福利水平。在我國，公益性鐵路線的外部效益主要體現在滿足地方資源和要素流通，促進民族團結，鞏固邊疆穩定，促進沿線土地開發和旅游產業發展等方面。外部效益的重要意義決定了需要通過政府補貼保障公益性鐵路持續運營。

2 研究假設

本文在既有研究基礎上對比分析虧損補貼、固定每單位運價補貼、績效補貼和土地補貼4種模式。雖然在理論和實踐中特許經營權競標模式具有較好的效果，但需要建立鐵路運營的競爭機制，短期內較難付諸實踐，因此不對特許經營權競標模式展開分析。此外，本文不考慮鐵路企業內部交叉補貼情形?；诖?，對4種補貼模式的一般性假設如下：

(1)補貼參與者為政府和負責運營公益性鐵路線的鐵路企業，政府與鐵路企業之間為委托代理關系，政府作為委托方補貼鐵路企業運營虧損。

(2)鐵路企業通過制定運營決策實現利潤目標，考慮到成本和價格相對穩定，運營決策主要是對運量的選擇，運量是包括客運量和貨運量在內的廣義概念。因此鐵路企業的利潤主要由運營收益、運營成本和補貼額構成，利潤πi為

πi=r(qi)-c(qi)-c0+sic0>0

(1)

(2)

式中：i=1、2、3、4分別為虧損補貼、固定每單位運價補貼、績效補貼和土地補貼4種模式；qi為第i種補貼模式下的鐵路企業的運量(客運單位：萬人次；貨運單位：萬t)；r(qi)為鐵路企業的運營收益，r(qi)=pqi，億元。其中，p為單位運價(客運單位：萬元/人次；貨運單位：萬元/t)；c(qi)為第i種補貼模式下可變成本，億元；c0為固定成本，億元；b為可變成本系數；si為第i種補貼模式下鐵路企業獲得的補貼，億元。

(3)政府通過對補貼額的選擇影響鐵路企業決策，以達到期望的社會目標，假設政府主要關注社會福利的變化，而社會福利Wi為

Wi=e(qi)+r(qi)-c(qi)-c0-si

(3)

(4)

式中：e(qi)為鐵路企業在鐵路運輸中產生的外部效益，億元；d為外部效益系數。

(4)假設補貼過程是兩階段博弈，第一階段政府以福利最大化為目標在選定的補貼模式下確定補貼額si，第二階段鐵路企業以利潤最大化為目標確定運量qi，運量相關數據均可公開獲得，所以假設中央政府能夠獲得關于qi的完全信息。

3 模型計算與分析

3.1 虧損補貼

虧損補貼是政府根據鐵路企業運營虧損直接支付相應補貼額。當中央政府對鐵路企業采用虧損補貼時，鐵路企業的利潤π1為

(5)

式中：α為鐵路企業虧損額，億元。

(6)

而在虧損補貼下社會福利W1為

(7)

(8)

(9)

(10)

式中：α*為鐵路企業僅在利潤目標下的實際虧損額。

因此，虧損補貼無法使政府實現應有的社會福利目標。

3.2 固定每單位運價補貼

固定每單位運價補貼是政府與鐵路企業簽訂合約對每單位運營虧損進行固定額度的補貼。所以中央政府對鐵路企業總補貼額為單位補貼額β(客運單位：萬元/人次；貨運單位：萬元/t)與運量q2之積，即s2=βq2，鐵路企業的利潤π2為

(11)

(12)

在單位運價補貼下社會福利W2為

(13)

(14)

(15)

(16)

(17)

3.3 績效補貼

績效補貼是指政府基于鐵路企業績效表現來決定最終補貼額。當政府對鐵路企業采用績效補貼時，假設績效標準為外部效益，則補貼額s3為

(18)

式中：θ為外部效益補貼比例，表示以外部效益為基數確定補貼額時選定的比例。

鐵路企業的利潤π3為

(19)

(20)

而在績效補貼下社會福利W3為

(21)

(22)

(23)

(24)

(25)

3.4 土地補貼

土地補貼是指政府根據實際情況將部分土地劃撥給鐵路企業，鐵路企業不僅可以建設鐵路線路，還可以通過土地開發獲得增值收益。當政府對鐵路企業采用土地補貼時，鐵路企業的利潤π4為

(26)

式中：μ為土地原始價值，億元，補貼額度為s4=μ；t為土地增值收益系數，表示單位運量對土地增值收益的影響程度，增值收益為μtq。

(27)

土地補貼下社會福利W4為

(28)

(29)

(30)

(31)

(32)

4 補貼模式比較

為判斷何種補貼模式更優，需要根據各補貼模式的計算結果，分別從運量、補貼額、企業利潤和社會福利4方面進行比較，見表1。

表1 各補貼模式的運量、補貼額、企業利潤和社會福利

4.1 運量比較

4.2 補貼額比較

4.3 企業利潤比較

4.4 社會福利比較

5 結論與建議

各補貼模式比較結果表明土地補貼下的運量更高，企業利潤和社會福利水平優于其他模式，因此可作為公益性鐵路線補貼模式的主要選擇，但公益性鐵路線沿線可利用土地往往較為有限，土地補貼后的規劃、開發、利用和利益分配等還存在不確定性，短期內難以保障鐵路運營所需資金的穩定性，所以采取單一的土地補貼模式風險較大。為減少土地補貼風險，可與其他補貼模式結合使用，而在其余補貼模式中，績效補貼可以達到更高的運量和社會福利水平，能夠彌補土地補貼中存在的不足，可與土地補貼并用，實現優勢互補。

基于以上結論，在土地補貼實施過程中，政府首先要根據沿線地區土地情況確定補貼方案，充分考慮公益性鐵路線沿線可利用土地較為有限的客觀條件；其次要保障土地開發后的多元化經營，以發揮土地補貼模式對鐵路企業的激勵作用；最后應當加強對土地開發的監管，避免過度注重土地開發而運輸服務提供不足的情況。在績效補貼實施過程中，政府首先要依據地區經濟發展目標以及現實可行的評價標準，構建綜合全面的績效評價體系；其次要對績效成果和真實性進行評價和審核，作為發放補貼的依據；最后要在補貼過程中分析不足，不斷優化績效評價體系。