生產(chǎn)安全事故隱患排查治理的責任落實
——《以案說法——安全生產(chǎn)法》（連載五）

文/林鴻潮 張濤

2021年9月1日起，《安全生產(chǎn)法》（修正案）開始實施。本刊轉(zhuǎn)載中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書的部分內(nèi)容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容與執(zhí)法實踐。

基本案情

2016 年11 月28 日，D 水 利 公司（承包人、乙方）與C 水利投資公司（發(fā)包人、甲方）簽訂《水利水電工程標準施工合同》約定，經(jīng)招投標，D 水利公司系D 縣某隧洞施工工程的中標人，由D 水利公司承建該工程；其中，《C 市水利工程建設安全生產(chǎn)合同》分合同約定，工程內(nèi)容為某隧洞工程施工開挖、襯砌、洞內(nèi)金屬結(jié)構設備及安裝，工程主要危險源為施工用電、爆破、坍塌、有毒氣體，承包人應按發(fā)包人的指示，配置監(jiān)測氣體濃度所必需的儀器儀表，以及報警信號系統(tǒng)。2018 年9 月5 日，D 水利公司承建的某隧洞工程出口段，在施工過程中發(fā)生一起瓦斯爆炸事故，造成2人死亡、2 人受傷。

2019 年1 月29 日，D 縣應急管理局代表調(diào)查組向D 縣人民政府請示，對《D 縣“9·5”一般瓦斯爆炸事故調(diào)查報告》予以審定。D 縣人民政府于2019 年2 月2 日作出《關于D 縣“9·5”一般瓦斯爆炸事故調(diào)查報告的批復》。

2019 年4 月2 日，D 縣應急管理局對D 水利公司作出行政處罰決定書，載明：2018 年9 月5 日8 時20 分許，D 縣某隧洞工程在建設施工過程中，發(fā)生一起瓦斯爆炸事故，造成2 人死亡、2 人受傷。現(xiàn)查明，D 水利公司是該工程的施工單位，存在以下行為：一是未嚴格執(zhí)行《安全方案》中“每月至少一次對洞內(nèi)空氣進行取樣分析”的規(guī)定；二是施工現(xiàn)場安全管理人員不具備相應資格，且事發(fā)時缺位；三是事發(fā)當天隧洞內(nèi)氣體未經(jīng)監(jiān)測，氣體濃度超標仍然作業(yè)；四是事故隱患整改不到位。

D 縣應急管理局認為，D 水利公司的上述行為違反了《安全生產(chǎn)法》（2014年版）第41條[現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第44 條]：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當教育和督促從業(yè)人員嚴格執(zhí)行本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程；并向從業(yè)人員如實告知作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施以及事故應急措施”、第38條第1 款[現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第41 條第2 款]：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并向從業(yè)人員通報”的規(guī)定，對本次事故負有責任，遂依據(jù)《安全生產(chǎn)法》（2014年版）第109 條[現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》（修正案）第114 條]之規(guī)定，決定對D水利公司處以罰款人民幣30 萬元的行政處罰。D 水利公司不服，向法院提起行政訴訟。

D 水利公司提出，“《安全方案》中對危險源有‘瓦斯爆炸、瓦斯突出’‘對洞內(nèi)空氣成分每月至少取樣分析一次’的表述系誤寫，是編制人員不夠?qū)I(yè)，將本屬于地勘、設計單位的義務且是在鐵路、公路隧道或瓦斯隧道條件下的預防瓦斯安全措施編入非瓦斯隧洞工程的安全防范方案”“其按非瓦斯隧洞施工安全方案使用合格的便攜式氣體檢測報警儀進行氣體檢測，沒有違反法律法規(guī)和專業(yè)規(guī)范的規(guī)定”。但其訴訟請求并未得到一、二審法院支持。

案例涉及的一個核心問題是：生產(chǎn)經(jīng)營單位如何落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度？生產(chǎn)經(jīng)營單位在建立和落實事故隱患治理排查制度過程中，因自身過錯或疏忽大意，導致最終無法實際執(zhí)行事故隱患排查治理制度，并造成生產(chǎn)安全事故時，能否以此來主張自己不承擔安全生產(chǎn)責任？上述爭議的解決，有賴于對生產(chǎn)安全事故隱患排查治理的法律要求有一個準確的理解和把握。

生產(chǎn)安全事故隱患排查治理的法定要求

生產(chǎn)安全事故隱患，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。事故隱患是導致事故發(fā)生的主要根源之一。

2013 年11 月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。”在此背景下，《安全生產(chǎn)法》于2014 年修正時，專門增加了有關事故隱患排查治理的規(guī)定，2021 年的修正進一步完善了相關規(guī)定。

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第41條第2 款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告。”據(jù)此規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位在落實事故隱患排查治理的法定要求時，需要從以下4 個方面著手：

第一，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度。對生產(chǎn)經(jīng)營單位而言，事故隱患排查治理工作涉及每個部門和每個人，只有每個部門和每個人都做好本部門或者個人的事故隱患排查治理工作，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作才能真正做好。

《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第8 條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體。生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全事故隱患排查治理和建檔監(jiān)控等制度，逐級建立并落實從主要負責人到每個從業(yè)人員的隱患排查治理和監(jiān)控責任制。”

在安全生產(chǎn)實踐中，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位雖然形式上建立了事故隱患排查治理制度，但卻并未真正執(zhí)行，導致生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生。對此，《安全生產(chǎn)法》（修正案）將“建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度”修改為“建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度”，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位通過整改責任人、整改措施、整改資金、整改時限和應急預案等舉措，實際落實事故隱患排查治理制度。

在本案例中，D 水利公司雖然建立了事故隱患排查治理制度，也制定了所謂的《安全方案》，但卻并未嚴格落實“每月至少一次對洞內(nèi)空氣進行取樣分析”等隱患排查措施，最終導致生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，被D 縣應急管理局給予了行政處罰。

第二，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。法律要求生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全并落實事故隱患排查治理制度的根本目的，是要消除事故隱患，對此，《安全生產(chǎn)法》要求生產(chǎn)經(jīng)營單位“采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”。

對于如何理解這里的“技術、管理措施”，根據(jù)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當保證事故隱患排查治理所需的資金，建立資金使用專項制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位應當定期組織安全生產(chǎn)管理人員、工程技術人員和其他相關人員排查本單位的事故隱患。生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立事故隱患報告和舉報獎勵制度，鼓勵、發(fā)動職工發(fā)現(xiàn)和排除事故隱患，鼓勵社會公眾舉報。對發(fā)現(xiàn)、排除和舉報事故隱患的有功人員，應當給予物質(zhì)獎勵和表彰。

第三，事故隱患排查治理情況應當如實記錄。事故隱患排查治理記錄是事故隱患排查治理工作和歷史情況的記錄，可以為事故隱患排查治理工作提供備查的依據(jù)。事故隱患排查治理記錄有助于解決4 個問題：一是什么情形屬于事故隱患問題；二是誰來發(fā)現(xiàn)事故隱患問題；三是誰來治理事故隱患問題；四是事故隱患治理的結(jié)果如何。

在當前的事故隱患排查治理工作中，對于是否屬于事故隱患以及事故隱患的治理效果，在很大程度上是由生產(chǎn)經(jīng)營單位的工作人員、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的監(jiān)督檢查人員憑借自身的經(jīng)驗予以判斷的，具有較大的隨意性，以致一些生產(chǎn)經(jīng)營單位的同一事故隱患出現(xiàn)屢查屢犯、屢改無效的現(xiàn)象。對此，《安全生產(chǎn)法》明確要求：“事故隱患排查治理情況應當如實記錄”；《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第10 條也規(guī)定：“對排查出的事故隱患，應當按照事故隱患的等級進行登記，建立事故隱患信息檔案，并按照職責分工實施監(jiān)控治理”。

第四，事故隱患排查治理情況應當向從業(yè)人員、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門通報。從業(yè)人員有獲得安全生產(chǎn)保障的權利，他們既是生產(chǎn)經(jīng)營活動的實踐者，也是生產(chǎn)安全事故的受害者，因此，事故隱患排查治理情況對他們而言最為重要。為了保障從業(yè)人員的安全生產(chǎn)知情權，讓從業(yè)人員充分參與到安全生產(chǎn)監(jiān)督中，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴格落實事故隱患排查治理，生產(chǎn)經(jīng)營單位有必要通過各種方式向從業(yè)人員通報事故隱患排查治理情況。

例如，《礦山安全法》第21 條規(guī)定：“礦長應當定期向職工代表大會或者職工大會報告安全生產(chǎn)工作，發(fā)揮職工代表大會的監(jiān)督作用。”有鑒于此，《安全生產(chǎn)法》（修正案）將“并向從業(yè)人員通報”修改為“并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報”。

由于重大事故隱患的風險較高，稍有不慎就有可能釀成重大生產(chǎn)安全事故，因此，《安全生產(chǎn)法》（修正案）規(guī)定：“重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告”。

《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第14 條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當每季、每年對本單位事故隱患排查治理情況進行統(tǒng)計分析，并分別于下一季度15 日前和下一年1 月31 日前向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關部門報送書面統(tǒng)計分析表。統(tǒng)計分析表應當由生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人簽字。對于重大事故隱患，生產(chǎn)經(jīng)營單位除依照前款規(guī)定報送外，應當及時向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關部門報告。重大事故隱患報告內(nèi)容應當包括：（一）隱患的現(xiàn)狀及其產(chǎn)生原因；（二）隱患的危害程度和整改難易程度分析；（三）隱患的治理方案。”

對于事故隱患排查治理，《安全生產(chǎn)法》除了要求生產(chǎn)經(jīng)營單位履行一系列義務和責任外，還專門規(guī)定了重大事故隱患督辦制度。《安全生產(chǎn)法》（修正案）第41 條第3 款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當將重大事故隱患納入相關信息系統(tǒng)，建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患。”

關于具體的督辦方式，《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第18 條規(guī)定：“地方人民政府或者安全監(jiān)管監(jiān)察部門及有關部門掛牌督辦并責令全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)治理的重大事故隱患，治理工作結(jié)束后，有條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位應當組織本單位的技術人員和專家對重大事故隱患的治理情況進行評估；其他生產(chǎn)經(jīng)營單位應當委托具備相應資質(zhì)的安全評價機構對重大事故隱患的治理情況進行評估。經(jīng)治理后符合安全生產(chǎn)條件的，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關部門提出恢復生產(chǎn)的書面申請，經(jīng)安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關部門審查同意后，方可恢復生產(chǎn)經(jīng)營。申請報告應當包括治理方案的內(nèi)容、項目和安全評價機構出具的評價報告等。”

建立健全并落實事故隱患排查治理制度已經(jīng)成為生產(chǎn)經(jīng)營單位的一項法定義務，如果生產(chǎn)經(jīng)營單位違反有關規(guī)定，將承擔相應的法律責任。《安全生產(chǎn)法》（修正案）第101條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位未建立事故隱患排查治理制度，或者重大事故隱患排查治理情況未按照規(guī)定報告的，責令限期改正，處10 萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10 萬元以上20 萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2 萬元以上5 萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。第97 條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業(yè)人員通報的，責令限期改正，處10 萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10 萬元以上20萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2 萬元以上5 萬元以下的罰款。