新中國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法律思想體系發(fā)展及簡(jiǎn)要分析

魏棟，鄭平平

（上海市安全生產(chǎn)科學(xué)研究所，上海 200233）

1 中國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法律思想及法律體系

中國(guó)是一個(gè)擁有5000 年悠久歷史的文明古國(guó)。人的思維方式自然浸潤(rùn)著中國(guó)人對(duì)自然，對(duì)世界的看法。中國(guó)人講求人與自然的和諧相處，崇尚著天人合一的自然觀。中國(guó)人敬畏自然，但又有與大自然惡劣環(huán)境抗?fàn)幍挠職夂团e措。中國(guó)人開山修路，挖渠疏浚，建倉(cāng)備荒，賑濟(jì)災(zāi)民，形成了許多應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的思想認(rèn)識(shí)。

1949 年新中國(guó)成立之后，中國(guó)成為了一個(gè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)的特點(diǎn)具有鮮明的中國(guó)特色，其核心是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨始終把為人民服務(wù)作為黨的宗旨，這必然作為社會(huì)主義法治精神，貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義法律法規(guī)的制定執(zhí)行的全過程，中國(guó)自然災(zāi)害的法律法規(guī)亳無(wú)疑問也會(huì)反映這樣的精神。

從新中國(guó)制定防災(zāi)減災(zāi)綜合性立法以來(lái)，中國(guó)在自然災(zāi)害預(yù)防的法制建設(shè)方面逐步加快，初步形成了以法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章、規(guī)劃、預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)等層次分明、詳略清楚、相互聯(lián)系的自然災(zāi)害法律法規(guī)體系。表1、表2 列出了新中國(guó)自然災(zāi)害法律、法規(guī)的頒步時(shí)間和歷次修正/修訂時(shí)間。

表1 中華人民共和國(guó)自然災(zāi)害法律匯總

表2 中華人民共和國(guó)自然災(zāi)害法規(guī)（國(guó)家級(jí)）匯總

2 新中國(guó)自然災(zāi)害法律、法規(guī)發(fā)展的幾個(gè)特點(diǎn)

新中國(guó)自然災(zāi)害法律、法規(guī)的發(fā)展有以下4 個(gè)特點(diǎn)：

一是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政思想的變化，對(duì)新中國(guó)自然災(zāi)害法律、法規(guī)的發(fā)展有著根本性的影響。新中國(guó)的自然災(zāi)害法律、法規(guī)體系幾乎是在1978 年黨的十一屆三中全會(huì)之后頒布的，從無(wú)到有，這在新中國(guó)的法制化進(jìn)程中具有開創(chuàng)性，完善了社會(huì)主義法律體系，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，以及當(dāng)時(shí)的工作重心。

從1984 年到1989 年，全國(guó)人大常委會(huì)先后頒布了《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》四部自然災(zāi)害和傳染病防治的法律，國(guó)務(wù)院先后頒布了《森林防火條例》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《森林病蟲害防治條例》。在這些法律法規(guī)中，明確了法律的立法目的是適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要（參見1984年《中華人民共和國(guó)森林法》第一章第1 條、1985 年《中華人民共和國(guó)草原法》第1 條、1988 年《中華人民共和國(guó)水法》第一章第1 條、1988 年《森林防火條例》第一章第1 條），反映了中國(guó)共產(chǎn)黨在這一階段的工作重點(diǎn)，即社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制的改革，加強(qiáng)社會(huì)主義法制，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

從1992 年到2002 年，中國(guó)共產(chǎn)黨把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)（1992 年中共十四大），推動(dòng)以國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深拓展，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。時(shí)任江澤民總書記指出，“我們要實(shí)現(xiàn)九十年代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)，不能不更加重視減災(zāi)工作。我們要繼續(xù)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)同減災(zāi)一起抓的指導(dǎo)思想，把減災(zāi)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃中去；繼續(xù)貫徹以防為主，防抗救相結(jié)合的基本方針，增加投入，加強(qiáng)防災(zāi)建設(shè)，提高抵御自然災(zāi)害的能力。”把減災(zāi)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃在1997 年《中華人民共和國(guó)防洪法》第一章第3 條、1997 年《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第二章第12 條、1998 年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第一章第4 條、2001 年《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》第一章第4 條、2002 年《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第一章第4 條、2002 年《中華人民共和國(guó)草原法》第一次修訂第一章第4 條、1992 年《城市綠化條例》第一章第3 條、2010 年《自然災(zāi)害救助條例》第一章第4 條中均有所體現(xiàn)。

從2003 年8 月到2012 年11 月，中國(guó)共產(chǎn)黨開展了在新的形勢(shì)下堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的道路。2003 年非典的發(fā)生和蔓延，暴露出我國(guó)在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段之后，存在發(fā)展不夠協(xié)調(diào)、公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全等新矛盾新問題。2003 年7 月，胡錦濤總書記、溫家寶總理在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上，提出了加快突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)的任務(wù)。8 月底至9 月初，時(shí)任胡錦濤總書記在江西考察時(shí)提出“科學(xué)發(fā)展觀”概念，指出要牢固樹立協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。10 月，黨的十六屆三中全會(huì)第一次在黨的正式文件中完整地提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”,這些思想均在自然災(zāi)害法律體系的法律規(guī)定中有所體現(xiàn)。截至2007 年8 月，全國(guó)已經(jīng)制訂了各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案件130 多萬(wàn)件，基本覆蓋了常見的突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)基本形成。

從2012 年至今，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，成為了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)各族人民不斷向前的新方向。在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面，習(xí)近平總書記提出一系列的主張和看法，比如：防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個(gè)重要方面；要堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提高全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力；同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題，要更加自覺地處理好人和自然的關(guān)系，正確處理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，不斷從抵御各種自然災(zāi)害的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，這在2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》第一章第1 條中加以明確的表述。另外，深化黨和國(guó)家政府機(jī)構(gòu)的改革（《中華人民共和國(guó)森林法》第一章第4 條）和職能轉(zhuǎn)變（《中華人民共和國(guó)森林法》第一章第6 條、第7 條），明確林權(quán)的歸屬（《中華人民共和國(guó)森林法》第一章第8 條、第9 條）均以立法的形式加以明確，體現(xiàn)了全面依法治國(guó)的特點(diǎn)。

二是自然災(zāi)害法律法規(guī)每次修正/修訂時(shí)間是逐步加速的。中國(guó)自然災(zāi)害法律第一次修訂（正）的時(shí)間最長(zhǎng)為27 年，最短為10 年，除了兩部法律，其余法律平均16 年修訂（正）一次，中位數(shù)為14 年；第二次修訂（正）的時(shí)間最長(zhǎng)為14 年，最短為4 年，平均8 年完成第二次修訂（正），9 部法律沒有經(jīng)過第二次修訂（正），中位數(shù)為7 年；第三次修訂（正）的時(shí)間最長(zhǎng)為10 年，最短為2 年，平均5.5 年完成第三次修訂（正），11 部法律沒有經(jīng)過第三次修訂（正），中位數(shù)為3 年。自然災(zāi)害法規(guī)（國(guó)家級(jí)）第一次修訂（正）的時(shí)間最長(zhǎng)為22 年，最短為5 年，平均15.9 年完成第一次修訂（正），17 部自然災(zāi)害法規(guī)（國(guó)家級(jí)）沒有經(jīng)過第一次修訂（正），中位數(shù)為16 年；自然災(zāi)害法規(guī)(國(guó)家級(jí)）第二次修訂（正）的時(shí)間最長(zhǎng)為6 年，最短為2 年，平均4.6 年完成第二次修訂，26 部自然災(zāi)害法規(guī)（國(guó)家級(jí)）沒有經(jīng)過第二次修訂（正），中位數(shù)為6 年。

三是特別重大自然災(zāi)害或特別重大突發(fā)性事件往往是法律法規(guī)頒布、修訂修正的原因之一。比如2002 年12 月10 日，廣東省發(fā)生“非典”第一例確診病例，到2003 年“非典”疫情暴發(fā)，之后，2004 年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》進(jìn)行了第一次修訂；2003 年5 月，國(guó)務(wù)院法制辦著手《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的研究起草工作。又如2008 年5 月12 日汶川大地震，2008 年6 月4 日，國(guó)務(wù)院頒布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，同年12 月27 日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》進(jìn)行了第一次修訂。

四是中國(guó)積極吸收了世界各國(guó)，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在自然災(zāi)害立法上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并把這些立法經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際情況、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，初步形成了一套具有中國(guó)特色的自然災(zāi)害法律法規(guī)體系，所產(chǎn)生的效果是明顯的。特別是應(yīng)急管理部成立以來(lái)，整建制的隊(duì)伍形成合力，擁有編制、物資、裝備和信息資源，人們有更多的人力、財(cái)力和物力以及更豐富的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)復(fù)雜條件下“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的實(shí)際救援任務(wù)需求，避免了只有計(jì)劃、沒人落實(shí)，以及各部門各自為政，效率低下等問題。自然災(zāi)害的受災(zāi)人數(shù)、死亡人數(shù)逐年下降，正是反映出中國(guó)自然災(zāi)害法律法規(guī)體系的有效性。

3 展望

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，中國(guó)人的科學(xué)素養(yǎng)、法治思維的不斷提高，人們對(duì)自然災(zāi)害知識(shí)的認(rèn)知，對(duì)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后規(guī)律性問題的不斷了解和深入，人們將會(huì)充分利用超級(jí)計(jì)算機(jī)進(jìn)行大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)（比如算法、算力、數(shù)據(jù)）、通過新傳媒平臺(tái)（比如微博、微信、短視頻等）發(fā)布自然災(zāi)害信息、通過新技術(shù)（比如二維碼、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等）、新裝備（比如無(wú)人機(jī)、北斗衛(wèi)星遙感技術(shù)、雷達(dá)等）開展受疫情影響人員的識(shí)別、自然災(zāi)害的分析、預(yù)判和預(yù)警。

4 結(jié)論

1）中國(guó)共產(chǎn)黨始終把為人民服務(wù)作為黨的宗旨，這必然作為社會(huì)主義法治精神，貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義法律法規(guī)制定執(zhí)行的全過程。

2）中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念的變化，對(duì)新中國(guó)自然災(zāi)害法律、法規(guī)的發(fā)展有著根本性的影響。

3）自然災(zāi)害法律法規(guī)每次修正/修訂時(shí)間是逐步加速的。特別重大自然災(zāi)害或特別重大突發(fā)性事件往往是法律法規(guī)頒布、修訂修正的原因之一。

4）隨著人民群眾的科學(xué)素養(yǎng)和法治思維的提升，新領(lǐng)域的知識(shí)和技術(shù)均會(huì)在自然災(zāi)害法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過程中加以體現(xiàn)，更好地為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、減輕對(duì)人民生命健康財(cái)產(chǎn)的影響，作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。