黃河流域九省（區）生態保護和高質量發展治理水平測度與評價

徐福祥，徐 浩，劉艷芬，趙常兵，劉 凱

（1.山東工商學院 公共管理學院，山東 煙臺 264000； 2.東營市海洋發展研究院，山東 東營 257000； 3.東營市投資促進局，山東 東營 257000）

黃河以干流長5 464 km、流經九省（區）的巨幅跨度，使黃河流域成為我國經濟社會發展和生態安全的重要板塊，受到黨和國家的高度重視。 習近平總書記于2019 年9 月18 日主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。 有關學者針對黃河流域生態保護和高質量發展從以下幾個方面開展了廣泛研究：第一，其戰略內涵、支撐體系、推進方略、著力點等［1-4］；第二，高質量發展的困境及破解思路等［5-7］；第三，協同治理、治理共同體等［8-11］；第四，高質量發展和多系統協同水平測度等［12-15］；第五，法制建設、文化傳播、生態足跡等［16-18］。 上述研究為黃河流域生態保護和高質量發展提供了重要的理論支撐，對推動黃河流域生態保護和高質量發展具有重要意義。 流域內各省（區）政府作為黃河流域生態保護治理的主體，在貫徹落實生態保護和高質量發展戰略時，如何準確把脈薄弱環節、如何評判治理水平及與其他地區的差距？ 目前鮮有對解答這些問題的研究。 因此，筆者在理解黃河流域生態保護和高質量發展戰略內涵的基礎上，構建評價指標體系，運用熵權TOPSIS 模型，對2019 年黃河流域九省（區）政府主體生態保護和高質量發展治理水平進行了測度與評價，以期為各省（區）提升治理成效等提供參考。

1 研究方法

1.1 指標體系構建

基于對黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略內涵的理解，參考相關學者的研究［3，12，19］，按生態保護、環境綜合治理、人水關系調節、區域高質量發展、黃河文化復興等5 個子系統構建指標體系（見表1）：①生態保護。 黃河流域脆弱的生態環境和水土流失、水及大氣污染等問題嚴重制約著經濟社會高質量發展［3］，為了實現高質量發展，必須堅持生態優先、加大生態保護治理力度，該子系統設置7 個指標。 ②環境綜合治理。 以能源為本底的工業結構和消費方式加劇了流域內環境污染態勢［20］，加大環境污染治理力度是高質量發展的內在要求，該子系統設置4 個指標。③人水關系調節。 當前黃河流域生態保護和高質量發展面臨水資源短缺和水安全方面的巨大挑戰［19，21］，推動節約、高效用水是實現高質量發展的必然選擇，該子系統設置5 個指標。 ④區域高質量發展。 高質量發展具有多維性、系統性、動態性、長期性，綜合考慮經濟、社會、民生等情況，該子系統設置13 個指標。 ⑤黃河文化復興。 保護傳承和弘揚黃河文化是落實黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的重要內容［17］，本研究用3 個指標來表征政府主體在黃河文化保護、傳承及弘揚方面的治理水平。

本研究所用數據主要來源于《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國文化文物統計年鑒》，黃河流域各省（區） 《統計年鑒》 以及政府部門官網和EPSDATA 官網等。

1.2 評價方法

目前，多指標綜合評價中指標賦權方法大致可分為主觀和客觀兩種：主觀法有專家評判法、層次分析法等；客觀法有主成分分析法、變異系數法、熵權法等［22］，其中熵權法能夠較好地避免主觀意愿使評價結果出現較大偏差的情況。 TOPSIS 模型是一種逼近理想解尋找最佳方案的決策方法，一些學者把熵權法與TOPSIS 模型結合起來（稱為熵權TOPSIS 模型）較好地用于諸多領域的多指標綜合評價［23-26］。 鑒于此，本研究把熵權TOPSIS 模型用于黃河流域九省（區）生態保護和高質量發展治理水平評價。

（1）指標數據標準化（無量綱化）處理。 為了解決各指標單位不統一、指標屬性存在差異等問題，對指標數據進行無量綱化處理，公式如下：

式中：i為省份編號；j為指標編號；Xij為標準化指標值；xij為指標原值；xmaxj、xminj分別為第j個指標最大原值、最小原值。

（2）指標賦權。

①計算第i個省份第j項指標的占比Pij：

②計算第j項指標的熵值ej：

③計算第j項指標的權重wj：

式中：m為省份個數；n為指標個數。

（3）進行治理水平評價，具體步驟如下。

第一，構造加權規范化決策矩陣V＝（Vij）m×n，其中Vij＝wjXij。

第二，確定正理想解V+、負理想解V-：

第四，計算評價對象與最優方案的貼近度Ci：

Ci取值范圍為0 ～1，其值越大表明省份i生態保護和高質量發展治理水平越高，本研究將其稱為評價分值。

2 結果及分析

2019 年九省（區）生態保護和高質量發展治理水平綜合評價分值與各子系統評價分值見表2。

表2 2019 年九省（區）生態保護和高質量發展治理水平評價分值

（1）生態保護。 2019 年各省（區）生態保護評價分值差異顯著，平均值為0.299 1，極差達0.587 2，山東的評價分值是寧夏的7.5 倍，說明各省（區）生態保護治理水平相差懸殊，從空間上看大致表現為“上下游高、中游低”。 分析生態保護評價指標可知：位于黃河下游的魯豫兩省生態保護力度較大，在水土流失治理、除澇、濕地保護、人工造林等方面投入較大、績效突出等，因此生態保護評價分值較大，分別排在流域第1、2位；中游晉陜兩省濕地及自然保護區等資源稟賦缺乏優勢、生態建設步伐相對較慢，因此生態保護評價分值較小；上游五省（區）由于自然生態資源豐富、經濟社會發展對生態環境破壞較小等，因此生態保護評價分值較中游省份的大，但是同屬上游地區的青海評價分值是寧夏的3.85 倍，原因是寧夏在自然保護區、人工濕地、人工造林方面的指標值較小。 流域內各省（區）間生態保護治理水平的懸殊差異不利于區域綠色協同發展，應予以重視。

（2）環境綜合治理。 2019 年各省（區）環境綜合治理評價分值平均為0.404 3，極差為0.299 4，大于均值的省份有青海、四川、甘肅、陜西、山東五省，空間上也大致符合“上下游高、中游低”。 其中：位于黃河下游的山東省環境綜合治理評價分值居于流域第1 位，其工業污染治理投資總額最大，表明山東省對于環境污染治理的重視程度較高，但優良水質斷面占比卻處于末位，這與產業轉型升級步伐慢有一定關系，而同處黃河下游的河南省，環境綜合治理評價分值排序較為靠后，主要原因是負向指標PM2.5 濃度年均值、化肥施用量較大，這與河南省人口較多、屬農業大省有一定關系，因此下游省份在協同推進環境綜合治理方面需繼續加強；黃河中游省份環境綜合治理評價分值相對較小，而上游省份自然生態環境的內生性優勢使得綜合治理評價分值雖較下游省份的低但較中游省份的高。

（3）人水關系調節。 2019 年各省（區）人水關系調節評價分值平均為0.430 3，高于均值的省份有內蒙古、河南、山東三省（區），極差為0.551 2，極值比為3.5。 其中：下游河南省以0.768 2 排序第2 位，在人水關系和諧方面優于山東省，主要得益于生態環境補水量、農業有效灌溉面積指標優于山東省，這與河南省農業產業競爭優勢較大有關；中游晉陜兩省自然資源較為豐富，在經濟發展中對于第一、二產業的依賴性較小，農業、工業用水及節水灌溉方面的指標較差，因此評價分值較小；上游五省（區）中青海省各項指標值均最差，與上游其他省（區）差距較大。

（4）區域高質量發展。 2019 年各省份區域高質量發展評價分值平均為0.343 4，四川、山東、河南、陜西四省評價分值高于均值，其他省份皆遠低于均值，極值比為2.60。 在上游五省（區）中，四川省高質量發展指標皆處于中上等水平，其中生產總值增長率、外商投資額占生產總值比重、外貿貨物進出口總額、公共圖書館數、城鎮基本醫療保險參保人數等指標僅次于下游魯豫兩省的；青海省需要通過加強經濟對外開放、提高公共預算支出中教育支出占比來促進經濟社會高質量發展；甘肅省則需要在加快經濟發展速度、提高人民總體經濟存量方面發力；寧夏需要進一步優化公共資源配置、提高公共圖書館覆蓋率、降低失業率等。 中游山西省各項指標均相對較差，因此高質量發展評價分值在流域九省（區）中最小。 下游兩省中，河南省需要優化產業結構，提高第三產業對經濟增長的貢獻率，優化人口結構，大力推進基礎設施建設；山東省目前處于新舊動能轉換的關鍵期，正向高質量經濟發展模式轉變，所以生產總值增長率有所下降，加快綠色高科技產業的發展、促進經濟提質增效是當務之急。

（5）黃河文化復興。 2019 年各省（區）黃河文化復興評價分值均值為0.341 5，大小極差為0.426 3、極值比為3.21，評價分值在均值之上的省份有山東、四川、青海、河南。 分析評價指標發現，黃河下游豫魯兩省文化事業費占財政支出比重、人均文化事業費兩指標在九省（區）大小排序為倒數第1、2 位，這與河南、山東兩省具有深厚歷史文化底蘊的文化大省定位表現不符（山東省文化及相關產業專利授權總數指標位于流域內首位，表明其有潛力創造性轉化、創新性發展黃河文化），因此應加強經濟與文化的協調發展，大力發展文化事業；中游晉陜兩省各項指標差異較大，需加強文化事業交流與合作，共同推進黃河流域文化繁榮發展；上游五省（區）中，青海文化及相關產業專利授權總數指標最小而文化事業費占財政支出比重、人均文化事業費兩項指標位于流域首位，四川文化事業費占財政支出比重最小，寧夏國內文化及相關產業專利授權總數指標與青海省接近，總體來說，上游五省（區）在推進文化事業發展的同時，應促進科技成果轉化、創新黃河文化傳播方式、提升黃河文化發展治理水平。

（6）綜合評價。 2019 年黃河流域生態保護和高質量發展治理水平整體上還較低且各省（區）差異較大，綜合評價分值均值僅為0.347 2，只有山東、河南、四川三省綜合評價分值高于均值，大小排序首位的山東評價分值是末位寧夏評價分值的2.9 倍，極差達0.405 1。從空間上看，大體上表現為“上下游高、中游低”，其中位于黃河下游的山東省各子系統評價分值與綜合評價分值大小排序皆在前三位。 各省（區）治理水平差異較大的原因是地理位置、資源稟賦、國內分工、經濟發展水平等存在差異，其治理重心和經濟發展支撐水平不同。 上、中、下游區域內省（區）間評價分值也高低不齊，如同屬上游的四川綜合評價分值是寧夏的2 倍，各省（區）間子系統評價分值也存在差異顯著的情況，表明各省（區）生態保護和高質量發展治理的薄弱環節有所不同。

3 結論及建議

（1）結論。 黃河流域生態保護和高質量發展治理水平整體上還較低且各省（區）差異較大，上、中、下游間及上游地區各省（區）間也存在明顯差距，空間分布上綜合評價分值及多數子系統評價分值呈現“上下游高、中游低”的特征，經濟社會發展與生態保護治理水平不平衡、不協調問題比較突出；黃河上、中、下游地區在生態保護和高質量發展治理中有各不相同的稟賦條件、優勢和薄弱環節，上游地區生態資源稟賦較優、文化建設及區域高質量發展水平較低，中游地區能源資源豐富、人水關系亟待改善，下游地區經濟發展水平較高、環境綜合治理水平仍需提高。

（2）建議。 基于上述對黃河流域九省（區）生態保護和高質量發展治理水平評價分析， 建議做好頂層設計和總體謀劃，構建支撐高質量發展的戰略。 當前，促使黃河上、中、下游協同聯動一體化發展，是黃河流域高質量發展的重要內容。 《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的發布，為黃河流域各省（區）提供了總體布局和謀劃，各省（區）應據此找準自身定位，依據實際情況選擇合適的對標省份，逐步補強薄弱環節，提高生態保護和高質量發展治理水平。 上游地區各省（區）應在保護生態環境、建設水源涵養區的同時，完善文化事業基礎設施、大力發展文化產業、著力提升文化發展水平，以文化發展促進綠色高質量發展；中游地區各省應加快創新驅動步伐、加快產業轉型升級、加大高新技術研發投入力度、逐步降低對資源型產業的依賴性，節約、集約、高效用水，以人水和諧、綠色產業推動高質量發展；下游地區各省應優化產業結構，嚴格控制高污染企業，建立水、土、氣污染協同治理機制，提升環境綜合治理水平，以協同治理推進生態環境保護和高質量發展。