喬寶云：財(cái)政政策的內(nèi)在邏輯并未改變

陳惟杉

相比于2020年，2021年中國(guó)經(jīng)歷了一輪債務(wù)退潮，赤字下調(diào)、抗疫特別國(guó)債不再發(fā)行，2021年的財(cái)政政策被認(rèn)為不夠積極。2022年，形勢(shì)似乎正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的壓力下，“穩(wěn)投資”被給予厚望，其實(shí)在中國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式上，兩者堪稱一體兩面。外界在期盼更為積極的財(cái)政政策支撐“穩(wěn)增長(zhǎng)”時(shí)也有所擔(dān)心，地方政府的隱性債務(wù)，以及由此而來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不會(huì)在2022年形成新一輪的積聚？

2022年財(cái)政政策如何在多重目標(biāo)之中取得最佳平衡？今年的財(cái)政政策如何應(yīng)對(duì)這一調(diào)整？《中國(guó)新聞周刊》專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云。

有觀點(diǎn)認(rèn)為今年財(cái)政政策的邏輯相比于去年似乎差異很大，但我認(rèn)為其實(shí)內(nèi)在邏輯并沒(méi)有改變，防范風(fēng)險(xiǎn)、追求高質(zhì)量發(fā)展的政策方向始終未變，而差異主要體現(xiàn)在政策節(jié)奏上。

分析驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素可以發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)始終疲弱，因而長(zhǎng)期依賴出口、投資，去年出口表現(xiàn)良好，宏觀政策因此也在嘗試減少對(duì)投資的依賴，加之一些地方政府固有的投資模式下長(zhǎng)期以來(lái)積累的矛盾需要化解。因此，去年的財(cái)政政策可以被理解為一次解決問(wèn)題的嘗試，是主動(dòng)選擇的結(jié)果。就像去年房地產(chǎn)調(diào)控主動(dòng)作為，地方政府土地收入縮減，對(duì)一些地方政府收支平衡帶來(lái)挑戰(zhàn)，而一些頭部房企因此出現(xiàn)流動(dòng)性困難，甚至債務(wù)危機(jī)，這些問(wèn)題的根源并不產(chǎn)生于去年，而是長(zhǎng)期矛盾積累的結(jié)果，問(wèn)題遲早需要解決，只不過(guò)在去年監(jiān)管政策下得以暴露。

中央政府對(duì)于解決地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的決心也是一以貫之，但這涉及更深層次體制機(jī)制變革的議題，因此在尋找解決問(wèn)題工具的過(guò)程中，可能有必要反復(fù)嘗試，試用各種工具，由此體現(xiàn)出政策節(jié)奏差異。

所謂長(zhǎng)期積累的矛盾在很大程度上體現(xiàn)為地方政府隱性債務(wù)，但解決隱性債務(wù)問(wèn)題又不僅涉及財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)只對(duì)預(yù)算內(nèi)債務(wù)負(fù)有責(zé)任。然而，在已經(jīng)三令五申不允許新增隱性債務(wù)的情況下仍然難以遏制，這就不僅是涉及財(cái)政部門(mén)，而是涉及地方政府、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方的復(fù)雜問(wèn)題。比如《預(yù)算法》究竟是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，如果得到嚴(yán)格執(zhí)行，隱性債務(wù)就不可能存在，但時(shí)至今日可能一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)所理解的債務(wù)仍然與《預(yù)算法》規(guī)定債務(wù)有差異，當(dāng)?shù)胤秸?cái)力緊張時(shí)仍然會(huì)習(xí)慣性求助于舉債。

隱性債務(wù)背后呈現(xiàn)的其實(shí)是中國(guó)投資的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，分析投資不僅涉及總量，也涉及結(jié)構(gòu)。首先是區(qū)域結(jié)構(gòu)問(wèn)題，舉借債務(wù)作為一種金融行為，本應(yīng)與財(cái)政行為在邏輯上有所區(qū)別。財(cái)政支出的一項(xiàng)重要目的是提供公共服務(wù)，而全國(guó)要努力做到公共服務(wù)均等化，這就導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)可以獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這是財(cái)政行為的邏輯。但是舉債作為一種金融行為，其邏輯與之相反，資金本可能向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，因?yàn)檫@些地區(qū)基建投資能夠獲得較好效益，債務(wù)償還的安全性就有所保障，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的償債能力則相對(duì)較弱。但是從實(shí)際情況來(lái)看，帶有較強(qiáng)的財(cái)政性質(zhì)，有些地區(qū)把地方債視為財(cái)力的一部分，相應(yīng)地也過(guò)度透支了自身信用。

其次是政府投資與非政府投資之間的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，政府投資可以用以平抑過(guò)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，但是在正常的經(jīng)濟(jì)周期，我們希望擴(kuò)大再生產(chǎn)投資的主體主要是企業(yè)，但是在目前的投資活動(dòng)中地方政府仍然占據(jù)相對(duì)重要的位置。因此隱性債務(wù)帶來(lái)的負(fù)面影響除了破壞政府財(cái)政的透明度，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面便是擠占了非政府投資。

再次還有所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，前者以基建為主，后者則涉及醫(yī)療、教育等領(lǐng)域投資。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資偏重前者，但是在基建需求漸趨飽和的當(dāng)下，地方政府的財(cái)政支出應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向后者。

一些人對(duì)于當(dāng)下的監(jiān)管政策存在誤解，從而存在僥幸心理，即明知自己做的事情是錯(cuò)誤的，但是因?yàn)榇蠹叶荚谧觯虼苏J(rèn)為監(jiān)管政策會(huì)“一緊一松”。地方債“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”過(guò)程中，“堵后門(mén)”的工作一直在做，只不過(guò)“后門(mén)”難以一次性堵住，需要不斷深入改革。

2021年收緊城投平臺(tái)發(fā)債與融資，其實(shí)也是利用監(jiān)管政策進(jìn)一步收緊擠出泡沫的過(guò)程，有時(shí)利用這種劇烈的打擊能有效地讓個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)充分暴露，從而更好地保持整個(gè)機(jī)體的健康，防止風(fēng)險(xiǎn)積累演化為局部或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從某種意義上講，有必要讓個(gè)別城投平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)更充分暴露，只有這樣地方財(cái)政與城投平臺(tái)企業(yè)債務(wù)之間的捆綁，即地方政府的剛性兌付才有可能被打破。

從正常市場(chǎng)運(yùn)行的角度來(lái)看，該破產(chǎn)的城投平臺(tái)就應(yīng)該走向破產(chǎn)，但目前的現(xiàn)實(shí)是地方政府傾向于盡力保住城投平臺(tái)不發(fā)生違約、破產(chǎn)，因?yàn)槿绻粋€(gè)城投平臺(tái)出現(xiàn)問(wèn)題，其所在縣、地級(jí)市、甚至所在省的其他城投平臺(tái)、國(guó)企都可能會(huì)進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)的黑名單，出現(xiàn)融資困境。這導(dǎo)致地方政府在保住城投平臺(tái)不出現(xiàn)違約時(shí)讓一個(gè)本可以見(jiàn)底的“坑”，變成了一個(gè)“黑洞”。

因此，相比于維持“溫吞水”式政策不斷累積風(fēng)險(xiǎn)，短時(shí)間內(nèi)通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管政策暴露局部城投平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)整個(gè)機(jī)體帶來(lái)的損害可能更小，因此今年的政策不會(huì)發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，甚至?xí)哟a其他政策以達(dá)到擠出城投平臺(tái)泡沫的目的，但可能在政策節(jié)奏上有所調(diào)整，為城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型預(yù)留空間。市場(chǎng)本身需要優(yōu)勝劣汰，這是保持市場(chǎng)健康所必須的。其實(shí)，即使對(duì)于地方債市場(chǎng)，如果沒(méi)有違約也不是一個(gè)健康的地方債市場(chǎng)，如果從來(lái)不會(huì)有地方債違約，那為什么還需要利率工具去為風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)？這種地方債市場(chǎng)并不一定是健康的。當(dāng)然，打破剛性兌付是目前一些包括城投債在內(nèi)的隱性債務(wù)需要面對(duì)的問(wèn)題，政府債券暫時(shí)還不會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。

穩(wěn)投資資金來(lái)源的問(wèn)題，可以分幾個(gè)層面討論，首先便是如何正確理解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。審視中國(guó)政府的債務(wù)空間，目前地方債、國(guó)債相加后債務(wù)率超過(guò)50%，對(duì)照較為嚴(yán)格的歐盟馬斯特里赫特條約，其要求政府債務(wù)率不超過(guò)60%，而從各國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，日本債務(wù)率超過(guò)250%，美國(guó)則超過(guò)130%，因此即使計(jì)入隱性債務(wù)，中國(guó)政府的舉債空間依然存在。

其實(shí)，衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高低不僅與債務(wù)總量有關(guān)，債務(wù)規(guī)模大并不一定意味債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高，而是也與投資方向密切相關(guān)。簡(jiǎn)言之，如果一個(gè)項(xiàng)目難以創(chuàng)造財(cái)富，哪怕舉借再少的債務(wù)也會(huì)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，反之，對(duì)于可以充分創(chuàng)造財(cái)富的項(xiàng)目，哪怕舉借再多的債務(wù)也能有能力償還。

其次，這就涉及投資結(jié)構(gòu)問(wèn)題，“好鋼用在刀刃上”，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議便強(qiáng)調(diào)今年財(cái)政政策需要精準(zhǔn)，換言之要規(guī)避一些投資收益很差，甚至基本為零的項(xiàng)目。

因此債務(wù)依然有增長(zhǎng)空間，只不過(guò)需要地方政府轉(zhuǎn)變投資理念，尋找更合適的投資項(xiàng)目，這涉及地方政府治理能力提升的問(wèn)題。如果地方政府一味重復(fù)過(guò)去的投資模式，公路可以修一條、兩條，但不可能無(wú)限制地修下去，所帶來(lái)的邊際生產(chǎn)力必然越來(lái)越低，只是不斷積累已有矛盾。從這個(gè)角度也可以印證近年來(lái)財(cái)政政策邏輯的一致性，相關(guān)文件已經(jīng)連續(xù)多年提及提高投資質(zhì)量的問(wèn)題。外界可能更為關(guān)注總量，但其實(shí)財(cái)政政策在提高地方政府治理能力方面已經(jīng)起到一定作用，比如通過(guò)債務(wù)額度的分配刺激、施加壓力引導(dǎo)地方政府實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展，去年中央下發(fā)的專項(xiàng)債額度地方都沒(méi)有用完，很大原因便是難以匹配到合適的項(xiàng)目。

財(cái)政支出要努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)均等化的目的，因此一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)可以獲得更tyGLFabeccUu8vEmbOd1Mw==多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。圖/視覺(jué)中國(guó)

當(dāng)然，追求高質(zhì)量發(fā)展是長(zhǎng)期趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變不可能在短時(shí)間內(nèi)完成。同時(shí)，不能忽略當(dāng)下經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的現(xiàn)實(shí)，財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)揮逆周期調(diào)控作用，因此舊的投資格局不可能一次性打破。今年地方財(cái)政政策需要兼而應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)性問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)下行的周期性問(wèn)題，在積極應(yīng)對(duì)周期性問(wèn)題的同時(shí)更充分考慮趨勢(shì)性問(wèn)題，這確實(shí)需要艱難地在兩者間取得平衡。

其實(shí)在區(qū)分一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的功能時(shí)，兩者分別對(duì)接公益性項(xiàng)目與非公益性項(xiàng)目已經(jīng)十分明確。專項(xiàng)債務(wù)近年來(lái)占比上升是正常現(xiàn)象，因?yàn)椴煌谝话銈鶆?wù)，專項(xiàng)債務(wù)不計(jì)入財(cái)政赤字，因此從某種意義上講，對(duì)其監(jiān)管也應(yīng)該更為嚴(yán)格。

從理論上說(shuō)，基本公共服務(wù)，全國(guó)人民應(yīng)該均等享受，與之相對(duì)的財(cái)政支出一定會(huì)得到保證，即使地方財(cái)力匱乏，中央政府在轉(zhuǎn)移支付、一般債務(wù)分配時(shí)也會(huì)予以保證。但是還有部分公共服務(wù)并不屬于基本公共服務(wù)，這就需要地方政府根據(jù)自身財(cái)力狀況有選擇性地加碼，但現(xiàn)在一些所謂公益性項(xiàng)目便屬于此列。

這就涉及地方政府在做出一項(xiàng)投資選擇時(shí)，需要對(duì)一系列問(wèn)題進(jìn)行思考：這件事情是不是必須做？是不是必須由政府做？即使某件事情必須由政府做，也還要問(wèn)是不是有條件當(dāng)下就做？在舉借隱性債務(wù)進(jìn)行投資時(shí)，最終需要未來(lái)財(cái)政收入或項(xiàng)目產(chǎn)生的收益償還，但一些地方政府并未對(duì)此作恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估，甚至有可能某項(xiàng)基建項(xiàng)目本身就是多余的。在21世紀(jì)初，基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際貢獻(xiàn)很強(qiáng)，但如今的邊際貢獻(xiàn)已經(jīng)減弱，甚至一些基建投資的邊際貢獻(xiàn)可能已經(jīng)趨近于零。

因此目前需要迫切思考的問(wèn)題是地方政府支出責(zé)任與事權(quán)的邊界究竟何在，是否有必要給縣政府，甚至鄉(xiāng)政府如此大的投資權(quán)利。在重新思考這個(gè)問(wèn)題前，一味認(rèn)定地方政府“缺錢”并非正確的理念，因?yàn)闆](méi)有價(jià)格的需求一定不是真實(shí)需求。就像一個(gè)人如果不需要自己買單，需求自然無(wú)限膨脹。對(duì)于地方政府也同理，如果其不需要承擔(dān)真實(shí)融資成本與相應(yīng)責(zé)任，其需求自然也會(huì)膨脹。在沒(méi)有認(rèn)清真實(shí)需求的情況下，何談“缺錢”。

當(dāng)然，這也涉及對(duì)于官員績(jī)效考核方式的改變，地方官員一定程度上已經(jīng)形成路徑依賴，目前在清理地方隱性債務(wù)時(shí)，時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)面臨當(dāng)下的隱性債務(wù)可能由多屆政府累積而來(lái)的問(wèn)題。