“經濟適用房”和“經濟租賃房”的比較研究

編者按：

從1997年房改啟動以來，經歷了20年發展的房地產正在變革、洗牌，“房子是用來住的，不是用來炒的”，房地產長效調控機制已經邁出實質性步伐，大力發展住房長期租賃市場被看作一項行之有效的政策。近兩年，國家對住房租賃市場的政策正在逐漸落地，這個市場已經初具規模。首開集團黨委書記、董事長潘利群首次提出的“經濟租賃房”在二次房改中可發揮“經濟適用房”作用，成為二次房改的助推器，面向新市民、青年人的邊際需求，通過土地年租提供土地資源，利用REITs和住房銀行解決蓋房、租房問題，推動建立以“租”為主的市場機制，與“買地賣房”產業循環并舉，搭建“持有租賃”產業循環，實現“租售雙循環”。

3月16日，國務院金融委會議提出“關于房地產企業，提出向新發展模式轉型的配套措施”。“新發展模式”首提是在去年中央經濟工作會上，在“供給側結構性改革”部分對房地產提出了“探索新的發展模式”“堅持租購并舉”“促進良性循環”。在“三重壓力”之下，房地產“三高”模式難以為繼，改革迫在眉睫，亟待探索新發展模式，對此的認識是，完善“開發-銷售”商業模式、打造“購”的良性循環，同時探索構建“持有-租賃”新的發展模式，打造租的良性循環，以此入手通過二次房改，實施產業結構性改革，建立可持續機制。對比1998年房改時通過“經濟適用房”搭建以“購”為主的基本制度，二次房改需要引入“經濟租賃房”的概念，通過對比分析兩類“經濟房”的屬性、土地、生產、消費四個方面，構建“租”的四梁八柱。

一、從產品視角看兩類“經濟房”

（一）定義比較

我國在1994年《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》（建房〔1994〕761號）中首次定義“經濟適用房”為“以中低收入家庭住房困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設的普通住宅”。2007年《經濟適用住房管理辦法》（建住房〔2007〕258號）進一步對其進行完善，即“政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。”

2020年我國首次提出“保障性租賃住房”，2021年《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）進一步明確了“保障性租賃住房”的概念，即“主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，準入和退出的具體條件、小戶型的具體面積由城市人民政府按照保基本的原則合理確定”。

對比二者概念，均為保障性質的政策性住房，兼具商品屬性和保障屬性，具有特定需求定位和產品定位，均屬“準公共產品”，處于“商品”與“公共產品”的過渡地帶，可見“保障性租賃住房”于“租”相當于經濟適用房于“購”。為與同樣發揮保障作用的公租房劃分，本文借鑒“經濟適用房”的思路，探索以“經濟租賃房”為抓手推進“保障性租賃住房”建設。

（二）背景比較

從外部形勢看，二者均處于外部形勢動蕩、經濟下行時期。1998年，我國面臨亞洲經濟危機沖擊，對外貿易形勢惡化，國家力圖擴大內需來刺激經濟增長，同年7月，國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》中明確提出“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”，正式確立將經濟適用住房建設作為經濟增長點和解決城鎮住房問題的抓手。當前在百年未有之大變局之下，面對世紀疫情的沖擊，國際環境更趨復雜嚴峻和不確定，2020年，我國提出要形成“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，同年十九屆五中全會上，我國首提“擴大保障性租賃住房供給”。

從內部矛盾看，彼時“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”在房地產業中體現在住房制度改革初建下的“沒錢蓋房”與中低收入人群“沒錢買房”的矛盾，倒逼房改，催生了控制地價及利潤的“經濟適用房”，如首開集團在1998年房改期間開發的回龍觀文化居住區，作為規模最大的經濟適用房項目，解決了25萬中低收入人口的住房問題。“經濟適用房”發揮了銜接計劃經濟與市場經濟的橋梁作用，加之“招拍掛出讓土地”“公積金貸款撬動需求”“預售加速循環”，形成四項基本制度，此后逐步成熟為商品房市場。經過20多年的開發建設，我國住房面積大幅提高，2016年國家統計局統計數據及2020年央行統計數據顯示，我國人均住房面積、住房自有率均超過了發達國家，與此同時，地價、房價高企，內部矛盾也轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，在房地產業中體現在住房“結構性”失衡，即“公租房+商品租賃房”租房體系下的“沒積極性蓋租賃房”與“新市民、青年沒錢租房”的矛盾，在深化供給側改革邏輯下，供給側結構性產能過剩與邊際需求的矛盾催生了“經濟租賃房”。

（三）需求比較

“經濟適用房”是住房制度改革過程中，為建立“購”的市場機制，填補“公租房”與“商品房”過渡地帶催生的產品，滿足中低收入家庭的購房需求，但在實踐中，部分高收入者卻進入了購房者行列。在當前的供給結構中，公租房為“公共產品”，發揮保障作用，供需兩端受財政支持;商品租賃房為“商品”，受市場機制調節;“經濟租賃房”為二者之間的過渡地帶，滿足新市民、青年人的租房需求，該部分群體買不起房甚至租不起房且不屬于公租房“托底”范圍，該部分邊際需求在超大、特大城市中普遍存在，以北京市為例，在疏解非首都功能、推進國際科技創新中心建設、“兩區”建設、全球數字經濟標桿城市建設、以供給側結構性改革引領消費投資新需求和京津冀協同發展“五子”聯動背景下，新就業的人才青年，以及服務于首都功能定位，不屬于被疏解范圍的，穩定就業的外來務工人員等新市民住房需求需要通過“經濟租賃房”滿足。

通過與經濟適用房的定義、背景和需求進行對比，進一步明確了“經濟租賃房”“是什么”“為什么”和“租給誰”的問題。在“百年未有之大變局”和房地產業進入市場化糾偏的新階段，基于“經濟租賃房”“準公共產品”的屬性，根據不完全契約理論，為避免“承租-轉租”中“二房東”可能存在的炒作行為，需要集中力量發展“經濟租賃房”，以專業化、規模化國有住房租賃機構為破局點，通過直接租賃，增加消費者剩余，因“需”制宜發展長租房市場，引領“租”的良性循環。B9E61A73-98EF-49C7-A577-E7B571212128

二、從土地視角看兩類“經濟房”

（一）土地使用方式比較

“經濟適用房”用地一般實行行政劃撥的方式，免收土地出讓金。盡管在此前已設立國有土地權有償使用制度，但同期商品房大多采取協議出讓方式獲取土地使用權，直至2004年“8·31大限”，土地“招拍掛”出讓市場化機制才真正落地實施。保障房“劃撥”、經營性用房“出讓”并行的土地供給制度由此建立。

但“出讓”在租賃模式下難以走通。各地、各企業積極探索“經濟租賃房”各類土地供給方式，包括集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、非居住存量土地以及新供應國有建設用地等。其中，“集體用地”以及存量時代下的“新供應國有建設用地”因其地理因素大多難以實現“職住平衡”，交通便利的企事業自有用地及非居住存量土地是“經濟租賃房”的有效供給。

（二）土地價值量化比較

“經濟適用房”屬無償劃撥，為滿足“中低收入家庭”需求，在出售階段未量化土地價值，其價格由政府按保本微利的原則確定指導價，滿五年補交土地收益等相關價款后獲得完整產權，過渡為商品房，土地價值得以“顯化”。隨著分稅制改革的深化，土地財政地位突顯，“招拍掛”機制建立，土地價值“顯化”，并作為價值量組成部分直接在房價中予以體現，住宅土地價格及房價迅速上漲，在當時背景下吸納通貨膨脹，直接推動經濟體規模倍增，衍生了眾多金融產品。

在目前“經濟租賃房”各類土地供給方式中，集體用地、企事業自有用地（非出讓獲得）等方式屬于作價入股或類作價入股供地，“隱化”了土地價值，其市場價值量并未在租金中完全體現;通過出讓方式獲得的非居住存量土地以及新供應國有建設用地等供地方式，則存在土地價值“顯化”與租金不“顯化”的矛盾。

在以“購”為主的土地供應過程中，土地財政的建立、土地價值的“顯化”不是一蹴而就的，是一個由“經濟適用房”無償劃撥到補交土地價款獲得完整產權，再到商品房“招拍掛”機制建立的循序漸進的過程。以“租”為主的土地供應形式可借鑒該過程，探索建立“租地”財政，實行土地年租制，逐步“顯化”土地價值，選擇《土地管理法實施條例》第十七條第二款所提的“土地租賃”形式，即，通過租賃土地時間、收租時點、年租交付方式等諸多供給側制度設計及其組合，平衡地方政府、租賃機構和承租人間的利益關系，政府獲取穩定、遞增的長期收入，企業減輕前期開發成本，承租人承擔“經濟租賃房”租金，從而達到政策目的。

三、從生產視角看兩類“經濟房”

（一）產業資本來源比較

開發貸解決了“經濟適用房”“沒錢蓋房”的困境，1995年的《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》以及1999年的《經濟適用住房開發貸款管理暫行規定》，從源頭處為開發商提供了“蓋房”資金，并執行收費減半等優惠。

于“經濟租賃房”，在信貸支持方面，從中央到地方，陸續出臺支持銀行業金融機構以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，向改建、改造存量房屋形成非自有產權保障性租賃住房的住房租賃企業提供貸款，保障性租賃住房有關貸款不納入房地產貸款集中度管理等政策;國家開發銀行在17個重點城市已授信保障性租賃住房項目56個，授信額度334億元，已發放中長期貸款85億元，貸款期限最長25年，貸款利率最低3.95%。在減免稅費方面，規定住房租賃企業按照5%的征收率減按1.5%計算繳納增值稅。

（二）生產資金周轉比較

預售加速生產者的資金循環。1994年出臺的《城市房地產管理法》在總結各地經驗基礎上，建立了預售許可制度，對預售條件、監管作出了原則性規定，各主要城市商品房預售比例普遍在80%以上，部分城市甚至達90%以上。經濟適用房是具有保障屬性的商品房，同樣適用預售制度。商品房預售許可制度的確立加速建設資金周轉，提高資金使用效率，降低資金使用成本，提振生產者積極性，滿足了經濟適用房供應的客觀需要。

租賃資產證券化加速投資回收與擴大再生產。從國外成熟市場的發展經驗看，自持物業的資產證券化不僅有利于盤活存量資產和沉淀資金，還能擴大持有人直接融資通道，提高市場配置資源的效率和效益。目前，保障性租賃住房已納入公募REITs，此外國內也在探索支持住房租賃企業發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等公司信用類債券、住房租賃擔保債券等金融產品，并支持商業保險資金按照市場化原則參與保障性租賃住房建設。

持有租賃與開發出售區別在于前期投資不能通過銷售一次性連本帶利收回，而是要通過連續的租金流取得回報，會造成資金沉淀，不利于租賃房的滾動開發。“經濟租賃房”若以REITs等資本證券化方式進入資本市場，能夠發揮“預售”作用，完成“驚險一跳”，實現投資回收，讓資本循環起來，使擴大再生產成為可能。

四、從消費視角看兩類“經濟房”

住房公積金、房貸撬動“經濟適用房”消費需求。1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布實施，要求全面推行住房公積金制度。1998年《個人住房貸款管理辦法》進一步確定不斷擴大個人住房擔保貸款的發放范圍，在所有城鎮普遍開展商業銀行對個人的住房擔保貸款業務，同時取消對經濟適用住房開發建設貸款的規模限制，并增加購房補貼。在“積極開展個人消費信貸”的引導下，貸款買房、按揭等新概念迅速形成社會共識。與“經濟適用房”相似，為進一步刺激“經濟租賃房”需求，住房公積金已可用于支付租金，住房租賃可以抵扣個稅，個人住房租賃貸款在逐步規范。

綜合分析兩類“經濟房”的消費端，與發達國家相比，我們目前尚未形成類似房地美、房利美的住宅銀行，“房地產業規模大、鏈條長、涉及面廣，在國民經濟、全社會固定資產投資、地方財政收入、金融機構貸款總額中，都占有相當高的份額，對于經濟金融穩定和風險防范具有重要的系統性影響”，“房地產業是支柱產業”，需要構建一個政策性住宅銀行，統籌產業金融，支持租賃消費，推進行業健康發展、穩中有進。

五、判斷及啟示

“經濟適用房”是1998年房改的助推器，在推動建立以“購”為主的商品房市場機制中發揮了重要作用。通過與“經濟適用房”對比分析，“經濟租賃房”在二次房改中可發揮“經濟適用房”作用，成為二次房改的助推器，面向新市民、青年人的邊際需求，通過土地年租提供土地資源，利用REITs和住房銀行解決蓋房、租房問題，推動建立以“租”為主的市場機制，與“買地賣房”產業循環并舉，搭建“持有租賃”產業循環，實現“租售雙循環”。

首開集團在1998年房改期間開發了回龍觀等諸多經濟適用房項目。在行業發展新階段，集團要充分發揮國企功能作用，服務首都城市建設與發展，探索發展“經濟租賃房”，闖出一條良性循環新路，為推動實現房地產業健康發展貢獻首開力量。

作者單位

北京首都開發控股（集團）有限公司（簡稱“首開集團”）是北京市屬國有獨資企業，是最大的地方國有房地產企業，也是中國最早成立的房地產企業之一，在98年房改中開發了規模最大的經濟適用房項目——回龍觀文化居住區，解決了25萬中低收入人口的住房問題。2019年經市國資委批復，在新形勢下，集團定位為“打造全國領先的非經營性資產管理處置平臺”“力爭成為城市有機更新的綜合服務企業”。

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.10.001B9E61A73-98EF-49C7-A577-E7B571212128