縣域社會治安防控體系建設路徑初探

摘要：近年來，新蔡縣在新型城鎮化背景下開展的社會治安防控體系取得了一系列實踐成果，實現了基層治理工作的提檔升級，包括：優化主體建設，構建多主體協同治理的“社區防控網”;打造數據驅動智慧治理新模式，深入推進縣域單元防控;“根系延伸工作法”助推矛盾糾紛多元化解機制走深走實。但社會治安防控體系建設仍面臨諸多挑戰，如治安防控客體呈現新樣態;各部門之間數據缺乏共享;縣域社會治安防控體系建設的綜合性保障力度仍需加強等。新蔡縣推進縣域立體化社會治安防控體系建設，可依據的路徑：（一）深化構建多元主體協同參與體系;（二）推動大數據精準賦能實戰;（三）強化黨委主導和經費保障。

關鍵詞：立體化;縣域社會治安防控;社會管理

中圖分類號：D613文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0064-04

引言

治安防控體系建設是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記在中國人民警察授旗儀式上的重要訓詞精神和全國公安工作會議上的重要講話精神，以努力建設更高水平的平安中國為目標的重要系統工程。“郡縣治，天下安”，縣域作國家最基本的行政經濟層級，是社會治安防控工作最大的實戰戰場和承載平臺[1]。只有將縣域社會治安防控這個基本面抓好抓實，才能為推進治安防控體系建設打下堅實基礎。針對當前縣域治安防控的現狀，可圍繞重點強化風險防控和公安隊伍建設、確立考核導向、盤活現有警力、推進縣域單元防控、推動數據精準賦能等方面，探索縣域社會治安防控體系建設的新路徑。筆者以新蔡縣近年來開展的社會治安防控體系具體實踐為例，淺析縣域社會治安防控體系建設的新路徑，以期拋磚引玉。

一、新蔡縣社會治安防控體系建設的實踐探索

新蔡縣位于河南省東南部，豫皖兩省四市六縣接合部，總面積1453平方公里，根據第七次全國人口普查結果，新蔡縣人口數量為82.38萬人，位列駐馬店市各縣區人口數量排行榜第2位[2]。其中不少人在外打工。這些外出務工人離鄉背井，常年在外辛苦勞作，給新蔡的經濟和社會注入了發展活力。但由于外出務工人員大多是年輕人，留守老人和兒童居多，給全縣的社會治安形勢也帶來了不小的壓力，加強社會治安形勢分析研判和綜合治理，依然是當前乃至今后一個時期的重要任務。近兩年來，新蔡縣公安局黨委牢固樹立以人民為中心的執法理念，堅決落實市局黨委加強“一村（格）一警”建設重大部署，堅持警務圍著民意轉、民警圍著百姓轉，搶抓機遇強根基、凝心聚力健機制、克難攻堅解難題、創新模式提效能，促進了新時代“楓橋經驗”①在新蔡大地落地生根，開花結果，人民群眾安全感、滿意度大幅提升，實現了新蔡縣基層治理工作的提檔升級。

（一）優化主體建設，構建多主體協同治理的“社區防控網”

從社會治理主體的角度來說，中國共產黨早在1927年井岡山創建革命根據地時就提到過要發動群眾、依靠群眾，走專群結合的工作路線，但是受歷史體制原因和社會治理理念的影響，很多治安管理工作仍然是由公安機關承擔。隨著社會轉型、政府體制改革和公民權利意識的覺醒，越來越多的民間組織出現，普通民眾開始自發參與社會治理，多元自治模式逐步建立[3]。新蔡縣在社會治安防控體系建設中充分發揮社區民警的指導作用，有效整合退伍軍人、老黨員、老干部、社會志愿者等社會資源，建立治保會并配備治保人員;建立群防群治義務巡邏隊，由各鄉鎮（街道）綜治部門組織牽頭，發動社會積極分子等各方面力量，分時段、有重點、講實效，開展好義務巡邏活動;積極物建重點新興業態信息員，在重點人員管控、矛盾糾紛化解、風險源頭預防等方面發揮重要作用;充分利用警民微信群和微信公眾號、微博等多種宣傳載體，提高單位企業和群眾的自我防范能力，引導群眾主動參與社會治安管理，聯動各種綜治力量參與矛盾糾紛調處、整改各類安全隱患。

（二）打造數據驅動智慧治理新模式，深入推進縣域單元防控

打造智慧公安，推動數據精準賦能，向科技要警力是提升公安機關戰斗力的“殺手锏”，也是提升縣域治理體系和治理能力現代化的重要途徑。新蔡縣公安部門面向以強化實戰導向為需求，大力推進“一村（格）一警”信息化建設。新蔡縣公安局籌資建成了縣局“一村（格）一警”指揮中心和各派出所“一村（格）一警”指揮室，同時緊貼“一村（格）一警”工作任務，整合不同信息數據平臺，研發建成新蔡縣公安局“問津”大數據平臺，建成“重點人立體管控”“動態全息檔案”等50多個智慧模塊，為“一村（格）一警”工作提供強大的數據支撐，努力使重點人變成“透明人”，把不放心場所變成“陽光房”;重點打造智慧社區警務，選取條件好的小區（村居）作為試點，以點帶面穩步推開。同時，新蔡縣公安局以深化“雪亮工程”建設為契機，加強基礎監控和智能終端感知設施建設，以動態巡防、動中控制為重點，建設全方位的智慧安防網絡，通過布設基于物聯網的各類前端智能感知設備，即時感知居民小區公共安全風險隱患，做到精準預警預防。

（三）“根系延伸工作法”助推矛盾糾紛多元化解機制走深走實

隨著以人為核心的新型城鎮化建設有序推進，城鎮的生活生產方式、利益分配需求等都發生了深刻的變化。農村的矛盾糾紛也從過去的簡單化變為多樣化和復雜化，新舊管理體制的碰撞摩擦為縣域社會治安帶來了新的挑戰。在基層社會治理中，除了依靠憲法和法律，社區公約、村規民約以及風俗習慣等也起到了至關重要的作用。公安機關應鼓勵社會各方面積極參與治安防控，實現治安控制模式向治安共治模式的轉變。新蔡縣結合當地市公安機關正在開展的安全隱患清零“百日行動”，縱深推進基層警務和基層社會治理的深度融合，加強與基層民調組織、綜治聯防部門、小區物業等單位聯勤聯動，積極探索出了多元矛盾糾紛化解的新機制。尤其是借鑒楓橋經驗和“根系延伸工作法”建立合成排查化解機制[4]。以派出所為主導，以警務平臺、微信群為紐帶，組織基層群眾，建立起“主根”“次根”“細根”“毛細根”四個層級的合成排查化解機制。此外，新蔡縣明確了根系組成及職責，即以鄉鎮（街道）包村干部、信訪干部、司法調解員為依托的“主根”，及時了解掌握各類凸顯的矛盾糾紛、信訪問題和社會治安隱患;以村干部和村民小組長為主體的“次根”，及時發現、精準研判、快速化解矛盾糾紛和安全隱患，防止矛盾升級、事態惡化;以治安積極分子和老干部、老黨員、老教師以及威望高、熱心公益的知名人士為輔助的“細根”，發現，深挖潛在的、苗頭性的矛盾糾紛和安全隱患，實現抓早、抓小、抓苗頭;以超市（小賣部）老板、鄉村赤腳醫生、治安耳目、農村紅白事理事員以及建筑工、維修工等有一技之長、經常走村串戶與群眾有廣泛接觸的特殊群體為根基的“毛細根”，深入搜集社情民意、矛盾糾紛、安全隱患等情報信息。CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6

二、新型城鎮化背景下新蔡縣社會治安防控體系建設面臨的主要挑戰

城鎮化是現代化的應有之義和基本之策，在以人為本的新型城鎮化戰略布局下，縣域經濟得到了飛速的發展，但同時傳統縣域的“熟人社會”不斷弱化，流動人口增多，相對封閉的空間逐漸被打破，涉網、涉詐等新型犯罪日益猖獗，給縣域治理體系和治理能力提出了更高的要求。

（一）治安防控客體呈現新樣態

1.農村“空心化”現象嚴重。新蔡縣每年都有大量青壯年勞動力選擇外出務工。婦女、兒童、老人、病殘人員等弱勢群體留守，面對侵害時自身防范能力薄弱，容易成為盜竊、詐騙等犯罪的侵害對象。加之一些游手好閑的閑雜人員，不勞而獲的思想作祟，誘發犯罪比率上升。除了人防的“空心化”之外，在新型城鎮化背景下，土地的“空心化”也成為了一種治安隱患。隨著我國城鎮化的快速推進，土地流轉開啟農村改革的大幕，農村征地補償被置于首位，但現實的難題是農業用地和城市用地無法做到同地、同權、同價，很多農民放棄土地到了城鎮反而更覺得不踏實，認為還不如留在農村種地踏實。在這種情況下，土地資源不僅大量“空心化”，因土地產生的確權糾紛、侵權糾紛、拆遷糾紛等也成為了影響縣域治安的重要因素。

2.新型詐騙類犯罪猖獗。近年來，以電信網絡詐騙、借互聯網金融名義實施非法集資、刷單詐騙等為代表的新型網絡違法犯罪發案數仍在高位運行，且詐騙手段花樣翻新，因電信網絡詐騙具有隱蔽性強、跨區域團伙作案、違法所得資金轉移快等特點，使被害人的資金追回困難重重。目前，隨著國家宣傳防范力度的不斷加大，配合國家反詐中心APP等軟件的宣傳下載，為人民群眾的“錢袋子”筑牢了一道防詐反詐的“防火墻”。但由于縣域留守居民多為法律意識淡薄的老人、婦女，在面對新型的網絡信息和詐騙手段時不具備辨別能力，導致縣域電信網絡詐騙近些年來呈現上升態勢。

3.邪教組織活躍。新型城鎮化建設過程中，縣域經濟雖然得到了飛速的發展，但是精神文明建設相對滯后，居民日益增長的多元文化需求得不到滿足，于是各種民間信仰盛行，如神靈祖先崇拜、供奉祖宗祛病消災。自新冠疫情發生以來，境內某些邪教組織趁機煽風點火，散發宗教宣傳品，矛頭直指黨的政策和國家制度，制造“嚴控輿論”等假象，攻擊官媒報告，引發群眾恐慌輿論，宣揚加入邪教組織即可祛病消災，修煉自身。民間信仰的價值取向具有不確定性，一旦“失范”便可能被披著宗教外衣的邪教所利用。筆者通過訪談新蔡縣月亮灣派出所民警了解到，當前邪教組織主要有“全能神”“法輪功”等，活動多在地下秘密進行，甚至舉辦各種培訓班，文化程度較低的中年女性更容易被邪教裹挾，特別是病殘人員、心理有缺陷等社會邊緣人員，已經成為邪教的重點侵害對象。

（二）“數據孤島”問題凸顯，各部門之間數據缺乏共享

現代治安的信息優勢意味著機動優勢和警力優勢，是推動公安機關戰斗力生成模式轉變的重要途徑。但是由于歷史和體制的原因，警種部門之間應用系統分散、數據殘缺不全、信息不互通，且多地在建設智慧公安系統時因為缺乏統一的政策規劃和頂層設計，導致建設存在設計標準不統一、系統不兼容、部門各自為政的“數據孤島”②現象。數據庫專家杰克·奧爾森指出：“數據能滿足既定的用途，它才有質量。如果不能滿足既定的目標和用途，就談不上質量。換句話說，數據的質量不僅取決于它本身，還取決于它的用途。”[5]如果大量鮮活的信息被“束之高閣”，那么信息化建設的投入產出比則會大打折扣。據筆者于新蔡縣公安局調研時所了解，“數據孤島”問題給基層民警執法辦案帶來相當大的不便。警務應用系統分散，各部門所掌握的數據資源隱形中進行著分割和壟斷，相互之間難以互聯互通，制約著民警辦案的效率和處理緊急事務時的應急響應速度。

（三）縣域社會治安防控體系建設的綜合性保障力度仍需加強

縣域治安防控體系建設是一個長期的系統工程，目前縣域警務承擔著治理責任無限，卻受治理資源短缺的桎梏。首先，從警力上來說，新蔡縣警力不足、警力分散已成為制約該縣公安工作高質量發展的瓶頸，隨著當前“風險矛盾前端預防化解”的理念進一步深入，新蔡縣局積極構建多元矛盾糾紛化解機制，將警力下沉，矛盾糾紛調解中心向社區街道、農村下放，在基層綜治管理中取得一定成效。但是，基層任務繁重，加之警力嚴重匱乏、大量非警務活動沖擊警務活動，使得基層民警分身乏術，疲于應付辦案和上級下達的各項工作檢查和專項行動，新蔡縣大部分派出所實行三班工作運轉機制，有的甚至兩班倒，民警只能拼體力、拼健康、拼安全去工作。其次，財力不足等也是制約治安防控體系建設的重要因素。無論是智慧（小區）村居建設還是人防、物防、技防等要求的落實，都需要基層黨政部門或者物業企業等社會面的大力投入。目前，受地方財政收入支出的局限，且社會參與度不高，很多區域的項目都進展緩慢。

三、推進縣域立體化社會治安防控體系建設的路徑

縣域是我國治理體系中一個綜合而基礎的層級，縣域里城市和村莊的發展，直接關乎我國社會治理體系和治理能力現代化建設的“根基”。縣域治安則是社會治安防控最重要的工作陣地和實戰平臺，縣域的治安防控體系改革實踐是對頂層設計是否能夠落實具體最直接的反饋。從現實的需要和前期的工作實際出發，結合新蔡縣治安防控體系建設的實踐探索，筆者認為應從以下幾個方面為縣域治安防控體系建設提檔升級。

（一）深化構建多元主體協同參與體系

習近平總書記在黨的十九大報告中進一步強調，要“進一步加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理新格局”。隨著經濟的快速發展，百姓的價值取向日趨多元化、社會治理各種矛盾風險交織、利益主體訴求也開始多樣化，這些都給我國治理體系和治理能力現代化提出了更要的要求。多元主體協同參與社會治理是適應社會形勢、打造高質量社會治安防控體系的必然要求。

在縣域社會治理體系中，群眾對公共事務的自覺參與意識還不夠高，這就需要政府善于宣傳發動群眾力量，并適當引入市場激勵機制，培養群眾自覺參與治安防控的意識。第一，公安機關主導，更加廣泛地吸收多種社會力量。公安機關是社會秩序的法定維護者，也是社會治安防控的主導者，但是在警力資源嚴重不足的今天，公安機關應當在黨委政府的領導下，實施讓社會力量參與的“第三方防控”。這里的社會力量即包括單位內部和行業協會等組織力量，也包括保安公司等市場力量以及大量的社區、鄉村組建的治安志愿者隊伍[6]。深度挖掘各類社會資源參與社會治安防控工作，引導群眾開展聯戶聯防、鄰里守望等群防群治工作，激發平安建設的最大動能。目前，多地都推行了群防群治的優秀做法。以駐馬店市泌陽縣為例，其組織推廣銅山派出所“銅山衛士”經驗，即在每個行政村物色一名熱愛警務工作、敢于擔當的村委、居委干部或者治安積極分子擔任社區警務助理，在先期處置中發揮作用。CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6

（二）推動大數據精準賦能實戰

順勢而生，更要借勢而動。大數據是立足全局、面向未來的重大戰略，并將引領公共管理與服務的重大變革。習近平總書記在全國公安工作會議上強調“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎、培育戰斗力生成新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革。”縣域治安防控體系中的智慧警務建設因其本身發展較晚，且受資金、技術等方面的限制，仍有很大的成長空間，各縣應按照目前自身治安防控體系的建設進程，合理規劃布局。首先要盤活已有的數據資產，把各部門匯聚得到的數據進行聯合分析，消除自上而下縱向的和各部門之間橫向的“信息孤島”，堅持“內部破壁、外部拆墻”，充分整合公安警務數據和社會資源數據、充分達到數據治警和數據治安的效能。其次需注重數據的質量。在公安機關信息化建設時，多地因警力不足、公安民警執法理念落后，大數據意識不足等原因，在數據統計上報時忽略數據質量，甚至弄虛作假應付檢查。基礎數據的質量直接決定了信息化應用的成效，因此一定要培養廣大民警的信息化意識，提升大數據分析研判的能力，培養警隊專業人才，推動大數據引領新型警務。

（三）強化黨委主導和經費保障

縣域治安防控體系建設是一項系統復雜的工程，必須依靠黨委和政府的統一領導，社會各部門齊抓共管形成合力，為社會治安防控體系建設注入更強勁動力。一是提供全方位的政策支持。以編制“十四五”規劃為契機，對社會治安防控體系建設的前端平臺設備和各項基礎設施，在立項、規劃、建設等方面給予政策傾斜，納入政府預算，拓寬投資渠道和方式，建立動態可持續的資金保障機制和使用機制。二是突出強基導向。結合實施公安部、省廳關于加強新時代公安派出所工作三年行動計劃，大力加強派出所工作，建立完善警種部門支援派出所機制，推動警力資源下沉，警務保障下傾。探索警力動態調整機制，把“兩個40%以上”③作為警力配備紅線，通過規范機關設置、調整所隊布局、嚴控借調抽調、建立下派鍛煉制度等方式，切實把警力壓到一線。

注釋：

①楓橋經驗：指20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣（現諸暨市）楓橋鎮干部群眾創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“經驗”，為此，1963年毛澤東同志就曾親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型。之后，“楓橋經驗”得到不斷發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的楓橋新經驗，成為新時期把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范。

②數據孤島：專業人士把數據孤島分為物理性和邏輯性兩種。物理性的數據孤島指的是，數據在不同部門相互獨立存儲，獨立維護，彼此間相互孤立，形成了物理上的孤島。邏輯性的數據孤島指的是，不同部門站在自己的角度對數據進行理解和定義，使得一些相同的數據被賦予了不同的含義，無形中加大了跨部門數據合作的溝通成本。

③依據《公安派出所正規化建設規范》第八條規定：公安派出所警力原則上應當達到所屬縣（市、旗）公安局、城區公安分局總警力的40%以上。這里的“兩個40%以上”是指落實派出所和社區民警“兩個40%以上”的警力配備標準。

參考文獻：

[1]陳石春.縣域社會治安防控體系建設研究[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2011（06）.

[2]駐馬店市人民政府網.駐馬店市第七次全國人口普查公報[EB/OL].（2021-06-30）[2022-04-23].

https：//www.zhumadian.gov.cn/html/site_gov/articles/202106/133483.html.

[3]吳興民.治安主體多元化模式下的公安社會管理創新[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2011（2）.

[4]王玉，新嚴鑫.新蔡：“一村一警”助力基層治理工作提檔升級[N].人民公安報，2019-05-25（003）.

[5]張兆端.關于公安大數據建設的戰略思考[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2014（8）.

[6]董士曇.對立體化社會治安防控體系建設的探索[J].山東警察學院學報，2017（7）.

作者簡介：趙耿（1989—），女，漢族，河南鄭州人，河南警察學院講師，研究方向為法學、治安管理學。

（責任編輯：楊超）CA756138-B11C-4A70-919E-34AE33E3D5A6