個人養老金發展研究

孫文璐

（首都經濟貿易大學 北京 100070）

從我國實踐來看，老齡化問題不斷加深，養老金領取人員將不斷增多，繳費人數減少，對面臨長期支付壓力的基本養老保險無疑是一項挑戰。企業年金制度作為我國多層次養老保障體系的重要組成部分，自2006年開啟市場化投資運營以來，企業年金市場不斷完善，基金積累規模不斷擴大，參保人數不斷增加。然而企業年金制度覆蓋人數與養老保險覆蓋人數相比，覆蓋范圍有限，這就導致企業年金的補充養老保障功能發揮受到限制。養老金體系結構失衡將不利于優化公民退休收入結構，因此亟需發展養老保險第三支柱，應對養老保障需求的增加。

在以往的研究中，個人養老金制度受到了許多關注。一方面，不少學者發現發展個人養老金制度對于增加養老財富儲備具有重要作用。田輝（2021）通過對中美兩國個人養老金制度進行比較發現，個人養老金制度是應對人口老齡化的重要政策工具。另一方面，為了更好發展個人養老金制度，打破個人養老金制度的發展困境，許多學者對個人養老金制度的優化途徑進行了研究。個人養老金制度的發展離不開稅收優惠政策的完善，保險公司作為養老金產品主要的供給方應加強產品開發能力，銀行也應發揮其重要優勢積極參與個人養老金的發展和建設。此外，鄭秉文（2016）在關于第三支柱頂層設計的研究指出，能否最大程度擴大個人養老金制度的覆蓋面是個人養老金制度順利開展的關鍵。雖然多層次的養老保險制度在過去得到了廣泛實踐，但多支柱養老金發展不平衡這一問題仍普遍存在。

作為養老保險的第三支柱，發展個人養老金有利于進一步優化養老金收入結構和完善養老金體系，實現養老責任的合理分擔，推動養老保障的可持續發展。目前我國養老保險第三支柱尚處于起步階段，盡管2018年我國進行了稅收遞延型養老保險的試點工作，但與之前的市場預期存在一定差距，存在覆蓋范圍較小、產品同質化程度較高等問題。為了更好地發展多支柱養老金體系，確保養老金資金來源多樣化，本文在分析發展個人養老金的必要性、當前個人養老金制度存在的問題的基礎之上，結合典型國家保險第三支柱的建設經驗，給出相應的對策建議。

一、發展個人養老金的必要性

（一）基本養老保險面臨新挑戰

基本養老保險制度作為我國養老保險體系的重要組成部分，經過多年的發展，取得了很大的成效，如表1所示，近年來參保人數、基金收入、基金支出、累進結余均有所增加，但長期以來統籌水平低、繳費不合格、區域基金收支不平衡等問題的存在對基本養老保險制度的可持續發展產生了不利影響。受疫情沖擊、靈活就業人數增多、經濟運行不確定性等因素的影響，當前基本養老保險制度面臨著基金收支不平衡、靈活就業人員參保困難沖擊繳費等新的挑戰。如表1所示，2019年基本養老保險的基金收入和累計結余分別為57025.9億元和62872.6億元，2020年基本養老保險的基金收入和累計結余分別為49228.6億元和58075.2億元，基金支出的增加、基金收入的減少和疫情的影響，導致基本養老保險基金的收支平衡受到影響，而發展個人養老金制度，有利于增加養老保障資金來源多樣化。

表1 2010—2020年基本養老保險基本情況

（二）企業年金覆蓋范圍有限

如表2所示，2007年參加企業年金的企業數為32000個，企業年金覆蓋的人數為929萬人，參加城鎮職工基本養老保險人數為20136.9萬人，參加企業年金的人數僅占參加城鎮職工基本養老保險人數的4.61%。經過10幾年的發展，2020年參加企業年金的企業數量和職工人數相較于2007年有了較大幅度的增加，但2020年企業年金的參保人數仍僅占城鎮職工養老保險的參保人數的5.96%。企業年金的覆蓋范圍仍然較為有限，覆蓋人數仍然較少，企業年金補充養老保障功能受到限制，產生了很多不利影響。以未被第二支柱覆蓋的靈活就業人員為例，發展自愿參與的個人養老金制度，將有利于滿足其多樣化的養老保障需求和改善靈活就業人員由于勞動關系的特殊性存在的參保繳費問題。

表2 2007—2020年歷年企業年金基本情況

（三）老年人數增多，養老保障需求增加

自2000年起我國開始進入了老年型社會，如表3所示，隨著老齡化程度不斷加深，我國65歲及以上老年人口數量不斷增多，老年撫養比上升。老年人口數量不斷增多，養老保障需求也隨之增加，亟須加快養老金體系的建設和完善。在養老保障需求日益增加的情況下，包括企業年金在內的第二支柱和個人養老金制度發展不足，將會對養老金的財務可持續性產生不利影響。養老保障需求的增加，對于養老資金形成了巨大壓力，雖然長期以來我國居民對家庭儲蓄的重視程度很高，但真正用來保障養老需求的資金儲備卻很少，個人養老金的發展將會成為增加居民養老資金儲備的重要途徑。

表3 65歲以上老年人口數量、比重及老年撫養比

二、當前發展個人養老金面臨的問題

（一）稅收優惠力度較小

由于當前社會保險繳費率較高，職工個人和企業都承擔了較重的繳費負擔，所以稅收優惠政策對于試點工作效果具有重要影響，但個稅遞延型養老保險試點過程中存在稅收優惠力度不足等問題，不利于個稅遞延型養老保險的推廣。我國目前的稅收優惠政策沒有考慮到各個群體的養老需求，尤其是對于中低收入人群來說，稅收優惠對中低收入人群參與吸引力不強。除稅收政策激勵不足問題外，稅延型養老保險在試點過程中存在的抵扣流程復雜問題也不利于政策效果的發揮，試點稅收政策的復雜性降低了目標人群的參保意愿。

（二）產品同質化程度較高

近年來金融機構推出了許多養老金融產品，但大多處于試點階段，商業養老產品設計缺乏針對性，沒有充分考慮消費者產品需求的差異性，導致此類養老金融產品同質化現象較為嚴重，消費群體的吸引力不足，大多數居民對此類產品了解程度不高，消費者購買此類養老金融產品的購買意愿不強。

（三）公眾保險意識有待提高

大多數人的觀念仍以“家庭養老”“重儲蓄、輕保險”的觀念為主，由于商業養老保險繳費期長、遠期收益不確定性較強，因此，大多數居民仍然按選擇銀行存款作為主要的投資和儲蓄方式，購買商業養老保險意愿不高。同時，在產品宣傳過程中，對靈活就業群體宣傳引導工作較少，靈活就業人員缺乏制度性的養老保障安排，購買商業養老保險能夠增加其養老積累。

三、典型國家養老保險第三支柱

（一）日本

日本養老金體系的第三支柱由個人型定額供款養老金計劃和個人儲蓄賬戶計劃組成，兩者在制度設計、覆蓋對象、監管方式等方面存在不同之處。個人型定額供款養老金計劃（iDeCo計劃）由厚生勞動省建立，國家養老基金聯合會作為厚生勞動省下屬的獨立機構負責iDeCo計劃的投資管理，該計劃覆蓋對象為20～59周歲的勞動者。厚生勞動省作為該計劃的主要監管機構，對iDeCo計劃實行精細化監管，保障iDeCo計劃的規范運作。而個人儲蓄賬戶計劃（NISA計劃）適用人群較廣，覆蓋對象為所有年齡段的日本居民。與iDeCo計劃不同，NISA計劃由日本金融廳進行監管，多樣化的投資渠道和資產配置是NISA計劃受到民眾歡迎的重要原因。

（二）美國

美國養老金體系的第三支柱為個人退休賬戶，是一項補充性的養老金計劃，主張個人自愿加入。個人退休賬戶的資金投資選擇具有靈活性，具有管理專業化和資產配置組合化的特點，運營管理模式主要是信托型管理。個人退休賬戶的特點主要體現在兩個方面：稅收優惠和賬戶資金的便攜性，自1974年個人退休賬戶創立以來，在發展過程中不斷改進，個人賬戶種類不斷增加，該計劃覆蓋群體不斷擴大。稅收優惠作為個人退休賬戶的突出特點，對于個人參與具有重要激勵作用。美國個人退休賬戶規模如此龐大，很大一部分原因是承接了大量第二支柱賬戶資金的轉入，個人退休賬戶也可以接受雇主退休計劃轉移的資產，便攜性和連續性更強，更具吸引力。

四、優化養老保險第三支柱發展的對策

（一）建立二、三支柱賬戶互轉模式

未來我國個人養老金的發展，可以充分借鑒美國的賬戶互轉模式，依托于個人養老金賬戶提供資金轉移通道，實現二、三支柱之間的接續，進一步增強養老金制度的靈活性。依據我國年金現行規定，當職工工作單位發生變化時，新單位如果沒有實行年金制度，或者在不滿足領取條件時仍要留在原機構繼續管理。如果可以實現二、三支柱的賬戶互轉，離職后新單位沒有建立企業年金制度的職工，其第二支柱中的資金積累就可以轉移到個人養老金賬戶中繼續運營，這將成為第三支柱重要資金來源，賬戶的便攜性也將會增加公民參與個人養老金制度的吸引力。

（二）設計多層次的稅收優惠政策

為了應對試點過程中存在的稅收優惠政策問題，針對不同消費者群體應采取多元化優惠政策。完善支持三支柱養老保險的稅優政策，應從以下幾個方面開展：一是制定專門的稅收優惠政策，鼓勵養老保障較為薄弱的靈活就業從業人員等群體參加；二是對于未參加第二支柱的人員，允許這部分人員在參與第三支柱時享受更大額度的稅收優惠；三是制定多元化的政策方案，滿足多樣化需求。

（三）加強養老金融知識的宣傳工作

當前我國養老金融市場尚未完善，大多數公民養老金融意識不高，這對強調個人自愿參與、自主選擇產品的第三支柱個人養老金制度是不小的挑戰，加強金融知識的宣傳工作對于第三支柱的發展具有重要作用。可以從以下幾個方面加強養老金融教育的宣傳：第一，鼓勵商業銀行、商業養老保險公司等機構開展宣傳工作，動員金融機構共同參與宣傳工作，加強農村地區的養老金融知識宣傳工作；第二，注重風險防范宣傳工作和防范知識教育，避免金融詐騙現象對養老保險第三支柱產生不良影響，推動老年群體遠離金融詐騙；第三，注重養老規劃和養老投資理念的宣傳，養老金第三支柱的發展需要長期積累，因此需要引導國民形成良好的養老規劃和養老投資意識。