生態環境公益訴訟協同治理機制研究

于琰峻　黃麗紅　廖培堅

摘 要：隨著檢察公益訴訟深入開展，跨行政區劃生態環境公益訴訟面臨越來越多疑難、復雜的協同治理問題。本文以最高人民檢察院立案辦理的南四湖流域生態環境公益訴訟案為切入點，分析總結生態環境和資源保護領域行政公益訴訟跨區劃協同治理的實踐困境，進而從完善跨區劃生態環境行政公益訴訟案件管轄制度、調查取證協作機制、生態環境修復協同機制、被監督行政機關認定等方面提出建議。

關鍵詞：南四湖 跨行政區劃管轄 行政公益訴訟 生態環境保護

生態文明建設是“國之大者”。習近平總書記指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。從萬峰湖到南四湖，最高檢立案辦理跨省際公益訴訟案件，打造出四級檢察院一體化協同治理生態環境新模式。“南四湖專案”不僅凝聚著跨區劃環境行政公益訴訟智慧結晶，也折射出行政公益訴訟在跨區劃環境治理方面面臨的困境。

一、基本案情及辦理過程

南四湖[1]位于蘇魯皖豫4省交界處，承接著4省34縣（市、區）53條河流來水。由于污染情況嚴重，近年來已成為3.17萬平方公里流域的“集中納污區”。南四湖流域跨多省行政區劃，邊界區域權責交叉不明，跨區域協同執法聯動不足，流域執法標準不統一，“多頭管”“交叉管”“無人管”情況突出，導致南四湖生態環境“一邊治理，一邊破壞”。2021年4月8日，最高檢成立專案組對南四湖流域沿湖（河）企業偷排、亂排等違法行為導致生態環境受損以事立案啟動公益訴訟程序，實行“1+N”——1個大案加N個小案模式的辦理，并將南四湖流域邊界爭議地區生態環境受損和南四湖自然保護區礦業權退出問題作為專案特別重大案件線索進行自辦。截至2022年1月，辦案組共發現公益訴訟案件線索237條，共立案205件，其中最高檢立案1件，省級院立案8件，市縣級院立案196件，包括行政公益訴訟案件185件，民事公益訴訟案件20件。[2]在最高檢專案組的領辦下，山東、江蘇檢察機關依法協助對邊界地區權責交叉不明造成生態環境受損問題開展調查取證。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，專案組兩次赴山東濟寧、江蘇徐州開展現場辦案，調取南四湖邊界爭議問題歷次調解和劃界文件、當地政府工作說明和生態環境部門執法案卷等材料，查明南四湖邊界地區生態環境公益受損的原因是邊界爭議導致相關行政機關和檢察機關辦案管轄權不清。對此，專案組指導蘇魯豫皖四省檢察機關會簽《關于深化跨省協作配合加強南四湖流域檢察公益保護的意見》（以下簡稱《南四湖意見》），核心是建立南四湖流域邊界地區生態環境行政公益訴訟案件管轄爭議解決機制，以及逐步推動統一執法標準和司法辦案尺度。[3]

二、南四湖流域跨行政區劃生態環境保護困境

（一）南四湖流域“插花地”環境監管責任主體不明確，被監督行政機關認定難

南四湖西岸的江蘇省沛縣和山東省微山縣交界處部分段存在邊界不清晰，導致“插花地”地區環境治理責任主體不明確。一是山東省微山縣、江蘇省沛縣對邊界爭議地區運煤渣碼頭、小型化工企業、造成污染養殖戶等監管缺位，專案組現場調查取證發現污染情況長期存在。二是南四湖流域各支流實際控制區域部分行政機關認為南四湖省級自然保護區是山東省設立的，不是本省的自然保護區，沒有嚴格按照省級自然保護區進行管理，將日常監管和整治責任歸于山東省或南四湖管理部門。三是山東、江蘇省級生態環境部門簽訂協作機制對南四湖跨區劃環境違法開展聯合執法，但仍存在全流域、跨區劃環境監管職權不清、規定不明、權限交叉等問題，再者自然保護區現行管理實行條塊分割，國家和地方多層級管理，自然資源、生態環境、城鄉水務、交通運輸（港航）、農業農村（漁業、畜牧）、文化旅游等部門多頭管理、分散執法，行政公益訴訟對行政機關互相推諉、怠于履責無法精準監督。

（二）跨區劃調查取證難，單方之力難以完成根源治理

南四湖流域存在監管信息不對稱，違法主體“打游擊”式逃避監管。例如，有的企業地址在甲省，排污口卻設在乙省;有的企業在甲省打擊時就躲到乙省，在乙省取締時就跑回甲省;更有少數企業橫跨兩省地界，兩邊都有供電線路，一省取締時，其就稱是另一省企業。對上述情形，無論行政執法還是公益訴訟案件辦理都面臨跨區劃調查取證難。一是跨區劃調查取證協作機制不完善，對異地協助沒有強制性規定，缺乏剛性保障。二是跨區劃調查取證技術保障發展不均衡，蘇魯皖豫檢察公益訴訟技術保障能力不同，特別是基層技術力量差距更大。三是跨區劃異地調查成本過高，辦案檢察院到環境損害行為地或結果地等異地調查取證，人力、經濟以及資源成本較高。對環境污染損害行為地和結果地不相同的，無損害后果的行為地辦案檢察院缺乏跨區劃調查取證積極性。

（三）四省污染物排放標準不統一，生態環境修復監督難度大

南四湖流域不同省市水污染物排放標準不統一是出現沿湖（河）企業偷排、亂排等違法行為的重要原因[4]。而排放標準不統一又導致修復標準不一致，經跨區劃因素放大，南四湖整體生態環境修復更難統一。首先，跨區劃生態環境修復執行難。南四湖跨區劃生態環境損害可能是多個行為人違法行為交織、共同侵權造成的，難以準確區分各違法主體之間生態修復責任，導致監督違法主體完成生態修復存在執行難。其次，對跨區劃生態損害修復的監督標準各地不統一，行政機關責任不明確，雖然對各種生態損害情形的修復監管部門已有規定，但生態修復標準不一致，且跨區劃修復標準需根據具體問題協商，行政機關本身無所適從，行政公益訴訟監督其生態修復履職是否到位更難以把握。

三、“南四湖專案”解決南四湖跨區劃生態環境問題的做法

專案組現場辦案并邀請中科院空天信息創新研究院和最高檢信息技術中心運用衛星遙感、快速檢測等科技手段對南四湖跨區劃生態環境問題調查取證。經審查，南四湖跨區劃問題除其他跨區劃地區面臨的“通病”外，主要是“插花地”地區生態環境監管缺位、流域環境治理標準不統一等問題。專案組從宏觀層面對上述問題進行解決。

（一）建立協作機制破解跨區劃行政公益訴訟管轄爭議，跨區劃檢察院協同監督所在地行政機關聯動履職

南四湖“插花地”是歷史遺留問題，如從根源上解決“插花地”生態環境監管問題，則需劃清蘇魯兩省的省際邊界。專案組曾嘗試推動，因多方面原因，最終選擇建立跨區劃協作機制。針對行政公益訴訟因南四湖邊界爭議，污染區域應屬哪方行政機關監管難以明確，進而無法確定行政公益訴訟管轄檢察院的特殊情況，專案組指導蘇魯豫皖四省檢察機關借鑒《中國大運河沿線八省（直轄市）檢察機關行政公益訴訟跨區域管轄協作意見》會簽了《南四湖意見》，采用協商管轄為主、指定管轄相結合的模式，規定：對邊界地區跨區劃行政公益訴訟的案件管轄，優先采用協商管轄;協商不成，同時立案，聯合調查、磋商;最高檢對跨省際區劃案件依申請指定管轄。[5]關于同時立案，專案組內部也存在不同意見。一是反對同時立案，理由是兩地檢察院對同一生態環境公益受損事實同時立案沒有先例，應當通過指定管轄來處理;同時立案也無法保證辦案檢察院的辦案質效。二是支持同時立案，理由是將南四湖省際邊界爭議地區的案件全部呈報最高檢指定管轄，不夠合理，特別是小微案件;立案后，從辦案的紀律和案件質量評查方面可以規制辦案質效，且同時立案的檢察院還可以相互監督，不存在無法保證辦案質效問題;同時立案優勢明顯，同時立案的檢察院可以協同監督所在地行政機關，或共同督促行政機關開展跨行政區劃聯合執法，解決行政機關之間推諉履職問題。

（二）提出同時立案的檢察院應共同履職，跨區劃調查取證協作初步形成

《南四湖意見》規定同時立案的檢察院履職方式是共同調查核實和磋商，堅持公益訴訟重在“公益”二字的職能定位，確有必要的才分別制發檢察建議。同時調查核實和磋商不僅可以減少分歧，還可以解決跨區劃調查取證難，發揮橫向檢察一體化優勢，提高公益保護的質效。

（三）推動統一南四湖全流域排污標準，摸清污染癥結實現源頭根治

“南四湖專案”圍繞“上下游不同步，左右岸不同行”問題對癥下藥，實現長效治理。專案組和生態環境部聯合調研，協同解決南四湖排污標準不統一問題，督促生態環境部淮河流域生態環境監督管理局會同四省生態環境部門形成《南四湖流域水污染物綜合排放標準》。專案組向自然資源部發函明確自然保護區相關法律的適用，自然資源部要求江蘇在南四湖自然保護區的采礦企業依據《自然保護區條例》逐步有序退出，統一江蘇和山東南四湖自然保護區礦業權退出;督促山東省和江蘇省交通運輸部門采取有效措施，統一南四湖船舶和港口碼頭污染物收集監管和信息共享系統。

四、“南四湖專案”引發關于完善跨區劃行政公益訴訟協作機制的思考

（一）完善行政公益訴訟跨區劃管轄制度

《南四湖意見》對南四湖邊界爭議地區行政公益訴訟管轄權的確定進行創新，但實踐中還存在適用難點。一是協商管轄可能存在跨區劃移送案件線索運行不暢。如果“都想管”或“都不管”，勢必影響協商效果;同時立案也可能導致同一生態環境違法行為受到不同轄區行政機關重復處理，則需要配套行政執法聯動機制。二是指定管轄程序繁瑣。《南四湖意見》中最高檢指定管轄必須滿足三個條件[6]，指定管轄作用受限。進入起訴階段才指定管轄，原立案調查檢察院和被指定管轄檢察院對案件處理意見不同的概率增大，可能會重復取證。是否符合起訴條件由誰來判斷也是難題，畢竟屬地檢察院沒有起訴，一般情況下也不會層報省級檢察院。筆者認為，可在“南四湖專案”協商管轄為主和指定管轄模式上，探索加入專門管轄。首先，跨區劃案件主要通過協商解決管轄權爭議，對涉及不同行政區劃、不同層級多個行政機關的，原則上優先由承擔主要監管職責行政機關對應的同級檢察院管轄。協商不成的，可以考慮由省級以上檢察院指定鐵路檢察院辦理為主，目前全國已有較多探索，南四湖跨區劃行政公益訴訟案件可以探索指定徐州鐵路檢察院辦理。有條件的，還可設立公益訴訟專門管轄檢察院辦理跨省、跨市案件，如重慶設立了兩江地區檢察院。

（二）健全跨區劃環境行政公益訴訟調查取證協作機制

《南四湖意見》只規定同時立案的應共同開展調查取證工作，但沒有具體操作規程，且未對非同時立案的跨區劃案件異地調查取證協作予以規定。異地調查取證協作關鍵在于協助檢察院的配合度，筆者建議可以在《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第43條規定的異地調查協助制度基礎上[7]，明確檢察院之間協助事項范圍、內容、方式，將協助案件列入考評，提高協助檢察院的積極性和主動性。對協助事項有異議的，可以協商解決或層報共同的上級檢察院解決，提升跨區劃調查協助制度剛性。生態環境受損地與受益地之間建立利益平衡機制，如跨區劃補償機制，增強協助調查的能動性。《南四湖意見》未規定跨區劃檢察公益訴訟技術協助機制，筆者認為建立協助機制有現實需要，如委托鑒定，可請鑒定機構所在地檢察院協助。

（三）構建跨區劃生態修復協同聯動監督機制

“南四湖專案”主要解決了南四湖流域排污標準不統一問題，而在統一生態修復方面開展工作相對較少。筆者認為，統一的生態修復標準是環境整體保護不可或缺的，在“南四湖專案”后半篇文章中，應當探索構建跨區劃生態修復協同聯動監督機制。一是統一檢察院之間生態修復效果監督標準，對跨區劃行政公益訴訟案件中行政機關雖履行生態修復監管職責，但生態修復效果不達標，應提起訴訟，督促全面履職;二是聯動監督修復治理，如環境受損地檢察院辦理跨區劃行政公益訴訟案件，可請損害行為地檢察院協助監督當地行政機關生態修復工作。

（四）明確跨區劃行政公益訴訟被監督行政機關認定標準

南四湖流域有部委派出機構和地方政府設立的綜合管理機構，如水利部沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局、濟寧市南四湖自然保護區管理委員會、微山縣南四湖綜合管理委員會等，在認定上述部門是否是行政公益訴訟監督對象時，“南四湖專案”通過共同立案，采取全面監督。筆者認為，對跨區劃綜合行政執法或根據協作機制聯合執法的部門，除依據生態環境保護法律法規和結合規范性文件外[8]，還要對照行政機關權力清單、責任清單、跨區劃協作協議等綜合判斷是否為監督對象，一般應監督具有直接職責或主要職責的行政機關，以免監督泛化。