檢察公益訴訟保護女性平等就業權案

劉瀟瀟　王亞麗

我國法律賦予婦女與男子平等的就業權利，除特殊崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準，然而實踐中即使在國家機關招錄公務員、事業單位人員中也存在性別歧視。本案中檢察機關通過啟動行政公益訴訟訴前程序，推動相關行政機關、事業單位整改，有效維護了女性平等就業的權利。

[基本案情]2019年12月19日，上海市浦東新區人力資源部門發布了《浦東新區2020年部分事業單位校園招聘公告》。其中擬招聘的市容環境質量監督崗位，在《招聘簡章》中多次提及“男性較適合”或“男性較適合該崗位”。2020年1月，上海市浦東新區人民檢察院（以下簡稱“浦東區院”）發現線索后立即進行立案調查，對轄區內正在進行事業單位招聘活動的162個單位所發布的1194個崗位進行拉網排查。經調查核實，共發現5個行政機關下屬的事業單位招聘公告中存在提高女性的錄用標準的情形，包括標注“適合男性”和“男性年齡上限為50歲、女性年齡上限為45歲”等情形，一共涉及29家用人單位57個崗位，計劃招聘81人。這些情形未充分保障婦女平等就業和自主擇業的權利，損害了社會公共利益。

[辦案過程] 浦東區院通過調查核實全面掌握轄區內相關問題后，邀請法律專家進行研討論證，確定這些招聘中有兩類問題涉及侵害女性的平等就業權：其一，招聘崗位直接寫明“適合男性”，但這些崗位并不屬于“女性禁忌”崗位;其二，招聘崗位男女就業年齡限制存在較大差異，提高了女性的錄用標準。浦東區院走訪約談相關招錄單位和上級主管部門，釋明法律規定，推動主管部門及相關單位形成整改共識。后浦東區院于2020年1月14日至19日向主管部門及招錄單位制發訴前檢察建議9份，同時向負有指導和監管職責的人力資源部門同步啟動訴前程序，建議其強化婦女權益保護意識，采取有效措施解決招錄中的性別歧視問題，建立長效機制充分保障女性平等就業和自主擇業的權利。

[辦案結果]收到檢察建議后，相關單位當即成立專門的招聘領導小組，修改招聘文件，對《招聘簡章》進行專人審核，對公告發布進行專門審批;強化法律學習，增強婦女權益保護意識。浦東區院還專門赴人力資源部門，通報專項監督情況，聯合督促全區國家機關、事業單位聯合開展“回頭看”，推動完善長效監管機制。此后抽查的6場招聘會均未再發現類似情況。

（一）開展女性平等就業權檢察公益訴訟的必要性與可行性

1.女性的就業障礙普遍存在。就業性別歧視是一種基于性別的，限制或者損害女性就業機會平等的現象，用人單位可以對后天學習、訓練形成的社會屬性進行限制或提出要求，但是性別屬于求職者的自然屬性，是個人不能選擇的，除法律另有規定外，招聘中對性別進行限制可能構成性別歧視。我國憲法及法律明確規定，婦女在政治、經濟、社會等方面享有同男子平等的權利，婦女享有與男子平等的就業權利，除國家出于保護婦女而規定的不適合婦女的工種或崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或提高對婦女的錄用標準。

不少女性在就業時會遇到障礙，用人單位招聘中明文規定“僅限男性”，或提高對女性學歷、年齡等方面要求，而要求女性幾年內不得結婚或生育等事例也屢見不鮮。在國家機關招錄公務員、事業單位人員中同樣存在性別歧視，如本案中，事業單位擬招聘的市容環境質量監督崗位，在《招聘簡章》中便多次提及“男性較適合”或“男性較適合該崗位”。

2.公益訴訟具有預防功能。女性作為勞動力市場上一個相對弱勢的群體，難以與用人單位形成平等對抗。而在公務員及事業單位招錄中，招考公告發布后，即使報考者發現存在性別歧視的內容，也無法獲得司法救濟，因無論是民事訴訟還是行政訴訟，都要求原告與訴訟標的具有利害關系，而在提交報名材料后，才會產生法律意義上的利害關系，但報名審核不通過后再提起訴訟將會貽誤時機，喪失報考機會。檢察機關提起公益訴訟不必等到損害發生后，只要有潛在的社會公益受侵害的可能，就可以提起公益訴訟，把違法行為消滅在萌芽狀態。檢察機關在行政機關及事業單位發布招考公告后，通過發出公益訴訟訴前檢察建議，要求其修改存在性別歧視的內容，可以阻止平等就業機會遭受無法彌補的損害。

（二）就業性別歧視行政公益訴訟的受案范圍

根據2019年11月實施的《公務員錄用規定》，公務員招錄應當按照下列程序進行：發布招考公告、報名與資格審查、考試、體檢、考察、公示、審批或備案等。而招錄中的性別歧視主要體現在發布招考公告、報名與資格審查階段，對這些行為的定性關系到報考者能否獲得有效救濟以及檢察機關能否提起行政公益訴訟，事業單位的招錄情況和公務員招錄相似，下面以公務員招錄為例進行分析。

1.對于招錄過程中發布招考公告的行為定性。公務員招錄機關發布的招考公告僅在規定的報名期間對報考的人產生約束力，不能夠反復適用，這些符合具體行政行為的特征，且其針對的是不特定的對象 ，可納入行政公益訴訟的受案范圍。

2.關于招錄過程中的資格審查行為性質的認定。招錄過程中的資格審查屬于具體行政行為。資格審查行為針對的是特定的人即報考的人員，審查的結果對報考人員的權利義務產生實質的影響，決定其能否進入考試程序，報考人員對審查結果不服可以提起行政訴訟，因其涉及特定主體的利益，故不屬于公益訴訟的范圍。

對檢察機關提起公益訴訟而言，招考公告中的性別歧視內容應成為監督重點。檢察機關對存在性別歧視的招考公告進行監督，要求招錄機關撤銷或改變存在性別歧視內容，可使有意報考的女性有機會報名。

（三）具有監督管理職責的行政機關的認定

1.公務員招錄。根據《中華人民共和國公務員法》《公務員錄用規定》，中央公務員主管部門、省級公務員主管部門分別負責全國公務員錄用以及本轄區公務員錄用的綜合管理工作。《公務員錄用規定》第12條規定，招錄機關按照公務員主管部門的要求，負責本機關及直屬機構公務員錄用的有關工作;第14條、第15條規定，招錄機關提出招考職位、名額、報考資格條件，擬定錄用計劃，報主管部門審定;第21條規定，報考者應當向招錄機關提交報考申請材料，招錄機關根據報考資格條件對報考申請進行審查，確認報考者是否具有報考資格。綜上，公務員主管部門應當對招錄機關提出的報考資格條件進行審查，發現存在歧視性條件的，應當要求招錄機關進行修改，在此基礎上制定招考公告并發布。對于招考公告發布后發現報考資格條件存在歧視性規定的，應由招錄機關修改報考資格條件，報公務員主管部門審定后重新發布。所以，檢察機關在招考公告發布后發現存在性別歧視問題的，可以向相應公務員主管部門發出檢察建議，要求其撤銷或改變歧視性的條件。對于無正當理由拒絕整改的，可以提起公益訴訟。

2.事業單位招錄。事業單位招錄的情況和公務員招錄相似，只是主管部門不同。根據《事業單位公開招聘人員暫行規定》第6條，政府人事行政部門與事業單位的上級主管部門負責對事業單位公開招聘工作進行指導、監督和管理。該文件還規定，事業單位公開招聘人員，不得設置歧視性要求。檢察機關在招考公告發布后發現招考條件存在性別歧視的，可以向人力資源部門以及事業單位的上級主管部門發出檢察建議，要求其撤銷或改變歧視性的條件，對于無正當理由拒絕整改的，可以提起公益訴訟。

（四）推動女性平等就業權保障的建議

1.完善法律規范，形成保護合力。我國關于女性平等就業權保護的內容主要規定在憲法、《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業促進法》等法律中，但這些法律對行政機關在女性平等就業權保護中的職能分工、職責權限等規定不夠明確，女性平等就業權保護問題涉及面廣，僅靠勞動行政部門很難解決。此外，法律未明確將就業性別歧視納入勞動保障監察事項，當事人向勞動監察部門投訴后，無法得到有效處理。這些問題均導致實踐中女性平等就業權保障不到位、行政救濟途徑不暢。為此，需要通過完善立法，明確各部門在保障女性平等就業權方面的職責分工等基本問題，形成保護合力，發揮行政執法應有的主動性、高效性特點，樹立起保障女性平等就業權的第一道屏障。

2.增加公益訴訟條款，拓展司法救濟渠道。2019年12月27日，最高檢聯合全國婦聯下發《關于建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》，提出對于國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視等問題，檢察機關可以發出檢察建議或者提起公益訴訟。各地檢察機關已在這一領域開展了探索工作，但因沒有明確的法律依據，目前探索僅為訴前階段。2021年12月提交全國人大常委會審議的《中華人民共和國婦女權益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《婦女權益保障法（修訂草案）》）增加了婦女平等就業權益保障檢察公益訴訟條款，其通過立法程序后，可為檢察機關開展相關領域公益訴訟工作提供法律依據。

關于保障女性平等就業權領域檢察公益訴訟的范圍，檢察機關應重點關注公務員、事業單位招錄過程中的性別歧視，對于企業招聘中的性別歧視問題，作為公權力機關應謹慎介入。就業歧視本質上是勞動者平等就業權與企業用人自主權的權衡問題，這兩種權利往往存在一定的沖突，如何進行界定通常頗有難度。民事訴訟法第58條雖未將就業歧視納入公益訴訟范圍，但“等”字為這類公益訴訟留下探索空間，建議從以下三個方面完善保障女性平等就業權民事公益訴訟制度。第一，賦予工會、婦聯等社會團體以自己的名義代表女性向實施就業歧視的用人單位提起公益訴訟的權利，檢察機關可以支持起訴。第二，在勞動保障部門下設專門負責平等就業的管理機構作為公益訴訟的原告，賦予其調查權和訴權，以維護女性勞動者的合法權益。第三，在上述機關和組織均不提起訴訟，女性勞動者的平等就業權遭受嚴重侵害或有侵害危險時，檢察機關可以向法院提起公益訴訟。

3.出臺鼓勵政策，提高企業錄用女性的積極性。企業為了在激烈市場競爭中立足，必定會期望投入最少的成本獲取最大的效益，錄用女職工客觀上會增加企業的成本，如企業在女職工產前檢查、哺乳期內要支付正常工資，在女職工產假期間需繳納社保，還可能因另聘人員而增加經濟成本等。建議參照殘疾人、下崗失業人員再就業的社會保險補貼和稅費減免政策，切實減輕用人單位錄用女職工的負擔，鼓勵企業招錄更多的女職工，從源頭消除就業性別歧視。

邱景輝

（最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官）：

2019年12月27日，最高檢聯合全國婦聯下發《關于建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》，提出針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視等問題，檢察機關可以發出檢察建議或者提起公益訴訟。浦東區院在2020年1月就針對部分事業單位校園招聘中的性別歧視問題向主管部門和用人單位制發檢察建議，體現了勇于擔當、敢為人先的創新精神。

反就業歧視，是尊重和保障人權的必然要求。2022年2月7日，習近平總書記在主持中共中央政治局就中國人權發展道路進行第三十七次集體學習時指出，“黨的十八大以來，我們堅持把尊重和保障人權作為治國理政的一項重要工作，推動我國人權事業取得歷史性成就”[1]，“推動實現更加充分、更高質量的就業”就是表現之一。《國家人權行動計劃（2021—2025年）》將“全面貫徹就業優先政策，消除就業和職業歧視”等擺在“經濟、社會和文化權利”中“工作權利”的首要位置。這充分說明，反就業歧視，是加強對特定群體權益的平等保護和特殊扶助，促進所有人平等分享發展成果，實現所有人全面發展的必然要求。本案的成功辦理，為檢察機關從婦女就業向殘疾人就業，以及積極老齡觀、健康老齡化政策下的老年人就業等反就業歧視領域拓展能動履職空間，提供了有益的樣本。

反就業歧視，是婦女權益保障領域檢察公益訴訟的重要任務。《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》在“婦女與經濟”部分的主要目標中提出“促進平等就業，消除就業性別歧視”。《國家人權行動計劃（2021-2025年）》提出，對在就業等領域歧視婦女等侵害不特定多數婦女合法權益、損害社會公共利益的行為，檢察機關可以發出檢察建議或提起公益訴訟。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求探索辦理婦女權益保護等領域公益損害案件。《第十三屆全國人民代表大會第五次會議關于最高人民檢察院工作報告的決議》同意積極穩妥辦理婦女權益保障等新領域案件。這些頂層設計，均是對基層創新的確認。本案的成功辦理，也為《婦女權益保障法（修訂草案）》第78條將“侵害婦女平等就業權益”納入檢察公益訴訟案件范圍，提供了實踐依據。而從國家機關、事業單位招聘工作中反性別歧視向所有招聘工作中反性別歧視拓展的立法導向，也將指引檢察公益訴訟順勢而為，進一步積累實踐經驗，爭取加快實現《婦女權益保障法（修訂草案）》擬授權檢察公益訴訟五類情形的監督辦案全覆蓋，為立法完善貢獻檢察力量。

反就業歧視，強調預防功能，突出監督效率。本案特別強調預防功能，辦案院迅速通過檢察建議進行監督糾正，有效防止性別歧視的危害進一步擴大，消除違法限制工作權利可能造成的侵害危險，在訴前實現了維護公益目的，達到了最佳的司法狀態。此外，反就業歧視檢察公益訴訟拓展到企業招聘領域之后，可依據最高檢第八檢察廳《關于民事公益訴訟案件中制發檢察建議的依據及其性質的解答》開展工作，即對于存在重大事故隱患或者其他公益侵害危險，確實需要應急處置的;侵害公益的違法事實顯而易見或者不存在爭議，能夠及時有效整改的，可以探索通過民事公益訴訟檢察建議的方式，勸誡、督促停止侵權違法行為，及時采取公益保護措施。