高質量發展背景下東北地區工業用地評價

王春龍， 高春義， 賀倚， 王婷， 趙瑩楠

（黑龍江省城市規劃勘測設計研究院，哈爾濱 150040）

0 引言

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期［1］。隨著以增量為主的開發方式逐步退出歷史舞臺，土地利用提出了集約化、合理化的新需求，建立覆蓋全域全要素的國土空間規劃成為高質量發展背景下的規劃改革必由之路。而工業用地作為其中的重要組成部分，科學構建與高質量發展需求相適應的工業用地評價體系顯得尤為重要。在此背景下，東北地區作為老工業基地聚集地，工業用地數量眾多、利用情況復雜，亟需結合自身需求構建評價體系以實現對現有工業用地的分類識別與優化調整。因此，文中將高質量發展的相關要求與東北地區工業用地現狀情況相結合，構建評價體系。并以齊齊哈爾市為例對中心城區的工業用地進行評價，探索本地區工業用地存量更新的初步優化策略。

對相關概念進行辨析，首先，“高質量發展”方面現有研究釋義方式較多。主要可以概括為，高質量發展應當將滿足人民日益增長的美好生活需要作為目標［2-4］，全面體現“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念［5］。其次，文中研究范圍所指代的東北地區，是東北老工業城市的概括。參照《全國老工業基地調整改造規劃》（2013～2022年）中對老工業基地的定義，全國120個老工業城市中，在東北地區即東北三省及蒙東部分地區區劃范圍內，包含的25個此類城市；最后，國土空間規劃背景下，針對“工業用地”的概念，在《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行2020年5月9日稿）》中工業用地指代碼為1001的用地類型，即工礦企業的生產車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地。按照對環境的影響程度不同，細分為一類工業用地、二類工業用地和三類工業用地［6］。文中研究的工業用地概念同上，并將研究范圍進一步界定在東北地區老工業基地城市區劃內部。

綜合現狀研究進行評述，在研究視角上，高質量發展方面現有研究多傾向于政治、經濟、市場等較為宏觀的維度，鮮少落位于空間層面。在研究內容上，以定性研究為主，研究的精細度需通過定量指標細化投射到問題中，以實現高質量發展在空間層面的具體落位。其中指標選取范圍單一，需結合國土空間發展背景，融合更多學科相關聯的研究視角；在研究對象上，以南方發達地區為主，對東北及其他發展較慢地區研究較少，缺乏當地化的實用性與針對性；研究方法上，以數據分析的剛性梳理為主導，與實地勘察調研的彈性需求結合較少。

綜上所述，發揮高質量發展視角下多學科，多維度覆蓋的研究優勢，結合東北地區工業用地特征，補充空間研究空缺，塑造具有科學性與地域特色的工業用地評價體系勢在必行。

1 工業用地評價體系構建

1.1 評價指標選取

基于時代發展背景與現實需求，以高質量發展相關宏觀指標為基礎，與東北地區工業用地利用需求指標相結合，共同擬定出在地化的工業用地識別與評價要素指標。

1.1.1 高質量發展需求指標

從較為宏觀的視角出發，在經濟效益、空間效益、環境影響、創新能力與發展潛力方面提出指標導向［7］見表1。

表1 高質量發展需求評價指標

（1）經濟效益。分析選取地均產值與年均納稅比重兩個正向指標，反映不同企業在經濟效益和貢獻度上的差異。

（2）空間效益。分析包含容積率和建筑密度兩個正向指標，協同負向指標綠地率，主要反映工業企業土地利用的集約程度。因為各行業門類對設備布局和建筑要求存在不同，所以在對工業用地相關指標進行評價時，應考慮企業的行業門類。

（3）環境影響。環境影響借助環保重點監控企業名單進行分析，挑選在企業生產過程中對周邊環境影響較大、需切實加強監督管理的企業進行分析，反向推導出土地開發利用可能性。

（4）創新能力。將所在地塊內是否擁有高新技術企業作為正向評判標準，從側面反映各工業用地的產業自主創新能力與開發潛力。

（5）發展潛力。選取正向指標城市主導產業適應程度與聚集度。前者考量工業用地內部產業與城市主導產業發展方向的一致程度，后者通過GIS中核密度分析法對地塊內同類產業的聚集程度進行測算，共同推測各用地未來的發展趨勢。

1.1.2 東北地區工業用地利用需求指標

通過實地走訪與空間句法分析相結合對東北地區多處老工業基地的工業用地現狀情況進行調研與分析，結合現狀問題與數據的可獲得性，從用地適宜、空間利用效率以及污染程度3方面著手，擬定評估指標見表2。

表2 東北工業用地利用需求評價指標

（1）用地適宜。主要從經濟區位、交通區位和環境區位3方面考慮。經濟區位為負向指標，通過工業用地與城市中心之間距離關系分級評價，結合土地競租曲線，工業用地不宜距城市中心過近。通過測算各工業地塊與空間網絡距離，認為越靠近中心城區的用地越不適宜工業發展。

交通區位方面，由于高速路口是公路長途運輸必經之路，而對于東北地區來說鐵路運輸是工業發展的命脈，因此主要從工業用地與高速出入口、鐵路專用線間關系來評價。一方面，基于城市道路網的貨運距離，測算地塊與高速出入口之間的空間距離，數值越遠其交通區位越不適宜；另一方面，通過地塊內部有無鐵路專用線路經過來判定，有則交通區位更便捷。

環境區位上，文中偏向于研究社會環境因素。東北作為老工業基地聚集地，有著“企業辦社會”的特殊背景，大多數老廠區周邊均形成了其配套的居住生活區及相應的服務設施，評分過程中認為地塊社會認同度越高，則其環境區位越適宜。

（2）空間利用效率。評價用地使用效率需結合東北地區用地需求，利用空間句法根植不同尺度下工業用地空間之間的復雜聯系，同時考慮人們活動模式的相互關系，來定量揭示工業用地空間現象下的社會邏輯和空間規則，評價低效工業用地。

（3）污染程度。在快速工業化發展下，東北地區工業用地存在一定污染問題，需要重點將其加入低效用地評價范圍中。基于現狀工業用地性質，可將污染程度劃分為基本無干擾、有一定干擾和嚴重干擾3類，干擾越大則用地污染程度越高。

1.2 評價體系構建

1.2.1 指標擬定與權重確立

將高質量發展與東北地區需求指標相融合，構建出一套適用于東北地區的工業用地評價體系。采用層次分析法對選取的指標分類賦予權重，判定每個評估圖斑的綜合績效程度。

1.2.2 綜合分值計算

綜合分值是在目標分值的基礎上，利用加權法測算得出的綜合評價結果。指標權重確定后，結合各層次目標權重值，選取加權線性和法構建最終的評價模型［8］。

式中，F表示此次工業用地評價結果；Fi表示i指標的得分；Wi表示該指標對應的權重；n是指標的總體個數。工業綜合績效度滿分為100分，得分越低，則表示該工業用地越不適應高質量發展要求，需盡快進行改造提升；得分越高，則表示該工業用地符合高質量發展要求，土地利用越高效，需保留該工業用地并采取保障措施見表3。

表3 高質量發展背景下東北地區低效工業用地評價指標體系

1.3 評價類型識別

根據工業綜合績效度評估方法，基于效績結果對工業用地使用情況進行分類，大致可劃為4類。

1.3.1 保留發展型

工業綜合績效度較高且符合城鄉法定規劃要求。在該區域應保留工業用地屬性，不斷完善相關配套服務，嚴格禁止工業企業改作其他用途。

1.3.2 工業提升型

工業綜合績效度居中。該區域應重點促進產業升級擴容，提高用地產出效率和集約節約用地水平，鼓勵區內企業自主改造，對工業產生效率設下限要求，推動不符合要求的企業進行工業類型升級改造，嚴格禁止工業企業改作非產業用途。

1.3.3 功能轉變型

工業綜合績效度較低，未來已不適于進行工業生產。該區域應根據市場需求和改造可實施性，有計劃地逐步推進改造，對區域內個別現狀發展較好的企業進行鼓勵，推動其搬遷至符合布局要求的集中工業園區，以免優良的工業企業外遷或消亡。

1.3.4 環境調節型

工業綜合績效度最低，其用地范圍內污染企業較多。同時，在經濟、土地利用、發展潛力等方面評價較低，近期應嚴格控制其規模擴張，并實現工業功能的搬遷和退出。

2 齊齊哈爾市工業用地評價實證研究

2.1 研究區概況

齊齊哈爾市作為東北老工業基地，工業種類較為齊全，工業用地覆蓋廣泛。隨著國際形勢巨變、國內經濟體制改革。齊齊哈爾市也出現了振興戰略后的“新東北現象”，城市中心城區工業用地使用現狀較為復雜，大量待保留、優化、低效甚至失效的工業用地亟待更新解決，同時結合研究中評價數據的可獲取性，研究以齊齊哈市龍沙區、建華區、鐵峰區所構成的中心城區作為研究范圍，進行高質量發展背景下東北地區工業用地的評價研究。中心城區內工業用地共361處，總面積1711.5hm2見圖1。

圖1 齊齊哈爾工業用地研究范圍

2.1.1 經濟效益

地均產值上，根據主城區工業用地內企業運轉情況，劃分為高中低3類，85%以上的企業地均產值＜10000萬元/hm2，包括建華廠和平廠等在內的老廠區都處在這一范圍，其中40%左右土地產值低于2000萬元/hm2，達到10000萬元/hm2以上的地塊僅占約10%，且多為新興產業用地，可見齊齊哈爾市傳統產業經濟指數衰退明顯。年均納稅比重上，77%現狀企業用地≤500萬元/hm2，老廠表現多超過此值，收支不平衡。現狀生產效率有待提高，亟需轉型與盤活，才能改變經濟效益較低的情況。

2.1.2 空間效益

由于歷史原因，齊齊哈爾市工業用地空間布局不夠合理，主要形成北苑開發區、南苑開發區兩個園區，以及分別以建華廠、車輛廠、和平廠、二廠為核心形成4個主要的工業發展區域。工業用地布局分散，空間聚集程度不高。

（1）土地開發強度。齊齊哈爾市幾乎全部工業用地建筑密度均處在50%以下，絕大部分處在30%以下。同時結合現狀用地容積率進行分析，除第一機床廠及部分小廠外，其他均≤1，整體工業企業占地面積較大，但規模較小，不利于用地集約化。在綠地率方面，現狀工業用地中綠化水平較好，綠地率在20%以上的地塊占比24%，對于工業用地來說，也是土地開發強度偏低的體現。

（2）空間利用效率。從空間利用效率來看，齊齊哈爾市工業用地在城市尺度下選擇度較高的區域呈點狀分布，主要集中在城市主干路兩側。進行整合度分析發現，在城市尺度下城市中心區的整合度最高，即空間利用效率最高。

2.1.3 環境影響

在齊齊哈爾市環保重點監測企業分布情況的分析中，通過分布位置與數量的對應，包含此類企業的工業用地4處，主要位于邊緣地帶，但對于城區內部環境依然具有一定威脅。按照工業用地類型進行的分析中，嚴重干擾的工業用地一處，分布在鐵鋒區，大部分用地為輕度干擾。其中也包含部分工廠所在用地逐漸與居住區相融合的情況，對用地的后續開發與企業發展均存在一定阻礙。

2.1.4 創新能力

基于《齊齊哈爾市獲得2020年度省高新技術企業獎補資金擬支持企業名單公示》數據，按照是否存在高新技術企業進行分析，得出中心城區工業用地包含此類企業共27家，主要分布于鐵峰區與龍沙區，其中齊重數控與機床二廠用地范圍內含2～3家，起到新興企業聚集效果，有一定創新推進作用。

2.1.5 發展潛力

齊齊哈爾市現有行業類型眾多，產業優勢不明顯。通過對現有工業用地范圍內企業生產類別與市十二大主導產業進行比對，得出80%以上現有企業能夠符合本市產業適配需求，其中新興高科技產業也有所發展，說明產業基礎較好，利于主導產業后續推進。聚集度方面，龍沙區作為齊齊哈爾市第一、二機床廠的發源地，其所在范圍內企業聚集度較高，其次建華廠、車輛廠等老工業區周邊也是企業集聚的高頻次地區，產業聚集對企業進一步發展有很好的帶動作用，可見齊齊哈爾市尚未形成新的產業聚集區域。

2.1.6 用地適宜

（1）經濟區位。利用現狀工業用地與城市中心之間距離作為評價經濟區位的標準，根據我國城市土地競租曲線可以發現，齊齊哈爾市中心城區工業用地現狀分布特征也反映出離城市中心越近則經濟區位越好，越不適宜工業發展。

（2）交通區位。綏滿高速與嫩泰高速作為齊齊哈爾市主要的過境高速，分析工業用地與其路口之間的距離。可見龍沙區與其之間距離較遠，對外交通方面較不便，對交通依賴較大的企業有一定限制。在鐵路交通方面，根據工業用地有無鐵路線經過，研究齊北線、平齊線，結合廠區鐵路專用線分布情況，現狀工業用地中，包含建華廠、車輛廠、和平廠與第一、二機床廠等在內的老工業廠區有專用鐵路線經過，具備自身交通優勢，較為適宜發展運輸需求較大的工業企業。

（3）環境區位。齊齊哈爾市作為老工業區，老廠區附近已形成較為完整的居住范圍，因此，分析得出，和平廠、建華廠、木材廠等周邊范圍社會認同度達到強的級別，車輛廠、第一、二機電廠等老工業用地附近居中，其他新興企業受規劃影響多在城市邊緣，認同度較弱，因此需要思考進一步深入群眾，以促進后期發展。

2.2 評價結果

將研究區域內的工業用地指標，帶入評價體系內，結合EXCEL與ArcGIS，對其進行可視化處理，結合各地塊評分結果與實際情況降序排列進行匯總整理，并與評價的4大類型相對應，對其分布情況與特征依次進行分析，如圖2所示。

圖2 中心城區工業用地評價結果

（1）保留發展型用地。此類用地主要分布于以傳統裝備制造業為主的老廠區，自身具備良好的產業集聚特點，嚴格禁止工業企業改作其他用途，作為劃定產業保障空間的基礎，適宜保留原有功能，持續推進發展。

（2）工業提升型用地。城區內此類用地主要分布于南苑工業區、鐵鋒經開區、北苑開發區范圍內，同時在城區傳統產業群周邊零散分布。此類用地大多占地面積較小，集聚度低等特點，導致產業間的關聯性較弱，產業鏈培養受阻，亟待多元化擴充，以提升工業用地內部產業與技術的密集性，激發土地活力。

（3）功能轉變型用地。此類用地以木材廠、紡織廠為代表的輕工業和零星分布的小工業企業為主，廠區作為齊齊哈爾市工業發展的縮影，地塊社會認同度高。但其結合其自身發展需求，存在產業單一，適配度下降，市場競爭力衰退等現實問題，相比傳統產業，需考慮結合周邊需求轉變用地類型，謀求新的發展方向。

（4）環境調節型用地。周邊生態環境基底較好或位于水源保護區，現有產業功能與周邊區域的發展聯系不大。考慮進行搬遷退出，與城市綠地空間相融合，為城市再發展提供機會。

2.3 優化策略

2.3.1 存量更新，優化現有工業用途

針對現狀存在的保留發展類用地，需主要考慮的是功能與設施配套的二次盤活，在用地類型上不再做較大的調整，而是深度衡量與評價低效因素，同時補全制約發展短板，考慮是否通過高開發強度、嚴控高污染企業等方式進行優化。優化落位更加具體，體現在工業用地建筑結構、沿街立面、建筑節點與基礎設施及配套服務的進一步細化建設上［9］。針對齊齊哈爾市，現狀低效工業用地中，北苑工業區等處于待保留用地類型，想要二次盤活，需從企業自身出發，緊抓基礎設施建設瓶頸，疏通道路、排水設施及路燈、綠化等基礎設施功能，增建、擴大廠房建設，為多元化發展的企業提供良好生產環境。

2.3.2 提量擴容，助推產業多元發展

低效工業用地再利用可以很好的填補現有用地過于單一的功能需求，可借鑒上海市政府相關做法。以保持產權人不變為前提，改變用地性質和容積率，引導轉型方向向科研設計及其他公共設施用地轉換，同時對公益要求進行明確；企業方面，借鑒虹橋商務區江橋工業園轉型經驗，通過清退落后企業，推進功能提升與改造的方式，重新規劃布局，達到集約使用新區用地的效果。結合在地化用地特征，選擇地塊更新改造類型，以滿足開發區發展迫切需求。重視土地空間復合利用，將生產性服務業與制造業融合，為新產業與業態及相關生產性服務業提供多元用地空間。

2.3.3 連片開發，實現功能彈性轉換

此類用地一般在開發價值上高低差異較大，因此會存在對比之下被擱置的情況。對此為促進用地開發均衡性，建議主管機構在選擇改造對象時規范相關標準，形成整體上集中連片的整改思路。由同一開發商承擔，能夠提高公共利益項目價值的低價開發用地與較高的土地劃分為一個片區，遵守相關原則，實現串聯開發，促進經濟的作用。在轉變開發方式的同時，還要注意對現有企業資源進行彈性調整，動態管理生產企業，明確工業用地評價機制，促進企業主動升級更新。

2.3.4 添綠行動，守護城市環境平衡

針對需要遷出或騰退的工業用地，將工業用途逐步向城市綠化空間轉化。對粗放利用且規模較小的工業用地可考慮轉換為街頭綠地，彌補城市局部地塊中公共綠地不足的現狀需求。對于齊齊哈爾市比較有開發價值的老工業基地廠房，可學習北京市798與西安市大華1935等工業基地改造方式，進行二次盤活，轉變為可供游人觀賞的立體鄉愁陳列館。在此過程中需清潔工業污染，保障用地安全，構建綠色基礎設施，實現公共空間的塑造，增強內部環境品質。

3 結語

在高質量發展背景下對東北地區工業用地進行評價的關鍵在于以下幾點：

（1）將高質量發展需求與工業用地評價相結合，劃分為經濟、空間、環境、創新等多維度進行分析，擬定初步評價要素。

（2）結合東北工業用地特征，增添了用地適宜、空間利用效率、污染程度等方面在地化要素，共同擬定符合當地需求的工業用地評價指標。

（3）在構建評價體系的過程中，依托國土空間規劃背景，采用ArcGIS與Spss等大數據分析技術與空間實踐舉證法、AHP層次分析法及空間句法等研究方法相結合，保證體系構建的科學性。因此，以齊齊哈爾市中心城區工業用地為對象進行實證研究。不僅為東北其他地區工業用地評價提供了可操作性的研究方法，還對全國其他地區類似研究也提供了明確的研究思路與參考價值。