國外新型農業經營主體發展經驗借鑒

摘 要 培育新型農業經營主體是促進農民增收、推進鄉村振興、實現農業現代化的關鍵環節。綜合分析美國、日本、法國三個農業發達國家的新型農業經營主體培育經驗，具體特征概括為規模化、高度組織化和專業化。結合我國國情，提出加速土地流轉、完善社會服務體系、發展多種形式產業組織模式、培育新型職業農民等建議，以期為我國新型農業經營主體培育提供借鑒。

關鍵詞 新型農業經營主體;國外經驗;規模經營;農業現代化

中圖分類號：F325.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.09.021

收稿日期：2022-02-08

基金項目：江蘇高校哲學社會科學項目“身份認知視角下的新型農業經營主體農業支持保護體系完善研究”（2018SJA2124）。

作者簡介：張巍巍（1980—），山東青島人，在讀博士，副教授，主要從事農林經濟管理研究。E-mail：jszhwwei@sina.com。

在全面推進鄉村振興和農業現代化進程中，新型農業經營主體的發展是非常重要一環。培育新型農業經營主體，加快現代農業發展，推進四化同步，這一直是我國農業改革發展的方向。黨的十九大報告明確提出發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體是當前農村經濟改革與發展的重要工作。2020年中央一號文件有專門述及聚焦培育新型農業經營主體，提出支持各地立足資源優勢打造各具特色的農業全產業鏈。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快培育新型農業經營主體，2020年4月農業農村部編制了《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃（2020—2022年）》。在這個政策背景下，大力發展新型農業經營主體，發揮其對脫貧攻堅、鄉村振興及農業現代化的推動作用，具有重要意義。當前，我國新型農業經營主體發展取得了長足進步，截至2018年底，各類新型農業經營主體和服務主體總量超過300萬家，其中家庭農場達到近60萬家，是2013年的4倍多，依法登記的農民合作社217.3萬家，是2012年底的3倍多，從事農業生產托管的社會化服務組織37萬個[1]。但是，與世界農業強國相比，仍有不小的差距。新型農業經營主體的發展對各國現代農業發展轉型、生產率提高、競爭力提升等方面發揮了巨大作用。盡管每個發達國家的資源稟賦不同，但在鄉村振興進程中，關于培育新型農業經營主體有很多經驗值得我國學習和借鑒。面對這一重要課題，立足國情，積極借鑒發達國家成功經驗，制定更加高效可行的新型農業經營主體培育方案，具有重要的理論和現實意義。

1? 國外典型新型農業經營主體培育經驗

1.1? 美國：家庭農場為主導的規模化農業

美國作為現代農業強國，是世界主要糧食生產國和出口國，每年農產品出口額約為1 300多億美元，玉米、大豆產量世界第一，肉類出口量世界第一。規模化是美國現代農業發展的主要特色優勢和核心競爭力。家庭農場是最主要的推動力量，是最基本的農業經營主體。2018年美國家庭農場報告顯示，家庭農場數量占農場總量的97.8%，家庭農場的農產品產值占農業生產總量的87.4%[2]。美國從第二次世界大戰前后到20世紀70年代完成了從傳統農業向以家庭農場為主要模式現代農業的轉變，在這個發展歷程中，最值得借鑒的是農業的規模化發展。20世紀以來，美國農場數量減少了一半而規模翻倍，截至2017年，有205萬個農場，平均規模達到180 hm2，發展呈現數量減少規模擴大趨勢，充分發揮規模經濟優勢，提升了經濟效率。

美國農業的規模化經營得益于以租佃制為主的土地流轉，以土地使用權和經營權的有償轉讓為主要形式，政府從農業立法、金融支持等多方面促進農用土地流轉，鼓勵和引導家庭農場規模擴大，實現農業規模化經營。美國關于農用土地流轉制度經歷了一個多世紀的發展，最終形成通過市場調節和法律規制管理的土地流轉方式。美國政府建立了較為完善的土地流轉保障體系，擁有較健全的農業相關法律和農用土地流轉制度（見表1），保障了農場主的經營權、所有權及土地流轉合理有序地進行，減少了土地流轉過程中的侵權及問題糾紛，更好地促進了家庭農場規模的擴大。美國的土地流轉市場較發達，制度健全，所有土地都實行有償使用，政府在市場中除了進行必要監管外，更多的是為土地需求和供給方提供服務。

美國自農場建立之初就為農場提供金融方面支持，擁有較完善的金融支持體系，包括農村金融法律體系、融資體系和保險體系，并根據農業需求的變化不斷完善。農村金融法律體系主要由《聯邦農場信貸法案》《農業信貸法》《美國聯邦農作物保險法》等構成（見表2）。涉農融資體系由政府性金融機構、合作性金融機構和私營金融機構三部分構成。政策性金融機構提供救助災民、扶持農民創業等政策性金融服務;合作性金融機構主要由聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行和生產信貸協會等構成，是農場主長期貸款的主要供給者，除了農地貸款還提供農村住房貸款;私營金融機構主要為小型家庭農場服務，據統計，商業銀行提供約53%的家庭農場貸款，社區銀行在單筆小于10萬美元的小額農場貸款中提供份額超過88%[4]。此外，美國還擁有較為完善的保險體系，為家庭農場分散和化解農業風險，截至2016年，有19家具有經營資格的農業保險公司，有547種相關保險產品[6]。

1.2? 日本：農協為主導的高度組織化農業

日本農業與美國不同，以家庭小規模經營為主，但能成為世界現代農業比較發達的國家，離不開農協的支持與協助。截至2014年12月，日本農協有全國性農業協同聯合會18個、都道府縣農協聯合會207個、基層綜合農協708個、專門農協2 011個、超過99%的農戶都加入了農協聯合會[7]。作為分散小農戶與市場有效銜接的橋梁，日本農協是農業合作發展的成功案例，在日本現代農業發展進程中起了舉足輕重的作用，克服了家庭小規模經營的不足，實現了生產的專業化、規模化和組織化。日本農協運行成功，主要原因有4點：1）擁有良好的法律基礎。1947年，日本制定了《農業協同組織法》，詳細規定了農協的業務范圍、各級分工、權利和義務等，農協的組建及日常運營都要遵守該法的規定。2）全方位的集中管理模式。由于農協的集中管理，日本農業生產經營得以實現規模化。農協的業務范圍擴展到農戶日常生活的多個方面，涵蓋了產前、產中、產后全環節，集中采購生產資料，集中銷售，并對農戶制訂生產計劃、培訓技術、調整結構等進行全面指導，在小農戶與大市場之間架起了橋梁，實現規模化、產業化，大大提高了生產效率。3）健全的組織體系。農協組織體系最初是三層，為了緩解人口老齡化、管理成本上升等時代變遷產生的新問題，精簡為中央農協聯合會和區域農協兩層，并且很多農協進行了內部改革，實現了經營權與所有權的分離。4）加強了信用和保險業務。農協自組建開始就有獨立于商業銀行的金融系統，集中會員的剩余資金，開展以會員為對象的信貸業務。此外，為了提高農民抗風險能力，農協還建立了較為完善的風險基金制度。

1.3? 法國：家庭農場和合作社為主導的規模化、專業化農業

作為世界第一大農產品加工出口國、歐洲第一農業生產大國的法國，其農業發展離不開專業化、機械化為主要特征的現代農業形式的變革。第二次世界大戰后，法國政府頒布了一系列措施推動土地集中，促進規模化經營，1955—1970年，法國家庭農場數量同比下降32.08%，平均土地面積同比增長39.6%[8]，從而為農業后期的機械化、專業化、信息化等發展打下了基礎。家庭農場、合作社、農業公司三大經營主體成為法國現代農業的主導者，占全國經營主體的2/3，各主體經營面積一般在200 hm2以上，規模經營農用地占全國農用地總面積的93%以上[9]。擺脫了農業小規模經營，法國農業規模化發展過程中實現了農業經營的專業化，包括地區專業化、農場專業化和工藝專業化。根據不同的自然稟賦、技術、經濟等特點，法國合理地進行了地區和農場的農業生產布局，形成了以谷物、油料和甜菜農場為主的巴黎盆地大耕區，以畜牧農場為主的西部畜牧產奶區及以葡萄、水果和蔬菜農場為主的南部果菜區，分工越來越細，很多農場集中生產一種產品的一個品種，形成專業化農產品專區，大幅度提高生產效率和現代技術設備的使用率，增強市場競爭力。為了提高效率，農場還實施了工藝專業化，即將田間管理、運輸、倉儲、銷售等業務外包，采用“公司+農戶”等形式，形成農工商一體化的產業集群效應，提高生產效率的同時，農業與工商業相互促進，共同發展。如歐洲最大的奶制品企業拉克塔利斯集團，2010年與1.2萬個奶農通過合同建立長期合作關系[10]，公司為奶農提供品種、技術、飼料、收購等全過程服務，奶農為公司提供穩定的高質量、低成本的鮮奶，公司為奶農提供先進技術和機器設備。

2? 我國新型農業經營主體培育建議

2.1? 加速土地流轉，培育適度規模經營的家庭農場是發展新型農業經營主體的前提

上述農業發達國家的現代農業實踐路徑表明，家庭農場規模化是現代農業發展的基礎。培育壯大家庭農場，有助于提高農業機械化水平，加快農業現代化進程。我國自2013年中央一號文件提出發展家庭農場、2014年原農業部印發《關于促進家庭農場發展的指導意見》后，2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，再一次啟動家庭農場培育計劃，2019年8月，農業農村部、國家發改委等11部門聯合印發《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》。在政府的支持下，近幾年家庭農場發展迅速，截至2018年底，進入到全國農業農村部門家庭農場名錄的有60萬個，數量比2013年增長4倍多，經營總面積達1 067萬hm2，平均經營規模為17.8 hm2·個-1。但與發達國家相比，差距很明顯，美國截至2016年底，家庭農場總量為206萬個，經營土地面積達36 867萬hm2，平均經營規模為178.9 hm2·個-1，大約是我國家庭農場平均經營規模的10倍。我國家庭農場仍處于起步發展階段，發展質量不高、帶動能力不強，在規模化方面還有待提高。農場經營規模的自然擴大是一個漫長的過程，要想加快這個進程，加速土地流轉集中是關鍵。目前，我國土地流轉普遍存在流轉不暢、糾紛頻出的現象，主要原因在于土地流轉的政策法規不完善，金融支持體系和保障機制不健全。因此，要培育和發展適度規模化新型農業經營主體，應當著力解決當地土地流轉問題，結合當地經濟發展的實際，制定合理的土地流轉政策。1）在“三權分置”背景下，政府應繼續深化改革，強化對土地經營權、土地租賃交易等法律完善和保護，改善土地流轉制度、規范程序、搭建平臺，構建規范的土地流轉市場，從而提高土地流轉效率，來促進家庭農場對土地的保護性投資，實現農業經營的規模效應。2）基層政府應做好家庭農場主與小農戶之間的糾紛調解工作，積極鼓勵小農戶以土地入股、出租等方式參與土地流轉，降低土地流轉交易障礙，實現雙方共贏。3）在金融支持和保障機制方面，政府應對家庭農場提供各種補貼、稅收優惠、信貸支持等方面政策傾斜，提升家庭農場擴大規模的融資和抗風險能力。

2.2? 發展各種形式的農業合作社，完善社會服務體系是培育新型農業經營主體的支撐

作為農業互助性經濟組織，農業合作社在法國、日本等農業發達國家現代農業發展進程中起到了重要的助推作用，為新型農業經營主體發展提供強大支撐，有助于實現農業組織化和產業化。黨的十八大以來，我國農民合作社數量和規模不斷增加，截至2020年底，依法登記注冊的農民合作社總數達到225.1萬家，服務范圍不斷拓寬，提供產銷一體化服務的合作社占比超過50%[11]。但目前，我國農業合作社仍存在著屬性不清、法律地位混亂、制度安排不規范、規模小、實力弱、運作不規范等問題，與現代農業發展的要求相比，還有很大的差距。此外，合作社服務覆蓋范圍仍有待拓寬，截至2019年10月底，入社農戶占全國農戶總數的近一半，與發達國家的90%以上相比差距較大。參照國外發達國家的農業合作組織先進經驗，我國合作社發展需從以下三點努力，完善現代農業發展所需的社會服務體系。1）完善相關法律法規。我國雖在2006年頒布了《農民專業合作社法》，并于2017年進行了修訂，但只是對合作社的性質、基本原則等做了規定，對合作社的運行規則、合法地位和分類等問題沒有界定清楚，政府應結合我國國情，組織專家對農業合作社進行調研，針對實際情況和現實需求不斷地完善合作社的相關法律法規體系，對現實操作起到指導作用，為合作社健康有序發展提供法律保障。2）拓寬服務范圍，扶持發展區域化、專業化等多種形式農業合作社。作為農戶與市場、農戶與政府之間的橋梁和紐帶，合作社應明確職責，按涉獵范圍分為綜合性農業合作社和專業農業合作社。綜合性農業合作社經營業務范圍應該擴大，不僅僅是產銷，應該囊括采購、金融、生產、加工、貯藏、技術與經營指導、銷售、信用與保險等，提供產前、產中及產后全鏈條農業生產服務體系，有助于降低成本，增強市場話語權，與家庭農場實行分工合作，實現規模化經營。伴隨經濟的發展，除了綜合性農業合作社，考慮到區域、品種的差異性，政府也要培育、發展區域化、專業化農業合作社，更有針對性，更好地服務地方的某個農作物的經營。可以借鑒美國大豆協會、谷物協會等的建立和運營經驗。3）解決資金瓶頸問題。目前，農業合作社資金來源單一，抗風險能力差，資金數量有限，始終未解決“融資難、融資貴”的問題，阻礙了進一步規模化發展。政府應健全相關法律法規，明確農業資金互助合作社的合法地位，從稅收、金融等各個方面支持資金互助合作社的發展。資金互助合作社資金來源由“政府財政+社員入股+社會資金”構成，初期資金賬戶可由第三方金融機構托管，隨后可由金融監管部門審批獨立設置，政府應加強對其監督和管控，同時推動農業保險與資金互助合作社的合作。

2.3? 重視農業龍頭企業的作用，發展多種形式的產業組織模式是培育新型農業經營主體的關鍵

農業龍頭企業是新型農業經營主體的主力軍，在資金、技術、人才、管理等方面具有比較優勢，是農業產業化的引領者。發達國家在發展現代農業過程中，都積極采用“公司+農戶”等產業組織模式，發揮龍頭企業的在農業現代化發展中的引領作用。如美國都樂食品公司租賃了5 666 hm2的土地，大多數土地由與其簽訂合約的家庭農場耕種;法國乳制品企業拉克塔利斯集團，2010年與1.2萬個奶農建立合同關系。我國在發展現代農業進程中，政府要根據實際情況，從政策上給予涉農龍頭企業信貸、稅收的支持，因地制宜地積極推進涉農龍頭企業通過“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+合作社+農戶”“龍頭企業+基地+農戶”“龍頭企業+合作社+家庭農場”等多種形式與農戶建立穩定的利益聯結機制，參與到農業產前、產中和產后各個環節，實現農產品生產、加工、銷售產業化經營，形成現代農業產業鏈和價值鏈，實現農戶與企業協同發展。

2.4? 培育新型職業農民是發展新型農業經營主體的重要環節

新型職業農民是發展農業現代化和實施鄉村振興的主力軍，農民的受教育程度對于先進技術的應用、農業經營管理水平的提高起著至關重要的作用。從2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業農民”到2016年的中央一號文件提出“將職業農民培育納入國家教育培訓發展規劃”，再到2020年中央一號文件強調“擴大職業教育招生規模”，無不體現國家對新型職業農民培育的重視。但由于起步晚，我國新型職業農民培育工作仍存在相關法律法規不健全、教育體系不完善、供求不平衡等問題。新型職業農民培育是一個政府、社會和農民均需參與和努力的系統工程，國外農業發達國家尤其是法國和日本，在農業教育體系構建、職業培訓等方面都做了很多努力，值得借鑒。1）構建相關的法律法規體系。法國政府20世紀60年代就頒布了《農業教育指導法案》，日本早在明治時期就有《農業教育通則》，隨后又頒布了《農學校通則》《農業改良助長法》《職業教育法》《農業基本法》等。而我國目前尚缺全國性的相關法律法規，因此有必要建立健全專門的新型職業農民培訓法律法規，來明確職業農民培育的地位和指導培育實踐工作。2）完善新型職業農民的教育體系，鼓勵非公有制培訓機構參與。法國構建了從初中到高等農學院、農業大學、農業職業教育全套的農業教育體系。日本則在普通教育體系中滲透了農業職業教育，在課程設置上加入農業相關類課程。我國目前的農民職業教育工作較為滯后，從事農業生產經營的農民以初中以下學歷為主，參加職業培訓的機會也不多。因此，在今后的農民職業教育發展中，要分層次、漸進式完善農民職業教育體系，注重農民文化水平的提高及營銷、動物疫病防控、農產品安全生產、種植業科技等技能的培訓，加大財政培訓補貼力度，鼓勵非公有制培訓機構的參與，建立多元化的農民職業教育供給體系。3）推行學歷證書、職業資格證書準入制度。新型職業農民是農業現代化的產物，要成為新型職業農民都必須要通過一定時間的理論知識與實踐技能的學習。在日本、法國想要從事農業經營生產和獲得低息、無息貸款，必須達到一定的資質。法國政府規定申請經營農場的青年必須受過9年制學校義務教育，并進入農業基礎學校學習3個月。日本將農民職業教育與職業資格證書認定結合起來，經過培訓，考試通過的學員才能獲得職業資格證書，其核心農戶資格認定需要五年規劃、實踐經驗、規模等方面均達標。我國應借鑒國外先進經驗，依托農業高等院校，建立新型農民教育培訓中心，加強農業從業者的教育和培訓，實施“職業農民證書”培訓工程、新型職業農民培育工程等，實現持證上崗，推行職業資格證書準入制度，提高農業從業者的能力和素質。

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（責任編輯：丁志祥）