美國(guó)警察職能的調(diào)整

文/美國(guó)刑事司法委員會(huì)“獨(dú)立警務(wù)專(zhuān)職小組”

編譯/劉長(zhǎng)煌

警察是一項(xiàng)壓力很大的職業(yè)，處于高壓和偶爾危及生命的環(huán)境中。當(dāng)代美國(guó)社會(huì)的警察位于社會(huì)所有弊病的前沿，被視為街頭問(wèn)題的解決者，幾近萬(wàn)能。

本篇系美國(guó)刑事司法委員會(huì)“獨(dú)立警務(wù)專(zhuān)職小組”于2021 年5 月公開(kāi)發(fā)表的研究報(bào)告，旨在探討如何調(diào)整警察職能，以獲取良好的社會(huì)效果。該小組成立于2020 年11 月，其任務(wù)是研究最有可能減少警察和公眾之間暴力沖突的政策和做法，提高美國(guó)警務(wù)的公平性和有效性。

一、911 報(bào)警電話(huà)接聽(tīng)與調(diào)度

911 系統(tǒng)是公眾請(qǐng)求警務(wù)服務(wù)的通道，也是警察響應(yīng)這些請(qǐng)求、獲取公眾支持的橋梁。911 報(bào)警電話(huà)的接聽(tīng)與處置直接影響到警民關(guān)系，也是警察履職的重要途徑。

2009 年7 月16 日，哈佛大學(xué)教授小亨利·蓋茨在馬薩諸塞州劍橋市的家中被當(dāng)?shù)鼐僬材匪埂た藙诶叮驗(yàn)橛腥藫艽?11 報(bào)警電話(huà)說(shuō)嫌疑人非法闖入住宅。這次逮捕引發(fā)了國(guó)際新聞媒體強(qiáng)烈關(guān)注。

蓋茨教授到國(guó)外參加研討會(huì)，7 月16 日回到家，發(fā)現(xiàn)前門(mén)卡住了，于是在司機(jī)的幫助下試圖強(qiáng)行打開(kāi)家門(mén)，不料一名路過(guò)的當(dāng)?shù)厝藫艽螂娫?huà)報(bào)警說(shuō)有黑人非法入侵住宅，可能是實(shí)施盜竊。警察局中士詹姆斯·克勞利趕到現(xiàn)場(chǎng)后抓捕了蓋茨，并指控他擾亂治安。7 月21 日，對(duì)蓋茨的指控被撤銷(xiāo)。這次逮捕引發(fā)了一場(chǎng)全國(guó)性的辯論，認(rèn)為這是種族歸類(lèi)的典型案例。

2020 年，學(xué)者吉魯利等在《犯罪學(xué)與公共政策》雜志上發(fā)表了一篇論文——《從小亨利·蓋茨被捕案分析911呼叫者和響應(yīng)者如何影響警民關(guān)系》，文中指出，在調(diào)整警察或替代響應(yīng)模式的規(guī)劃階段，分析呼入的911 報(bào)警電話(huà)以及電話(huà)接聽(tīng)、分流和調(diào)度流程，有助于評(píng)估執(zhí)法服務(wù)的性質(zhì)。通過(guò)對(duì)911 計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度數(shù)據(jù)的分析，可以深入了解警察對(duì)報(bào)警電話(huà)的響應(yīng)情況，并量化警察應(yīng)對(duì)的時(shí)間份額和成本。

911 系統(tǒng)接到大量非緊急電話(huà)，為了加強(qiáng)其警務(wù)職能，需要開(kāi)發(fā)911 系統(tǒng)的一些替代品，例如開(kāi)發(fā)和指導(dǎo)社區(qū)成員使用211 系統(tǒng)（將呼叫者引向社區(qū)資源，如救助、一般性民事糾紛等），311 系統(tǒng)（處理非刑事申訴和投訴）。非緊急報(bào)警占到了所有911 電話(huà)的40%，可以考慮將其從警察職能中轉(zhuǎn)移到其他城市服務(wù)系統(tǒng)里面。

自1968 年911 系統(tǒng)建立以來(lái)，公眾在一系列問(wèn)題上越來(lái)越依賴(lài)警方，這一趨勢(shì)極大地?cái)U(kuò)展了警方的職能。

對(duì)911 電話(huà)的計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度數(shù)據(jù)的分析表明，以2020 年為例，最常見(jiàn)的電話(huà)類(lèi)型是非緊急電話(huà)，主要是基于投訴性質(zhì)的電話(huà)，或者是要求進(jìn)行“福利檢查”的電話(huà)，真正的警務(wù)電話(huà)主要是與案事件和交通相關(guān)，以及一些涉及心理健康的問(wèn)題。

二、當(dāng)前警察職能的研究與實(shí)踐

警察的工作紛繁復(fù)雜，無(wú)休止地卷入民事糾紛、家庭暴力，陷入久偵未決的刑事案件，身心健康受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，長(zhǎng)期不能享受家庭溫暖、患有藥物使用障礙癥等。

著名警務(wù)學(xué)者厄利說(shuō)，精神疾病是一個(gè)健康問(wèn)題，而不是警察問(wèn)題。

在心理健康危機(jī)中，警察不應(yīng)該首先出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)此，紐約進(jìn)行了試點(diǎn)，效果良好，應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

三、培訓(xùn)警察與身陷危機(jī)者互動(dòng)的技巧

警察接受過(guò)如何處置家庭暴力或犯罪現(xiàn)場(chǎng)方面的培訓(xùn)，知曉采用創(chuàng)傷知情法與受害者互動(dòng)，但相關(guān)的專(zhuān)業(yè)研究幾乎不存在。現(xiàn)今的絕大多數(shù)培訓(xùn)計(jì)劃都是關(guān)于警察如何應(yīng)對(duì)那些有心理健康問(wèn)題的人，以及有智力、發(fā)育殘障或患有自閉癥或其他譜系障礙者。

警察在工作過(guò)程中經(jīng)常遇到有心理健康問(wèn)題的人，特別是那些處理911 警情趕到現(xiàn)場(chǎng)的一線(xiàn)警察更是如此。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約四分之一被警察擊斃的人有心理健康問(wèn)題，所以，培訓(xùn)警察與身陷危機(jī)者的溝通能力具有拯救生命的潛力。

警察在職培訓(xùn)

在問(wèn)卷調(diào)查中，42 個(gè)作出回復(fù)的州中有41 個(gè)州的調(diào)查結(jié)果顯示，警察培訓(xùn)側(cè)重于學(xué)院培訓(xùn)，很少舉行在職培訓(xùn)，更是缺少專(zhuān)門(mén)針對(duì)精神健康缺陷人群的培訓(xùn)。

四、建立“伙伴關(guān)系”模式

華盛頓特區(qū)司法工程辦公室、少年司法與預(yù)防犯罪辦公室的馬蘭斯、史蒂文等合著的論文《社區(qū)警務(wù)：暴力氣氛中的伙伴關(guān)系》指出，警察與社會(huì)工作者、心理學(xué)家和心理健康臨床醫(yī)生合作響應(yīng)特定類(lèi)型的警情，例如警察與心理健康專(zhuān)業(yè)人員合作，對(duì)經(jīng)歷、目睹或?qū)嵤┍┝Φ膬和M(jìn)行團(tuán)隊(duì)干預(yù)；警察與心理健康臨床醫(yī)生合作，對(duì)那些被認(rèn)為對(duì)自身或他人構(gòu)成威脅的人進(jìn)行心理輔導(dǎo)，建立共同響應(yīng)模式，成為“伙伴關(guān)系”，事半功倍。

五、危機(jī)干預(yù)小組

危機(jī)干預(yù)小組旨在幫助警察確定人們何時(shí)處于危機(jī)之中，采取何種策略化解不穩(wěn)定局勢(shì)，并為需要幫助的人提供心理健康服務(wù)和支持。這種多管齊下的戰(zhàn)略可以包括派遣培訓(xùn)、軍官培訓(xùn)、專(zhuān)家小組，并且與急救機(jī)構(gòu)、心理健康服務(wù)團(tuán)隊(duì)建立伙伴關(guān)系。危機(jī)干預(yù)小組的目標(biāo)主要是減少使用武力的頻率和嚴(yán)重程度，最大限度地減少對(duì)社區(qū)成員和警察的傷害，降低逮捕率，減少監(jiān)獄停留時(shí)間，將人們重新引導(dǎo)到醫(yī)療保健系統(tǒng)，改善個(gè)人的心理健康。

危機(jī)干預(yù)小組是孟菲斯警察局于20 世紀(jì)80 年代末創(chuàng)建的，此后其他警局紛紛仿效，2019 年全美有危機(jī)干預(yù)小組2700 個(gè)，占所有警察部門(mén)的15%到17%，參與危機(jī)干預(yù)小組培訓(xùn)的警員高于17%。

2019 年馬里蘭州巴爾的摩市警察局報(bào)警電話(huà)耗時(shí)與處警電話(huà)耗時(shí)對(duì)照表

六、分流警察職能

與共同反應(yīng)模式不同，將警察對(duì)涉及心理健康、智力、發(fā)育或藥物使用障礙的案件的職能進(jìn)行分流，把某些案件移交給受過(guò)更好培訓(xùn)的專(zhuān)家，以便警察能夠節(jié)省資源，減少警察與社區(qū)成員之間不必要的互動(dòng)，從而降低發(fā)生警察暴力的概率。依據(jù)華盛頓大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授貝克特·凱瑟琳2014 年的著作《西雅圖執(zhí)法輔助分流計(jì)劃：從前兩年學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)》介紹，分流方式主要有三種：一是移動(dòng)危機(jī)干預(yù)小組，替代警察響應(yīng)部分案事件；二是社區(qū)安全小組，以非警察的方式處理各種公共安全和社會(huì)福利問(wèn)題，包括非營(yíng)利性組織、衛(wèi)生和公共服務(wù)部門(mén)，代替警察響應(yīng)部分社區(qū)案事件；三是民間交通維持小組，在一些司法管轄區(qū)，正在考慮分流交通執(zhí)法職能，作為調(diào)整警察職能的一種手段。

警察與社會(huì)工作者、心理學(xué)家建立伙伴關(guān)系

由警察、護(hù)士、心理學(xué)家組成的移動(dòng)危機(jī)干預(yù)小組

社區(qū)安全小組

1.移動(dòng)危機(jī)干預(yù)小組已經(jīng)存在了幾十年，其中最著名的例子是在尤金建立的危機(jī)援助街頭幫扶隊(duì)，由一名護(hù)理人員和一名訓(xùn)練有素的心理輔導(dǎo)專(zhuān)業(yè)人員組成。他們被派往涉及各種心理健康的現(xiàn)場(chǎng)，如家庭爭(zhēng)吵、濫用藥物和威脅自殺等。該團(tuán)隊(duì)的方法是基于減少傷害而不是實(shí)施懲罰，達(dá)到非暴力解決問(wèn)題的目的。

移動(dòng)危機(jī)干預(yù)小組可以處理17%的報(bào)警量，只需要1%的警察支持，每年可節(jié)省850 萬(wàn)美元。

此模式是2021 年《美國(guó)救援計(jì)劃法》（American Rescue Plan Act of 2021）的一個(gè)組成部分，拜登總統(tǒng)于2021 年3 月11 日簽署。該法規(guī)定，在三年內(nèi)提供1500 萬(wàn)美元補(bǔ)助金，以建立或擴(kuò)大移動(dòng)危機(jī)干預(yù)小組。

2.社區(qū)安全小組在分流警察職能的行動(dòng)中，是一個(gè)相對(duì)較新的模式，由市政當(dāng)局資助，由非執(zhí)法人員組成，在傳統(tǒng)刑事司法系統(tǒng)之外運(yùn)作。

里士滿(mǎn)市自2007 年以來(lái)一直在運(yùn)營(yíng)一個(gè)社區(qū)安全小組，大大減少了暴力犯罪發(fā)生率。

3.民間交通維持小組。交通執(zhí)法歷來(lái)是警務(wù)工作的重要組成部分之一，司法統(tǒng)計(jì)顯示，2018 年度，全美警察與2440 萬(wàn)名司機(jī)或乘客進(jìn)行了直接的接觸，其中890 萬(wàn)次是因?yàn)?6 歲及以上年齡的市民發(fā)生交通碰撞事故。也就是說(shuō)，2018 年，這些與交通有關(guān)的人占所有警民聯(lián)系人的13.7%。

在警方的交通截停盤(pán)查中，46.5%是因?yàn)槌龠`規(guī)，7%是非法轉(zhuǎn)彎或換車(chē)道，6.7%是違反紅綠燈或停車(chē)標(biāo)志，1.3%是清醒度檢測(cè)，14.1%是車(chē)輛缺陷，9.7%是記錄檢查，6.6%是安全帶或手機(jī)違規(guī)，其他原因8.1%。在被檢司機(jī)中，約1%的人報(bào)告說(shuō)警察對(duì)他們使用了武力，55%的司機(jī)認(rèn)為警察在停車(chē)期間表現(xiàn)正常。

在涉及種族差異的交通盤(pán)查中，2020 年對(duì)35 個(gè)城市警察機(jī)構(gòu)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黑人司機(jī)與白人司機(jī)被攔停的概率分別為0.20 和0.14，黑人遠(yuǎn)高于白人。研究人員還發(fā)現(xiàn)，日落后接受檢查司機(jī)的種族差異不明顯，因?yàn)榫旄y辨別駕駛員的種族。

在2015 年994 起警察致命槍擊案中，約有10%涉及交通，其中三分之一的受害者是黑人。

2019 年，每10 萬(wàn)黑人居民中有約589 人因擾亂治安被逮捕，而白人居民約為430 人。

考慮到交通盤(pán)查已經(jīng)影響到警察與種族差異的關(guān)系，學(xué)者和政府官員都在質(zhì)疑警察是否應(yīng)該保留交通執(zhí)法的職能，或許可以將其交給民間組織。2020 年7 月，加州伯克利市議會(huì)投票支持成立一個(gè)新機(jī)構(gòu)管理交通，目前正在籌劃之中。密歇根州蘭辛市議會(huì)下令警察停止因擋風(fēng)玻璃和尾燈破裂、后視鏡上懸掛的物品或排氣噪音等“二次交通違規(guī)”現(xiàn)象將駕駛?cè)藬r停。

聯(lián)邦調(diào)查局報(bào)告稱(chēng)，2019 年被殺害的48 名警察中，有6 人是因?yàn)榻煌ūP(pán)查引起的，這也被視為分流警察交通執(zhí)法職能的理由之一。

聯(lián)邦調(diào)查局對(duì)佛羅里達(dá)州200 多個(gè)警察部門(mén)10 年中交通截停盤(pán)查數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，警察受傷風(fēng)險(xiǎn)為361111次接觸中發(fā)生1 次，被殺風(fēng)險(xiǎn)為650 萬(wàn)次接觸中的1 次。

噴混植生技術(shù)在當(dāng)前巖石邊坡生態(tài)治理中起著無(wú)以替代的作用，但是現(xiàn)在國(guó)內(nèi)所掌握的噴混植生技術(shù)還不完善，有許多技術(shù)難題需要攻關(guān)。主要是：

民間交通維持小組可以回避以上弊端。

七、調(diào)整相關(guān)政策

深入了解社區(qū)中存在的兩類(lèi)人群——有智力或發(fā)育障礙的人、有心理健康問(wèn)題的人，才能有針對(duì)性地對(duì)警察進(jìn)行應(yīng)對(duì)策略培訓(xùn)，才能采取相對(duì)應(yīng)的逮捕和監(jiān)禁政策和法規(guī)。

日常警務(wù)執(zhí)法過(guò)程中可能會(huì)遇到那些處于危機(jī)中的人，所以警察有必要接受關(guān)于如何識(shí)別和應(yīng)對(duì)危機(jī)人員的基礎(chǔ)培訓(xùn)。

把現(xiàn)有911 接處警系統(tǒng)中涉及心理健康問(wèn)題和非緊急事務(wù)的電話(huà)從執(zhí)法響應(yīng)中轉(zhuǎn)移出去，首先就是要對(duì)接警員進(jìn)行相關(guān)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，同時(shí)確保有足夠的非警察社會(huì)資源全天候處理此類(lèi)請(qǐng)求。

分流這類(lèi)警察職能的前提是承擔(dān)這些責(zé)任的實(shí)體有足夠的資源和能力，而且接警員有充分的自由裁量權(quán)。

相關(guān)部門(mén)應(yīng)該制定政策法規(guī)，防止出現(xiàn)派警調(diào)度的主觀隨意，產(chǎn)生不好的影響，如替代警方出警的響應(yīng)者更多地被派往白人為主的社區(qū)，而警察響應(yīng)則更頻繁地派往有色人種社區(qū)。

八、預(yù)期影響

1.防止濫用武力

2.加強(qiáng)透明度和問(wèn)責(zé)制

改善接聽(tīng)報(bào)警電話(huà)的流程可以確保對(duì)公眾的服務(wù)請(qǐng)求作出更恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，增強(qiáng)責(zé)任感，但需要進(jìn)一步的研究來(lái)檢驗(yàn)這種潛在的關(guān)系。

3.加強(qiáng)社區(qū)信任

減少警察足跡的努力是否會(huì)增強(qiáng)或削弱公眾對(duì)警察的信任尚無(wú)定論，不同的社區(qū)效果不同，很大程度上取決于警察調(diào)整角色后的性質(zhì)。

4.減少種族差異

鑒于整個(gè)美國(guó)社會(huì)的種族偏見(jiàn)狀況，放棄部分警察職能，比如說(shuō)交通執(zhí)法，會(huì)緩解種族差異的現(xiàn)象，這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。

5.確保警務(wù)人員安全

減少警察足跡將減少警察與公眾的接觸次數(shù)，很大程度上提升了警察的安全性。相對(duì)應(yīng)地，對(duì)于傳統(tǒng)上由執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)移到非警察應(yīng)答者，其風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨著轉(zhuǎn)移。

6.促進(jìn)公眾安全

將人們的部分行為從刑事司法系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)部門(mén)，比如心理服務(wù)，多樣化地處置社會(huì)問(wèn)題，多渠道促進(jìn)公共安全。這種職能轉(zhuǎn)移能夠防止重犯，讓刑事司法系統(tǒng)的參與者能夠?qū)Ｗ⒂趪?yán)重的犯罪，那么既提升了警察的執(zhí)法效率，又緩解了警民沖突，無(wú)疑會(huì)提升公眾滿(mǎn)意度，建造更和諧的社會(huì)。