人大代表社區聯絡站評價的實踐視角

葛微 林毓瑛

人大代表社區聯絡站逐漸成為人大代表閉會期間履行職責的有效載體，但各地代表聯絡站的發展極不均衡，有形式無實質等問題也廣泛存在，影響了代表聯絡站的發展。如何評價人大代表社區聯絡站？在全國最早建立代表聯絡站的深圳，經過多年的摸索實踐，代表聯絡站建設逐步走向成熟。其中深圳市羅湖區的代表聯絡站建設早，基礎扎實，發展成熟。早在2012年10月，羅湖區人大常委會就制定實施了要求人大代表進社區的文件，并輔之以內刊信息反饋制度，使代表進站履職制度化，從而涌現出一批履職優秀的聯絡站，實現了發揮代表作用的功能。羅湖區代表聯絡站充滿生機和活力，其經驗可以作為聯絡站評價的借鑒。

一、研究聯絡站評價的必要性

（一）是整體提升聯絡站工作水平的需要

2008年6月，深圳市人大率先建立起社區層面的人大代表聯絡站。這一人大基層平臺建起來后，經過一段時間的發展，到2017年左右，聯絡站發揮了明顯的作用，引起了國內多地人大的認可和效仿。聯絡站在多地傳播開來，并且逐漸走進了全國人大的視野，得到全國人大的認可[1]。如今，社區聯絡站已經進入了蓬勃發展期，前景看好。

可以說，在過去的十多年里，深圳市人大為全國貢獻了聯絡站的組織建設平臺經驗。這個成果的取得，市人大常委會的貢獻是極大的。市人大常委會在聯絡站的組織、設置配備、經費保障、機制建立等方面的指導和保障無疑是非常有力度的。在看到聯絡站快速的成長和有效的成績的同時，我們也應該注意到聯絡站的作用發揮不均衡的情況還是客觀存在的。各個社區聯絡站的工作水平、作用發揮程度差距較大。實現聯絡站整體工作水平的提升是很有必要的。讓每一個聯絡站都發揮出它應有的作用，這也是各級人大的期待，是加強人大基層建設的重要內容。因此，有必要對那些作用發揮較好的優秀聯絡站的品質進行研究分析，提煉梳理出可復制的經驗。

（二）是保障代表履職權利的需要

代表法中規定了代表享有“獲得依法執行代表職務所需的信息和各項保障”的權利。但是如何為代表履職提供保障？一屆代表的任期只有五年，如何快速有效地讓代表進入狀態，并且滿足代表履職的保障需要？到目前為止，各級人大、“一府一委兩院”包括人大代表自身，能夠為此發揮的作用、提供的手段也是有限的，尚不能滿足代表履職的需求。加強聯絡站的建設，無疑是一個有效的手段。聯絡站是代表閉會期間履職的一個重要場所，聯絡站為代表履職提供專業的配套服務，使代表法中規定的代表權利能順利實現。因此，研究聯絡站的評價標準，從而推動聯絡站的整體工作水平提升，就是為代表履職提供基本的平臺和工作保障。

（三）是實現全過程人民民主的需要

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上講話中指出，“必須堅持和發展中國特色社會主義”“保證人民當家作主”，這是對全黨的要求，也是對人大的要求?？倳浽谥v話中提出“發展全過程人民民主”，理解全過程人民民主，應該有三個層次：一是立法過程，從立項開始;二是治理機制，即決策、管理、監督、協商;三是選民和代表的雙層參與。羅湖區人大多年來開展的參與式預算等實踐就是對總書記講話精神的有力印證。而這些實踐，都離不開聯絡站的基層設置。

（四）是完善基層治理機制的需要

習近平總書記在講話中指出，要“著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題”，群眾的急難愁盼，在很多政府部門眼里是“小事情”，由于跨部門合作有難度，便讓這些“小事情”成了久拖不決的問題。聯絡站為代表履職提供了平臺，代表為維護人民利益，有效打破了各部門各自為政、相互隔絕的狀態，使得政府跨部門合作成為可能。聯絡站對政府管理縫隙進行了有效填補，讓人大在基層治理中的作用表現更為明顯。如羅湖區碧波社區聯絡站處置的德智路人行道加寬一事，從群眾反映到完全解決，共用時3個月。解決這一問題期間，聯絡站共協調了4個市區職能部門，代表共進社區3次。一位曾擔任過區政府主要領導的市領導表示，自己協調多個部門辦如德智路這樣看起來是小事的事情都不容易，聯絡站居然如此有協調能力，真是難得！

二、聯絡站評價的優秀標準

場地、經費、人員、設施、機制等都是聯絡站基礎的建設配備，但要發揮好聯絡站的作用，單單這些還是不夠的?？偨Y羅湖區十多年來涌現出的那些優秀聯絡站的經驗可知，優秀聯絡站具備三個特點。

（一）聯絡站駐站代表規模適中

根據深圳市人大的文件規定，兩名代表就可以成立聯絡站[2]。一些地方，如廣州也是嚴格地按照選區來劃分聯絡站，站內代表的人數為一至三名。這樣的聯絡站人員規模過小，不利于開展工作。有兩個代表請假，活動就變成只有一名代表參加。代表是兼職的，請假也是不可避免的。但是如果聯絡站的代表人數太多也不利于工作，容易造成忽視個體存在的可能。那么什么樣的規模是合適的呢？從羅湖區十多年開展聯絡站工作的經驗看，在人口密集城區一個聯絡站有七至十名左右的人員比較合適。

（二）優秀代表[3]駐站作用大

那些有“明星代表”、優秀代表的聯絡站往往作用也發揮得比較好。即使這位明星代表或者優秀代表不是站長，只是站中的一位普通代表，其對聯絡站的影響作用也不容小覷，他會對站中的其他代表產生示范激勵作用，帶動全站代表的駐站行動，從而影響整個聯絡站作用的發揮。

（三）聯絡員具有專業性

羅湖的歷史上也出現過因優秀的代表不再連任聯絡站站長以后，該聯絡站變得默默無聞，作用和水平都下降的情況。要保證聯絡站能持久良好發揮作用，聯絡員便成了關鍵。聯絡員是為代表履職服務的，聯絡員具備的專業性，使其在必要時可幫助代表選擇適當的履職手段，從而助推聯絡站作用的充分發揮。履職意愿、時間和專業能力是代表履職必備的三要素，當其中的某個要素代表自身無法滿足時，可以由聯絡員來彌補。聯絡員與代表的配合，就像齒輪與軸承的配合缺一不可。代表不能單獨地履職，需要聯絡員的輔助。代表和聯絡員組成了聯絡站的組織主體，因此聯絡員的專業性顯得尤為重要。

以上三點并非單獨成立，而是需要相互并存的，即聯絡站的人員規模適中+至少一名履職綜合能力較強的駐站代表的配置+經過專業訓練和培養的聯絡員。這樣的配置，就為創造一個好的聯絡站提供了基本框架。通過這種配置，也可以推導出一級人大常委會需要考慮配置的履職綜合能力較強的代表比例和數量。

三、聯絡站評價的構成要素

如果對聯絡站的經驗進一步深入探究，我們會發現，以下的視角可以作為評價聯絡站工作成效的有效因素。

（一）代表參與度

聯絡站是代表閉會履職的一個平臺，代表能否積極參加聯絡站的活動，當然應該是評價聯絡站的一個指標。代表的參與度體現了聯絡站對代表的凝聚力情況。無法想象，一個沒有代表參加的聯絡站活動還會有何意義。聯絡站的駐站代表是否都能參加駐站活動，以及參加活動的頻次都是評價聯絡站運作水平的指標。

（二）群眾認可度

聯絡站的生命力在于群眾的認可，因此群眾的認可度是評價聯絡站工作水平的核心因素。評價群眾認可度，不能看聯絡站收到錦旗的數量，而是應該有如下的視角：一是群眾首訪情況，群眾遇到問題是不是首先想到向聯絡站反映，找代表反映，還是已經多渠道反映以后，覺得走投無路，才抱著試試看的心態來向聯絡站反映一下。二是群眾主動聯系聯絡站或代表情況，聯絡站是主動地去尋找群眾，去找問題來解決，還是群眾主動地聯系聯絡站來反映問題。三是參與式預算中群眾的參與度，群眾當家作主的感受和話語權方面的考量。預算進社區、立法聯系點、公益訴訟聯系點，這些常委會工作的向下延伸，都會讓群眾感受到當家作主的權利。以上這些視角都可以看出一個聯絡站在群眾心目中的地位和影響力，應該將群眾首訪情況、群眾主動聯系聯絡站或代表情況、參與式預算群眾的參與度，作為群眾認可度的評價指標。

（三）聯系函的運用

使用聯系函的頻次、效果能體現深圳人大代表社區聯絡站機制運行情況，因而也是評價聯絡站運行情況的指標。聯系函是深圳市人大常委會為全市各聯絡站提供的一個連接市、區政府部門的辦事通道，這套機制的運行將人大代表進社區收到的需要有關政府部門辦理的事情、解決的問題快捷地反映給有關部門，為問題的解決提供了便利通道，也是深圳人大代表社區聯絡站的核心運行機制。這套機制自2011年產生運行以來，在很長一段時間內并沒有發揮其應有的作用，主要原因是很多聯絡站不知道這條快捷通道好用，沒有真正用之來解決問題。而羅湖區的碧波人大代表社區聯絡站從2011年就開始使用聯系函，并且很快體驗到聯系函的好處，發函不久，有關部門就會來到社區，與人大代表和群眾一起去了解情況，促成了群眾所反映問題的解決?，F在越來越多的聯絡站開始使用這套機制，聯系函應有的作用不斷顯現出來。

（四）對政府部門的協調整合能力

群眾到聯絡站反映的問題，通常是需要政府來解決的，很多貌似小的事情，都是需要多個政府部門合作才能完成、解決的?？绮块T整合力量來解決群眾反映的問題，是考量聯絡站工作水準的重要因素。如果將社區層面的問題設定為A類，將街道層面的問題設定為B類，將區級層面的設定為C類，將市級層面的設定為D類，那么一個聯絡站如果有能力解決B類問題，其作用發揮相當于街道黨政領導，如果能解決C類問題，其作用發揮相當于區級黨政領導，如果能解決D類問題，其作用發揮相當于市級黨政領導。因此在聯絡站幫助群眾解決的問題中，作A、B、C、D類賦值，即可以客觀評價出該聯絡站作用發揮的情況。這項指標，體現了聯絡站對政府管理縫隙的填補，讓人大在基層治理中的作用表現更為明顯。

（五）履職手段運用情況

代表接待群眾、代表建議、議案、詢問等，這些履職手段是代表推動群眾關注問題、自己關注問題解決的專業方式。作為為代表提供閉會履職服務的聯絡站，自然應該會有效運用履職手段，這是聯絡站專業性的體現。如果一個聯絡站能根據實際情況，協助代表靈活運用這些履職手段辦事，那么這個聯絡站的專業水準、工作水準都是不容置疑的。

（六）創新能力

上述各項指標都注重的是評價聯絡站的踏實性、基礎性，聯絡站是深圳市人大常委會的創造，隨著它的發展，越來越多的創新性會展示出來。隨著聯絡站的不斷成熟和整體水平的提升，必將面對的就是對聯絡站機制的進一步深入認識，因此聯絡站的創新能力值得期待。聯絡站的創新能力也是一種務實力，是對實際情況的判斷和應對，體現的是在踏實性基礎性上的更深入的務實能力。

（七）輻射帶動能力

這是對聯絡站更高的要求。聯絡站的工作是代表直接面對群眾的人大一線工作，其間生機勃勃，可以從中總結提煉出可復制的經驗。這些經驗對于兄弟省市的人大多有借鑒作用，或可以直接“拿來”用于帶動省內其他地區的人大工作。聯絡站也是作為先行示范區的深圳貢獻給其他地區的經驗，對全國都有輻射和帶動作用。例如，羅湖區的碧波人大代表社區聯絡站就曾接待過全國多地的人大領導、代表和同行。

以上的（三）（四）（五）（六）（七）五個部分也可以統歸為聯絡站專業能力的評價視角。

本文的意義在于從實踐中提煉出考量聯絡站好與不好的客觀評價視角，將這些視角具化成相應的指標，從而建立相應的體系，直接指導和影響實踐工作。

注釋：

[1]栗戰書：《第十三屆全國人大第三次會議全國人大常委會工作報告》。

[2]見《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》第九條。

[3]本文中的優秀代表是指履職能力強、成效顯著的代表。

（作者分別系廣東省深圳市羅湖區人大常委會教科文衛和僑務工委主任，羅湖區人大常委會選聯任工委四級主任科員）