全過程人民民主在預決算監督中的實踐

徐浩璐

習近平總書記在中央人大工作會議上對全過程人民民主作出系統論述，指出“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”[1]，為深刻認識和準確把握全過程人民民主重大理念、更好發揮人大在發展全過程人民民主中的重要作用提供了科學指引和行動指南。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，體現著黨委、政府的發展戰略和方針政策，關系到千家萬戶的民生福祉。預算是財政的核心內容和主要載體，加強人大預決算審查監督，是用足用好人大監督職權、推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要抓手。黨的十八大以來，浙江各地立足實際，創造性開展工作，在預決算審查監督中積累了全過程人民民主的成功實踐和豐富經驗，為進一步管好政府“錢袋子”，把人大制度優勢持續轉化成為發展優勢和治理效能注入了不竭動力，提供了浙江范例。

一、發展和完善“參與式預算”

“參與式預算”發軔于浙江省臺州市溫嶺，以預算民主懇談為主要形式。其孕育和興起可追溯至溫嶺市松門鎮干部群眾在1999年開展的“農業農村現代化教育論壇”。當年6月，主題為“推進村鎮建設 改善鎮容村貌”的教育論壇，變“說教”為“對話”，當地百姓踴躍參加、暢所欲言，鎮干部耐心聽講、認真作答，被認為是民主懇談的雛形，自愿參加、平等對話成為基本內涵。

2005年，溫嶺市澤國鎮和新河鎮率先開展公共預算民主懇談，讓代表和群眾廣泛深入參與鎮年度財政預算、城建基本項目等的審查和監督，民主懇談正式引入到人大工作中，變以往預算由少數人決定為多數人參與決定。經過幾年探索，2008 年實現鎮（街）全覆蓋并向市級職能部門延伸[2];2009年制定《關于開展預算初審民主懇談 加強鎮級預算審查監督的指導意見》，從制度層面肯定了這一創新做法。

進入新時代，“參與式預算”推陳出新，內涵不斷豐富，相關實踐被寫入新預算法，成為全過程人民民主在浙江基層的典型實踐，在全國范圍都產生了較大影響。一是預算審查逐步深入。2013 年，民主懇談內容開始從預算支出向預算收入、從預算向決算延伸。2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預算修正議案。二是構建全過程監督鏈條。人代會召開前，進行部門預算民主懇談、代表聯絡站預算征詢懇談、常委會會議初審票決部門預算草案;人代會上，聽取政府預算報告，分代表團專題審議部門預算、票決部門預算;人代會后開展預算績效監督[3]。這一全過程完整鏈條，為打造“透明錢柜”奠定了扎實基礎。三是積極推進預算公開。2013年溫嶺市人大開通“參與式預算網”，成為全國首個由縣級人大主辦的該領域專業網站。2014年，溫嶺市“四本賬”預算和所有部門、鎮（街）預算、上年度決算以及“三公”經費預決算，實現在網上全公開。

在發展和完善“參與式預算”過程中，人民群眾有序參與是永恒主題。當地設立了預算審查監督參與庫和專業庫，參加預算懇談的人大代表和群眾代表在這兩個庫中抽取產生。參與庫有4萬多人，有各級人大代表、村民代表以及外來人口代表、納稅大戶等。專業庫有500多人，由熟悉預算及相關專業知識的人員組成[4]。隨著網絡技術的發展，網上直播互動也成為有益補充。

二、打造預算國資監督綜合應用系統

數字文明時代，變革之中蘊藏無限可能。浙江堅定不移落實建設“數字浙江”重大決策部署，特別是2021年以來把數字化改革作為全面深化改革的總抓手，撬動各領域各方面改革，結出了累累碩果。浙江省人大預算國資監督綜合應用系統，即是貫徹全過程人民民主理念、推進預決算監督工作數字化改革的重大成果。

針對傳統審查方式存在的難點堵點，如預算決算草案、相關報表內容繁雜，代表和委員面對厚重的紙質報告報表開展審查耗時耗力;審查監督過程中面對大量數據，有的關聯性不強，代表和委員難以進行歸類和定性定量分析;代表和公眾參與預算、國資監督的深度和廣度不夠;在較短會期內，代表、委員審查意見線下提交、處理、反饋不及時等問題，由浙江省人大常委會辦公廳和相關市縣人大聯合建設的預算國資監督系統，精心設計了預算審查、決算審查、執行監督、審計監督、國資監督等5個子場景，實現“一網互聯”、動態監測、多跨協同、數字賦能，增強了相關監督工作的透明度和人大代表的參與度，有效增強了預算國資監督工作實效。如在2022年1月舉行的浙江省第十三屆人大六次會議期間，該系統提供了“四本預算”、省級93個部門預算、省級政府重大投資項目預算等內容。人大代表通過電腦端或手機端登錄，可以實時提出審查意見，形成網上“提交、處理、反饋、評價”的工作閉環，便捷高效。

運用信息化手段開展預決算監督在浙江由來已久。早在2008年3月，嘉興市人大財政預算執行在線監督系統就正式上線[5]。2009年，溫州市人大“預算在線監督系統”上線，通過專用電腦可實時查看政府相關部門的每一筆開銷。2019年，溫州市人大在線監督系統正式升級為預算聯網監督系統，功能更強大，內容更豐富。2021年，整合融入浙江省人大預算國資監督系統，開啟了新階段數字化賦能預算審查的應用實踐[6]。溫州、嘉興等地的探索，從一個側面反映了浙江以信息化、數字化手段，不斷深化人大代表和常委會組成人員、人民群眾對預決算監督工作的參與。

三、探索部門預算草案聽證會、“三審制”

政府預算由一個個部門分別提出，再經財政部門編制，最后提交人大審議。抓住部門預算編制這一道關口，就能有效增強監督實效。為推動部門預算更加科學、合理、有效，浙江各地積極探索以人大代表為主，專家顧問和社會公眾共同參與的部門預算審查監督模式。瑞安市人大常委會開展的部門預算草案聽證會制度具有一定的代表性。

該制度始創于2016年。此后，當地人大常委會每年選取若干單位作為重點審查部門，并從中確定幾個聽證單位，召開部門預算草案聽證會。聽證會上，聽證單位負責人作項目陳述，對本單位預算草案編制作說明，特別要講清楚預算資金怎么花，花錢的理由和依據等。人大代表、政協委員、專家顧問、社會公眾作為聽證代表，對聽證單位的預算安排提出意見建議，并可以要求項目陳述人予以解釋和說明。人大常委會部分委員、相關工委（辦）負責人作為聽證人，現場還允許部分社會公眾旁聽。為了強化聽證力量、擴大人民群眾參與，瑞安市人大常委會通過網站、微信公眾號等網絡平臺向社會各界征集聽證代表。7年來，已實現所有市級部門預算審查全覆蓋，并先后對20個部門進行了公開聽證，部門預算編制水平普遍提高，人大代表和社會公眾更加關注預算，人大實質性審查邁出一大步。

在杭州，則通過“人大代表有序參與預審、財經委員會開展初審、人民代表大會審查”的部門預算草案“三審制”，讓更多群眾參與對部門預算和專項（項目）資金的重點審查[7]。自2019年首次試行以來，已開展了3年，效果良好。如在試行當年，預審階段共有66位杭州市人大代表參加，提出意見建議116條。2021年，“三審制”工作重點審查的預算單位和專項資金由2020年的6個增加到12個，代表參與人數增加至90多位，成為杭州市人大踐行全過程人民民主、打造人大監督硬核成果的又一生動案例。

四、以“陽光三審”破解街道預算監督難題

隨著城鎮化的推進，浙江各地撤鎮設街道步伐加快。然而街道沒有本級人大代表，也不能召開人代會，監督工作容易出現盲區。尤其是浙江沿海發達地區的一些街道，擁有大量可供支配的財政資金，如何把街道預算監督做深做實顯得尤為迫切。

2014年，寧波市北侖區人大常委會在大碶街道率先試水“陽光三審”，授權街道人大工委，組織轄區內的區人大代表創新開展預算監督。一審預算編制。預算審查監督小組提前介入，聽取街道辦事處預算編制情況報告并提出初審意見。二審預算執行。運用多種方式，按每月、每季度、半年度等頻次，動態了解街道專項資金、大額資金的安排和使用情況。三審預算績效。審查各部門花多少錢、花在哪里、干多少事、績效如何，從而確保街道預算“取之有度、用之合理”，提高政府資金使用效益[8]。試水取得預期效果。2017年8月，《北侖區人民代表大會常務委員會關于加強街道預算監督工作的指導意見》出臺。此后，“陽光三審”在北侖區全面鋪開，既豐富了代表的履職形式，又把街道賬本管起來，推進政府相關工作，激活了基層民主活力，被寫入《人民當家作主：人民代表大會制度的運行和發展》一書[9]。

街道人大工作的新情況新問題，亟需加強省級層面設計。經省委同意，浙江省人大常委會于2019年在全省開展街道人大工作和建設試點，并同步推進相關立法工作。2019年11月，《浙江省街道人大工作條例》出臺，明確了人大街道工委的法定職責，其中包括：對街道預算草案提出意見;組織成立街道居民議事組織，組織召開街道居民議事組織會議，聯系街道居民議事組織成員;對街道預算執行情況、國有資產管理情況進行日常監督等[10]。這既是對包括北侖區“陽光三審”等街道人大工作的回應，又為深化和拓展街道人大預算監督工作提供了有力的法治支撐。條例施行以來，各地又把街道民主議事組織作為創新基層治理、擴大人民有序參與的有效載體，組織議事會成員開展民生實事項目票選和街道預算監督等工作。

五、實踐啟示：具體地現實地踐行全過程人民民主

縱觀這些年浙江各地開展的預決算監督工作，其本質都圍繞這樣一個核心議題：在黨的堅強領導下，拓寬方式和渠道，組織人民群眾有序參與到預算協商、討論、決策、監督等各個環節中去，調動人民群眾依法參與管理公共事務的積極性、主動性、創造性，切實保障和發展最廣大人民的根本利益。這正是全過程人民民主在基層的生動寫照。

一是要深刻領會全過程人民民主的科學內涵，將其作為考量預決算審查監督工作質效的硬核標準。在謀劃和開展預決算監督工作時，要自覺對標對表全過程人民民主要求，思考哪些方面可以改進、哪些方面可以加強，研究提出將全過程人民民主具體地、現實地落實到預決算審查監督中去的工作舉措，以確保預決算監督工作的所有環節都充分尊重和吸納最廣泛的民意，預決算監督工作的所有領域都容納和引入最廣泛的群眾參與，預決算監督工作的整個過程都最大限度地發揮人民群眾的主動性和創造性，推動人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋。

二是要與時俱進依托和運用信息化、數字化手段，為擴大群眾參與和代表履職提供高效便捷服務。預決算監督工作專業性、程序性、法律性都很強，有一定的參與門檻，這就需要各級人大發揮主觀能動性，善于借鑒和引入科學的方式和有效的方法。溫嶺的“參與式預算”，從最初的“教育論壇”發展到“預算懇談”，最后實現與人大制度有序嫁接就是一個很好的例證。數字文明催生無限可能，人大工作應當順勢而上，著力強化數字化理念、認知，用好數字化手段，牽引和撬動人大工作包括預決算監督工作實現新躍升。我們要依托數字化手段，通過開發微信小程序、手機APP等方式進一步豐富和拓展公眾實時、全過程的參與渠道;要積極打通與“一府兩院”及相關職能部門的數據鏈接，依托公共數據平臺實現數據共享，方便信息查詢;要強化智能分析和數據集成，善于從海量的、單純的數據中提取真實有效、對預決算監督有實質性意義的信息，使厚重的預算草案、繁雜的報表實現直觀化、圖景化呈現，降低審查難度;等等，最終以數字賦能推動實現更廣泛的群眾參與、實時動態的全過程監督，切實提升監督工作質效。

三是要及時總結固化具有時代特征、實踐特色的有效做法，以制度形式予以確認并適時推廣應用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就加強預決算審查監督工作作出一系列決策部署、出臺一系列重大舉措[11]，推動人大預決算監督進入全面深化拓展的新階段。要適應新形勢新變化，及時總結規范人大預算審查聯系代表機制，切實保障人大代表對財政預決算的知情權、參與權、表達權和監督權，更好發揮人大代表作用。要深化和拓展全國人大常委會預算工委基層聯系點工作，視情推進提質擴面，將更多具有專業背景的單位、部門、行業協會和企業等納入基層聯系點，更好發揮其“民情直通車作用”，及時了解同人民群眾利益最直接最現實的財政預算執行情況、財稅政策落實情況等，把人民呼聲轉變為工作實績。要對基層人大工作探索中形成的預算聽證、座談論證、“陽光三審”等一些行之有效的做法加強指導，通過“試點—優化—推廣”的迭代過程持續完善，并適時予以總結推廣，同步推進制度建設，確保規范化、制度化運行，確保預決算監督工作的各個環節都能聽到來自人民的聲音，讓人大預決算監督工作更好地服務國家改革發展戰略和增進人民群眾福祉。

注釋：

[1]《習近平在中央人大工作會議上發表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》，載《人民日報》2021年10月15日，第一版。

[2]蔡瑛：《溫嶺人大的參與式預算之路》，載《浙江人大》2021年第7期，第36頁。

[3][4]林應榮 、李小健：《溫嶺“參與式預算”的陽光實踐 》，載《中國人大》2014年第18期，第37頁。

[5]徐首紅、顏新文：《嘉興：財政預算人大在線監督》，載《中國紀檢監察報》2008年4月30日，第1版。

[6]殷旭晶：《數字化賦能人大財經預算監督的溫州實踐》，載《人大研究》2021年第12期，第46-47頁。

[7]王春、肖朝紅、鄭梁：《148條預審意見采納率達84.5%，杭州預算草案“三審”制管好人民的“錢袋子”》，載《法治日報》2021年4月6日，第7版。

[8]厲曉杭、顧霄揚、虞海波：《北侖“陽光三審”破解街道預算監督難題》，載《寧波日報》2019年7月15日，第4版。

[9]本書編寫組：《人民當家作主：人民代表大會制度的運行和發展》，人民出版社2020年11月版，第204頁。

[10]陳波：《新時代人大街道工作的“浙江探索”》，載《浙江人大》2020年第8期，第10-14頁。

[11]如2014年，全國人大常委會通過修改預算法的決定;2015年，改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制;2016年，建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制;2017年，建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度;2018年，推進人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展;等等。

（作者系浙江省動物疫病預防控制中心會計）