人民代表大會監督監察委員會的原理及路徑

孟憲紅

習近平總書記在2021年10月中央人大工作會議中指出，各級人大及其常委會要把憲法法律賦予的監督權用起來，實行正確監督、有效監督、依法監督，并對各級監察委員會自覺接受人大監督提出明確要求[1]。加強和完善人大對監察委員會的監督，是推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，是堅持和完善黨和國家監督體系的要求[2]，是實現對監察權運行制約和監督的要求，有利于增強人大監督的權威和實效，有利于確保監察權力按照人民意志正確行使，有利于保障憲法和監察法律法規正確貫徹實施。近幾年，隨著全國范圍內市、縣兩級監察委員會向同級人大常委會報告專項工作的啟動，以及監察法律法規的不斷完善和深入執行，各級人大監督同級監察委員會的客觀條件已經具備，如何切實發揮好人大監督的作用，依法對監察委員會進行有效監督，是目前人大工作中需要思考和解決的重要問題。

人大監督是監察監督機制中最主要、最核心的環節[3]。近兩年，全國人大先后修改了全國人大組織法、地方組織法，從各級人大組織和運行層面為人大對同級監察委員會開展監督工作提供了法律依據。依據全國人大組織法、地方組織法、監督法，結合監察法及其實施條例的相關規定，人大對監察委員會的監督主要有聽取專項工作報告、組織開展執法檢查、提出詢問和質詢等四種方式[4]。同時，各級人大常委會要通過提升自身監督能力和水平，做好對同級監察委員會的監督。

一、聽取專項工作報告

聽取并審議監察委員會專項工作報告，是人大對監察委員會監督的主要手段之一。2020年8月，國家監察委員會貫徹落實憲法和監察法要求，首次以開展反腐敗國際追逃追贓工作情況為題，向十三屆全國人大常委會第二十一次會議作專項工作報告[5]。2021年31個省（區、市）監察委員會先后向同級人大作了專項工作報告，其中，甘肅省監察委員會于2021年9月向省十三屆人大常委會第二十六次會議作了關于開展反腐敗國際追逃追贓的專項工作報告。按照國家監察委員會關于自上而下、依法有序推進地方監察委員會向同級人大常委會匯報專項工作的要求，市、縣兩級監察委員會應分別從2021年和2022年開始向同級人大報告專項工作，屆時，各級人大常委會均要對同級監察委員會專項工作報告進行審議。監察法實施條例第二百五十二條規定，監察委員會專項工作報告由監委主任在本級人民代表大會常務委員會全體會議上作出;監察委員會在報告前應當與本級人大有關專門委員會溝通協商，并配合開展調查研究;人大常委會審議報告時，監察委員會應當根據要求派出領導成員列席相關會議，聽取意見;人大常委會反饋的審議意見監察機關要認真研究辦理，并按照要求書面報告辦理情況。實踐中，人大常委會審議監察委員會專項工作報告時要注意以下三個問題。

（一）監察委員會作專項工作報告的對象是人大常委會。在我國憲法規定的國家機構當中，其他國家機關需要在同級人民代表大會會議召開期間向其報告工作，僅國家主席、中央軍委和監察委員會不需要向人大報告工作，但監察委員會需要向人大常委會報告專項工作[6]，這一制度設計具有其現實基礎和法理基礎。按照監察法規定，監察委員會的監督對象為所有行使公權力的公職人員，同時，實踐中大量存在公職人員與企業負責人等其他主體共同犯罪的問題，而我國各級人大代表大多由國家公職人員或企業負責人兼職，屬于監察委員會的監督、調查對象。如果監察委員會向同級人大報告工作，不僅會在一定程度上影響人大代表認真負責的對報告進行投票和表決，還可能牽制監察委員會對人大代表行使公權力行為的監督。由人大常委會聽取審議監察機關的專項工作報告，可以有效解決上述問題，有利于保障各級人大和監察委員會行使各自的職權，尤其對監察委員會依法獨立行使監察權意義重大。

（二）監察工作具有一定的特殊性，在審議報告時要注意把握好尺度。監察體制改革后，監察委員會作為與“一府兩院”平級的單位，由人大產生、對人大負責、受人大監督，但與其他國家機關相比，監察委員會具有一定的特殊性，如實行與黨的紀律檢查委員會合署辦公的體制，在內部決策運行上與紀委同步，依法獨立行使監察權，辦案工作具有一定的保密性，運行所依據的文件多涉及國家秘密等。為了充分照顧這些特殊性，人大常委會審議監察委員會專項工作報告時，在內容上要嚴格限定在監察委員會運行和監察權的行使上，不得將與黨的紀律檢查委員會、紀律審查權相關的事項列入審議或詢問范圍;在聽取和審議專項工作報告之前的調查研究、征求意見階段，不得不當過問具體案件的辦理情況，妨礙監察權的獨立行使，影響監委依法辦案;對相關涉密文件或法規制度的內容不得了解、打聽和過問，以防造成泄密。

（三）下級監察委員會向同級人大作專項工作報告需在上級監察委員會指導下進行。按照憲法和監察法規定，監察委員會實行雙重領導體制，地方各級監察委員會在同級黨委和上級監察委員會共同領導下開展工作，上下級之間是領導與被領導關系。這種領導關系在向同級人大常委會作專項工作報告中具體體現為，下級監察委員會向同級人大所作報告需在上級監察委員會的指導下進行。為落實憲法和監察法關于向人大常委會作專項工作報告的相關規定，推進雙重領導體制的具體化和制度化，2020年中央紀委國家監委印發了《關于規范地方各級監察機關向本級人大常委會報告專項工作的指導意見》，為上級監察委員會指導下級監察委員會依規依法、穩妥有序向同級人大常委會報告專項工作提供了依據。

二、組織開展執法檢查

組織開展執法檢查，是各級人大及其常委會行使法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威的有效方式，主要表現為人大及其常委會對具體執法機關就憲法和法律的實施情況進行監督。執法檢查是監督監察法律法規實施狀況最為有效的方式之一[7]，各級監察委員會行使監察權、做好監察工作的過程，同時也是其執行監察法及其實施條例等法律法規的過程。2018年以來，監察法、刑事訴訟法、政務處分法、監察官法、監察法實施條例等與監察工作相關的法律法規相繼頒布運行并在各級監察委員會執行，監察法律法規的執行已經積累了較為豐富的實踐經驗。監察法實施條例第二百五十三條規定，各級監察委員會應當積極接受、配合本級人民代表大會常務委員會組織的執法檢查，對本級人民代表大會常務委員會的執法檢查報告應當認真研究處理，并向其報告處理情況。將包括刑事訴訟法、監察法、政務處分法、監察法實施條例在內的法律法規納入人大執法檢查計劃中，對同級監察委員會執行上述法律法規的情況進行評估，可以就調查發現的監察法律法規執行和實施過程中存在的較為突出的問題，以及在檢查中隨機發現的其他問題有針對性地提出改進意見，不僅實現了對監察委員會的有效監督，同時也為做好監察立法、監察法律法規備案審查工作積累了寶貴經驗。因此，各級人大應當有計劃地對同級監察委員會執行監察法律法規的情況進行檢查，對其實施狀況進行客觀評價，發現和指出存在的問題，并提出整改建議。

做好監察法律法規的執法檢查工作，要注意同監察委員會內部的執法調研和評估工作相結合。根據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定》要求，紀檢監察機關每年都在系統內開展黨內法規和監察法律法規執行情況的調研和評估，并將發現的問題反饋相關單位和部門進行整改[8]。監察委員會內部執法調研和評估雖然在主體、性質、方式方法上與人大執法檢查之間存在差異，但二者在內容、對象、成果運用上存在互通。因此，應當積極探索建立與監察機關法規制度執行調研和評估部門的聯動機制，加強聯系配合，在執法檢查的安排部署、內容方案、信息共享、成果運用等方面積極溝通、協作配合，通過內外結合，形成檢查合力，進一步強化監察法律法規執法檢查工作，更加有力地推動法律法規正確執行。

三、提出詢問案和質詢案

依據監督法第三十四至三十八條、監察法實施條例第二百五十四條之規定，人大代表或人大常委會組成人員可以通過提出詢問案、質詢案兩種方式監督監察機關。詢問指各級人大常委會會議審議監察機關專項工作報告時，監察委員會應當派有關負責人員到會并聽取意見、回答詢問。質詢指符合法定人數的縣級以上人大常委會組成人員可以在聯名后，以書面方式向人大常委會提出對本級監察機關的質詢案，由委員長會議或者主任會議決定后，交受質詢的監察機關答復。監察委員會對質詢案應當按照要求依法認真進行答復，口頭答復的必須由監察委員會主要負責人或者委派的相關負責人到會答復，書面答復的必須由監察委員會主要負責人簽署。

上述規定為人大通過詢問和質詢監督監察機關提供了法律依據。實踐中，應注意從以下幾個方面做好詢問和質詢。一是要在了解情況、熟悉業務的基礎上，堅持圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央重大決策部署和人民群眾所思所盼所愿，就制約經濟社會發展的突出矛盾和問題提出高質量的詢問案和質詢案。二是要在認真研究監察機關專項工作報告、系統了解相關監察工作開展的基礎上，有計劃、有組織、有重點地就其中某一方面的問題集中進行詢問。三是要注重開展專題詢問，監察工作具有專業性和系統性，專項報告也是圍繞某一專門問題展開的，具備對其進行專題詢問的條件。通過專題詢問，可以有效督促監察機關依法履行職責，推動監察工作順利開展[9]。四是要認真做好跟蹤督辦，各級人大要通過聽取情況報告、進行專項調查、實地座談走訪等多種形式，對同級監察委員會就人大所提審議意見、執法檢查報告和詢問、質詢案的落實進行跟蹤督辦，確保監督落到實處、發揮實效。

四、提升自身監督能力

各級人大常委會除通過上述四類法定途徑對同級監察委員會進行監督外，還應當通過提升代表履職能力、建立三級人大聯系機制、加強與其他監督的貫通協調等方式，提升自身監督能力和監督水平，做好對同級監察委員會的監督。

提升代表履職能力水平方面。人大監督要通過代表進行，代表履職能力水平直接影響監督成效，由于監察工作具有一定的專業性，要加強和完善對同級監察委員會的監督，就必須提升代表自身的法律素養，發揮代表特長和優勢。一方面，應當加強調研和培訓，通過履職培訓、專項培訓、組織開展“人大代表進監委”等方式，加強代表對監察法律法規的學習，加深對監察工作的認識和了解，為其開展對同級監察委員會的監督打下基礎、提供保障。另一方面，部分人大代表或人大機關工作人員同時還兼任監察委員會特約監察員，這類代表在了解監察委員會工作情況、參與監察委員會具體工作方面具有獨特優勢，各級人大應當充分發揮好“特約監察員代表”在審議專項工作報告、提出詢問和質詢、開展執法檢查等工作中的作用。

建立三級人大聯系機制方面。在我國，上下級人大之間是監督、指導和聯系關系，其中聯系主要體現在工作層面，上下級監察委員會之間則是領導關系。建立省、市、縣三級人大關于監督監察委員會的專項聯系機制，將下級人大發現同級監察委員會在履職方面存在的突出問題反饋至上級人大，由上級人大通過詢問質詢、執法檢查等方式向上級監察委員會提出，再通過上級監察委員會對下級監察委員會的領導來解決，不僅可以實現上下級人大監督之間的聯動協同，還能夠有效破解同級監督難題，實現有效監督。

加強與其他監督的貫通協調方面。十九屆四中全會提出要以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督等九類監督貫通協調，同時，監察法實施條例第二百五十一條明確要求各級監察委員會要主動接受民主監督、群眾監督、輿論監督等各方面監督。因此，各級人大應當積極構建并完善與法律監督、輿論監督等其他監督的貫通銜接機制，在細化對口聯系部門、召開聯席會議的基礎上，明確日常聯絡負責同志，加強信息互動、協作配合，形成監督合力，共同做好對同級監察委員會的監督工作。

注釋：

[1]中央紀委國家監委、中央黨史和文獻研究院：《習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022年第1版，第171頁。

[2]本書編寫組：《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2019年第1版，第32、69頁。

[3]秦前紅：《監察法學教程》，法律出版社2019年第1版，第397頁。

[4]中央紀委國家監委法規室：《中華人民共和國監察法釋義》，中國方正出版社2018年第1版，第80頁。

[5]周睿志：《監察委如何接受人大監督》，載《北京社會治理法律評論》2020年8月。

[6]秦前紅：《人大監督監察委員會的主要方式與途徑》，載《法律科學》2020年第2期。

[7]劉艷紅、周佑勇、夏偉、顧偉：《地方人大監督監察委員會的方法、模式與機制研究》，載江蘇人大網，2020年6月3日。

[8]中共中央辦公廳法規局：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年第1版，第255頁。

[9]李少文：《人大如何加強對監察委員會的監督》，載《中國黨政干部論壇》2020年第6期。

（作者系中國科學院西北生態環境資源研究院研究員、蘭州市城關區第十九屆人大代表）