地方政府的多目標治理：事實與規律

呂冰洋 張兆強

摘要：地方政府的治理目標體現著地方政府的施政意圖，對其進行深入研究有助于更好地理解地方政府的經濟行為?，F有研究主要聚焦于經濟增長目標，但對其他目標的研究不足?；诖?，本文首先闡明地方政府多目標治理的事實，進而通過2000—2018年中國省級和市級的經濟增長、財政收入、投資、工業增加值、失業率、物價六大目標數據，較為全面地刻畫中國地方政府多目標治理的規律。研究發現：一是地方經濟發展指標均有明顯的向下擴張性，而民生發展指標體現不明顯;2013年后，向下擴張性減弱。二是地方目標實現度歷年平均在50%以上，市級經濟發展目標實現度普遍低于省級;2013年后，經濟發展目標普遍未得以實現。三是地方經濟發展指標的地區差異性高于民生發展指標的地區差異性;市級經濟發展指標的差異性普遍高于省級。四是地方目標存在顯著的延續性。五是地方經濟發展目標自2000年后處于上升期，2013年后持續下降;民生發展目標無明顯階段性特征。本文不僅拓展了地方政府多目標治理事實和規律的理論研究，而且也為中國完善地方政府的多目標治理提供了政策建議。

關鍵詞：地方政府行為;多目標治理;治理規律

中圖分類號：F045.51;D67文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）06-0003-13

一、引言：目標治理為什么這么重要？

改革開放四十多年來，中國經濟取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國的奇跡”。學界一致認為，在中國經濟發展過程中，地方政府發揮了至關重要的作用。在中國特色社會主義制度下，地方政府具有很高的積極性發展經濟，關于地方政府發展經濟的動力機制研究也成為文獻中經久不衰的話題。

現有研究地方政府經濟行為的文獻一般有三種：一是地方政府財政行為。政府活動主要通過財政活動展現出來，因而可以從地方財政收入、支出、預算等來觀察地方政府的經濟行為。二是地方經濟競爭行為。地方政府間的經濟競爭會引導政府加大基礎設施建設、放松環境管制、低價出讓土地等，由此可以判斷地方政府是否存在類似“逐底競爭”的行為。三是領導人特征。地方領導人（如市委書記或市長）在推動經濟增長、加大招商引資力度、加強基礎設施建設等方面扮演了十分重要的角色，其領導人特征對地方經濟發展產生極大影響。

這些研究本質上是通過經濟表現的結果來推斷地方政府的行為動機，可以說是依果循因的辦法。這些辦法需要借助大量的實證檢驗來完成，其推斷結論也往往存在大量爭議?；诖?，筆者認為，可以通過地方政府的施政目標觀察地方政府意圖。

目標是政府凝聚共識、調動資源、動員各方面力量的重要手段。目標設定之前，政府會在充分調研的基礎上廣泛聽取社會各界意見，達成社會共識。目標設定之后，政府會調動資源、動員各部門來推動目標實現。在實踐中，目標往往會與政績考核相掛鉤，它會層層分解到各部門和各下級政府，并進一步落實到具體組織和人，這使得各級政府都要貫徹落實目標，有些地方甚至簽訂“目標責任書”或“目標責任狀”來保證目標的實現。這樣，各級政府的工作會圍繞推動目標實現而展開。因此，研究地方政府的目標治理對理解地方政府行為具有十分重要的意義。

目前，對地方政府目標研究已有相當的文獻，但是絕大部分研究聚焦于地方政府的經濟增長目標，而現實中地方政府是多目標治理。忽視了這一重要現實會導致對地方政府經濟行為認知的偏頗。本文旨在闡明中國地方政府的多目標治理這一典型事實，并通過收集和分析2000—2018年各省、自治區（以下簡稱“省級”）和各地級市、州、盟、地區（以下簡稱“市級”）政府大量資料，發現和提煉地方政府多目標治理的規律。

二、文獻綜述

（一）目標治理

目標治理，亦稱為目標管理，二者異名同義，本質上均體現政府意圖、影響政府行為。目標治理是一個全球性現象，不僅出現在發展中國家，也出現在發達國家。徐現祥和劉毓蕓[1]研究發現，從全球范圍來看，1950年至今，至少有49個經濟體曾經或一直實行經濟增長目標治理。

對于中國的目標治理，五年規劃引起了學者們的關注，相關文獻十分豐富。在五年規劃綱要中，政府提出五年期目標，并通過科學規劃經濟社會發展的各方面以推動目標實現。楊偉民[2]與楊永恒[3]系統介紹并分析了中國五年規劃的理念、編制和評估。鄢一龍[4]認為，中國的五年規劃是一套目標治理體制，是通過有意識地運用整體知識制定國家規劃并引導資源配置，以推動目標實現的公共事務治理方式。呂捷等[5]認為，中國的中央與地方目標治理機制從根本是以央地之間的函數耦合，且五年規劃的央地目標函數通過政治引導和行政壓力的雙重作用機制趨于耦合。

還有部分文獻從年度目標的視角研究中國政府的目標治理。王漢生和王一鴿[6]研究了目標管理責任制在農村基層的實踐邏輯和運作方式。馬亮[7]認為，政府設定的目標具有很強的指導性和約束力，對政府行為和社會發展產生深遠影響，并將其稱為“目標治國”。

筆者認為，相較于五年規劃目標，年度目標更有助于觀察地方政府經濟行為的規律，原因不僅在于年度目標的樣本量更大，更在于現實中度量地方政府經濟行為的指標通常是年度數據，年度目標與之更為匹配。因此，本文通過年度目標揭示中國地方政府多目標治理的事實與規律。

（二）經濟增長目標

近年來，學界關注到經濟增長目標的重要性，相關研究主要集中于經濟增長目標設定或調整的影響因素、經濟增長目標的影響、經濟增長目標軟硬約束及“層層加碼”對經濟和地方政府行為的影響這三個方面。

1.經濟增長目標設定或調整的影響因素

既有文獻研究經濟增長目標設定或調整的影響因素主要集中在本地或其他地區歷史經濟增長目標和實際水平、地方領導人特征、財政分權這三個方面：首先，

本地或其他地區歷史經濟增長目標和實際水平對經濟增長目標的影響。Ma[8]研究發現，政府上一年設置的經濟增長目標和實現程度對下一年目標具有正向作用，且還受兄弟省份目標的影響，同時，歷史和社會績效差距是影響經濟增長目標調整的關鍵變量。王賢彬和黃亮雄[9]研究發現，經濟增長目標制定呈現激進性、互動性和波動性，即本地實際經濟增長水平、其他地區經濟增長目標對本地經濟增長目標具有顯著正向影響，而全國層面的實際經濟增長水平對本地經濟增長目標具有顯著負向影響。其次，地方領導人特征對經濟增長目標的影響。馬亮[7]研究發現，經濟增長目標受省長的任期和來源的影響，任期與經濟增長目標之間存在U型關系，而源于本省晉升和擁有中央關系的省長傾向于設置較高的經濟增長目標。周黎安等[10]研究認為，經濟增長目標存在從中央到基層政府的“層層加碼”現象，這與地方官員的晉升激勵有著密切關系，對此，Li等[11]提供了理論解釋和經驗證據。最后，財政分權對經濟增長的影響。

詹新宇和劉文彬[12]研究發現，財政分權對經濟增長目標也具有顯著的拉動作用。

2.經濟增長目標的影響

既有文獻研究經濟增長目標的影響主要集中在經濟增長目標對宏觀經濟、政府行為、企業績效三個方面的影響：首先，

經濟增長目標對宏觀經濟的影響。孫文凱和劉元春[13]發現，經濟增長目標對實際經濟增長具有顯著促進作用，這一促進作用主要通過政府支出和投資實現。徐現祥和劉毓蕓[1]基于全球48個公布經濟增長目標的經濟體的截面數據，證實了經濟增長目標會顯著促進實際經濟增長，且主要通過資本積累和技術進步實現。劉淑琳等[14]認為，經濟增長目標驅動轄區投資增長。趙新宇和鄭國強[15]發現，經濟增長目標對要素市場扭曲程度具有顯著正向影響。其次，

經濟增長目標對政府行為的影響。胡深和呂冰洋[16]發現，地方政府的經濟增長目標顯著影響其土地出讓策略，經濟增長目標越高，地方政府越會顯著提高協議和招拍掛的土地出讓面積，并顯著降低協議土地價格。Liu等[17]發現，經濟增長目標對科教支出具有顯著負向影響。陳邱惠和徐現祥[18]發現，從全球來看，經濟增長目標對政府支出具有顯著的正向影響。

最后，經濟增長目標對企業績效的影響。李書娟和王賢彬[19]通過經濟增長目標與五年移動平均實際經濟增速之差度量經濟增長壓力，研究發現，經濟增長壓力越大，越會顯著提高國有上市公司投資，而對非國有上市公司投資沒有顯著影響。劉勇和黃燦[20]發現，經濟增長目標對企業研發支出具有顯著的抑制作用或擠出效應。黃亮雄等[21]通過企業盈利的波動性度量企業風險承擔水平，研究發現，地級市政府的經濟增長目標提高，將顯著推高企業風險承擔水平。

3.經濟增長目標軟硬約束及“層層加碼”對經濟和地方政府行為的影響

余泳澤和潘妍[22]通過對經濟增長目標的措辭來衡量軟硬約束，當經濟增長目標用語出現“之上”“確?！薄傲帯钡仍~匯時，定義為硬約束;當采用“左右”“上下”“之間”等詞匯時，定義為軟約束。研究發現，經濟增長目標硬約束及“層層加碼”通過影響地方政府的財政支出行為、土地資源配置行為、投資行為和引資行為進而導致要素資源錯配，最終顯著抑制服務業結構升級。在相同的定義下，Liu等[17]發現，經濟增長目標硬約束及“層層加碼”顯著抑制了地方政府的科技教育支出，從而不利于人力資本積累和技術進步，最終制約長期經濟增長。

（三）待拓展研究的兩個問題

現有研究加深了我們對中國地方政府目標治理的理解，但仍存在亟須回答的重要問題。其一，現有文獻僅關注到目標治理的設定、運作方式和影響，但對于目標本身的規律缺少進一步研究。盡管有文獻研究了經濟增長目標的“層層加碼”現象，但其他目標存在這種現象嗎？這種現象在各級政府普遍存在嗎？政府是否會嚴格按目標執行？目標在多大程度上得以完成？目標是否在地區之間表現出很大的差異性？目標在不同歷史發展階段的特征相同嗎？對于這些問題，現有文獻沒有做深入研究。其二，現有文獻僅關注經濟增長目標，而對其他目標關注不足?，F實中，政府的目標是多樣的，除了經濟增長目標，還有財政收入目標、失業率目標等，這些目標的規律仍需做深入研究?；诖?，

本文在闡明多目標治理這一事實的基礎上，聚焦于經濟增長、財政收入、投資、工業增加值、失業率、物價六大核心目標，通過更為豐富的數據樣本總結出規律，以期拓展地方政府多目標治理的相關研究。

三、地方政府多目標治理的事實

（一）地方政府所關注的主要目標

政府作為擁有公共權力進行社會治理的組織，其施政目標必然是多樣的。在多樣性目標中，地方政府的關注點有重有輕，它體現了時代變化的要求。

在古代以小農經濟為基礎的社會中，政府主導經濟發展的意愿不強，地方政府目標主要偏重社會治理，如趙爾巽[3]在《清史稿》所概括縣級長官職責為：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜”。顯然，地方政府歷來是多目標治理。在多目標中，地方政府關注點有輕有重，如瞿同祖[24]在《清代地方政府》一書中所言“州縣官各類職責并非不分輕重，這無需贅言。除了維護治安這一首要職責以外，最重要的是征稅和司法”。

改革開放后，中央政府將總體發展戰略確定為以經濟建設為中心，地方政府所確立的目標自然偏重經濟治理，如對經濟增長、財政收入、投資等經濟指標均提出了較高的增速或數額目標。1993年黨的十四屆三中全會召開，標志著中國由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，為了調節市場經濟運行、保持經濟社會平穩健康發展，國家開始實施宏觀調控，地方政府也相應地增加了失業率和物價漲幅等目標。隨著經濟的進一步發展，某些社會問題和矛盾逐漸凸顯，如生態環境惡化、自然資源浪費、城鄉差距和收入差距拉大等。2007年黨的十七大提出“科學發展觀”，強調以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。在這一重要指導思想下，地方政府目標逐漸從主要偏重經濟治理轉向經濟社會治理并重，并相應地增加了節能減排等目標。2013年以來，在“五位一體”的國家治理理念下，地方政府進一步增加了生態建設和資源環境目標。

基于此，本文將地方政府目標分為經濟發展目標和民生發展目標兩類。經濟發展目標包括經濟增長、財政收入、投資、工業增加值。民生發展目標包括失業率和物價。

根據目標是否可以量化，本文將目標分為定量目標和定性目標兩類。定量目標有明確的、量化的數值目標，可以清晰判斷目標是否完成，方便上級政府對下級政府開展績效考核。定性目標不易被量化，具有一定的模糊性，如“環境質量得到明顯改善” “主要污染物排放量略有下降”等。

因此，為了便于分析，本文研究的是在經濟發展目標和民生發展目標中有連續性且有代表性的定量目標。

（二）干部績效考核對多目標治理的保障作用

改革開放以來，中央政府確定以經濟建設為中心的目標的同時，也調整了黨政領導干部績效考核標準。陳家喜[25]認為，干部考核從以政治掛帥轉變到以施政績效為主，并隨時代變遷而完善。1979年《中共中央組織部關于實行干部考核制度的意見》首次正式提出了考績的要求，即增加對黨政干部的工作成績考核。1998年《黨政領導干部考核工作暫行規定》提出注重實績考核，考核指標趨于細化，具體包括經濟發展的速度、財政收入增長幅度等。2006 年和2009年，中央組織部出臺了體現科學發展觀要求的領導干部考核辦法，對領導干部的考核制定科學化指標。2013年《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設的實際成效”。2016年《生態文明建設目標評價考核辦法》對領導干部考核體系中的生態文明建設部分給出了具體且詳細的考核要求。

伴隨著干部考核制度的改革和完善，地方政府的目標也不斷細化和多樣。地方政府的目標逐步涵蓋經濟、社會和生態環境等多個方面。

在多目標的導向作用下，各級政府進一步制定詳細的工作任務，充分調動資源，合理引導市場主體行為，并通過層層分解目標任務的方式動員各方力量共同推動目標實現?？梢?，多目標治理是地方政府治理的典型事實。

（三）數據來源與說明

筆者收集了2000—2018年中國中央、省級、市級政府的經濟增長目標、地方一般公共預算收入增速目標、物價漲幅目標、城鎮登記失業率目標、（全社會）固定資產投資增速目標、規上工業增加值增速目標

中央政府未公布規上工業增加值增速目標。等六大目標及實際增速數據。中央、省級、市級政府的經濟增長目標、物價漲幅目標、城鎮登記失業率目標、（全社會）固定資產投資增速目標、規上工業增加值增速目標以及省級、市級政府的地方一般公共預算收入增速目標數據均來源于歷年各級《政府工作報告》，少量數據通過上一年國民經濟和社會發展執行情況和當年計劃草案報告進行補充，中央政府的地方一般公共預算收入本級收入增速目標數據來源于上一年中央和地方預算執行情況與當年中央和地方預算草案的報告。這些目標的實現值即實際增速數據來源于歷年各級政府國民經濟和社會發展統計公報和CEIC數據庫。此外，本文還從國泰安數據庫收集了市委書記的任職開始日期、任職結束日期等信息資料，從而計算得到市委書記的任期等數據。各級政府各目標的描述性統計結果如表1所示。

由于各省市《政府工作報告》公布的目標有所差異，因此，本文做了統一處理如下：

第一，保持目標的統計口徑一致。就財政收入目標而言，并非所有年份所有層級的政府都公布這一口徑的目標，其他口徑的目標還包括全口徑財政收入增速目標、地方財政總收入增速目標、地方財政收入增速目標等，為了保持各級政府財政收入口徑一致，本文所指地方一般公共預算收入增速目標包括一般公共預算收入增速目標、公共財政預算收入增速目標、財政預算收入目標、一般預算收入增速目標。上述指標雖然名稱不同，但統計口徑都是稅收收入與非稅收入之和。就失業率目標而言，雖然近年來有些省市只公布了城鎮調查失業率目標，但為了保持口徑一致，本文并未將其統計在內。就投資目標而言，中央政府一直公布的是全社會固定資產投資增速目標，而省市兩級政府公布的投資增速目標則包括全社會固定資產投資增速目標、固定資產投資增速目標、規模以上全社會固定資產投資增速目標、規模以上固定資產投資增速目標、城鎮固定資產投資增速目標、技改投資增速目標等，嚴格來講，全社會固定資產投資與固定資產投資并非同一口徑，但是各類報告中兩者交錯公布，并且對于一些市而言，經過計算兩者實際代表同一含義，另外，固定資產投資指標本身就有統計起點標準，實際就是規模以上的概念，因而本文的全社會固定資產投資增速目標包括全社會固定資產投資增速目標、固定資產投資增速目標、規模以上全社會固定資產投資增速目標、規模以上固定資產投資增速目標。就工業增加值目標而言，有些地區公布的目標口徑是全部工業增加值、工業總產值、規模以上工業總產值等指標，考慮到總產值與增加值的度量標準不一樣，本文在處理時予以刪除。

第二，保持目標的統計標準一致。對于一些報告既含有預期目標，又含有工作目標、奮斗目標或力爭實現目標的情況，與其他報告僅含有的預期目標一致，本文僅統計預期目標。

例如，2005年阜新市政府工作報告提出，“全市生產總值增長18%，奮斗目標為增長20%以上”;2005年濰坊市政府工作報告提出，“經濟社會發展的主要預期目標是：地區生產總值增長12%……工作中，要按照超常規跨越式發展的要求，努力實現以下主要奮斗目標：地區生產總值增長15%以上”。

第三，有些目標增速并非單一、固定的數值，而是以更加彈性、留有余地的區間形式存在。如在目標增速后加上“左右”“以上”“以內”兩字或給出具體的區間，對此，本文做如下統一處理：對于只有唯一增速數值的目標，無論是“左右”，還是“以上”“以內”的形式，本文都將目標增速記為該唯一增速數值。對于具體區間的目標，若是經濟增長目標、地方一般公共預算收入增速目標、全社會固定資產投資增速目標、規模以上工業增加值增速目標，考慮到這四個目標還有“以上”形式而沒有“以內”形式，本文將目標增速記為區間的下限增速數值;若是城鎮登記失業率目標、物價目標，考慮到這兩個目標還有“以內”形式而沒有“以上”形式，本文將目標增速記為區間的上限增速數值。

第四，本文整理的省級、市級目標的樣本量分別為2 352個和22 322個，既有文獻主要利用部分區間的經濟增長目標進行分析，與之相比，本文的樣本更為豐富全面，更有助于觀察地方政府經濟行為的規律。下文將從目標的向下擴張性、約束性、差異性、延續性、階段性、政治周期性這六個重要方面展開全景透視，以此深入發掘地方政府目標的規律。

四、地方政府多目標治理的規律

（一）目標向下擴張性

目標向下擴張性是指下級政府的目標在上級目標基礎上放大。

目標向下擴張性產生的制度背景是當上級政府主導下級政府的政績評價時，下級政府的目標會主動在上級政府目標基礎上自行“加碼”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下級政府獨立性比較強，或指標對政績影響不明顯，那么目標向下擴張性就會不明顯甚至消失。周黎安等[10]研究發現，經濟增長目標存在自上而下的“層層加碼”現象，那么，這種現象會體現在其他指標、且在各級政府中普遍存在嗎？

觀察下級政府目標擴張性的角度可以分為兩大類：其一，是對經濟發展指標而言，下級相對上級的目標數值越大，越能體現政績，意味著擴張性越強。其二，對民生發展指標而言，下級相對上級的目標數值越小，越能體現政績，意味著擴張性越強。度量方式是計算下級與上級政府各目標差值（包括省級目標與中央目標差值、市級目標與省級目標差值），其描述性統計與相關比重如表2所示。

1.省級目標對中央目標的擴張性分析

由表2可知，省級經濟發展指標均呈現明顯的向下擴張性。其中，經濟增長、財政收入、投資的擴張程度均為0.021，即各省目標在中央目標基礎上平均增加2.1%。進一步比較，省級目標與中央目標差值大于0的比重以經濟增長最甚，高達94.347%。就民生發展目標而言，物價省級目標與中央目標基本持平，失業率省級目標比中央目標略低，說明民生發展目標沒有呈現明顯的向下擴張性。

為了進一步觀察省級目標擴張性的動態規律，本文計算了省級目標與中央目標的差值按年份分組的均值，如圖1所示。由圖1可知，經濟增長目標在2013年后擴張性明顯降低;財政收入目標的擴張性在2013年前波動劇烈，2013年后也明顯下降;投資目標的擴張性無明顯規律性變化。

2.市級目標對省級目標的擴張性分析

由表2可知，市級經濟發展目標也呈現明顯的向下擴張性。就擴張程度而言，其排序為投資（0.028）>工業增加值（0.026）>經濟增長和財政收入（0.018）。就體現出擴張性的樣本數量而言，其排序為經濟增長（80.568%）>工業增加值（77.928%）>財政收入（65.702%）>投資（61.999%）。就民生發展指標而言，其擴張性與省級目標擴張性同樣不明顯。圖2呈現了市級目標對省級目標的擴張動態。由圖2可知，在2013年后，各目標擴張性均明顯下降。

綜上可知，地方政府的各個經濟發展指標均呈現明顯的向下擴張性，而民生發展指標體現不明顯;2013年后，地方政府的各目標向下擴張性均有所減弱。

（二）目標約束性

目標約束性是指在年初設定目標后，政府要嚴格按目標執行。

目標約束性與實踐中大量的政府考核有關。盡管在《政府工作報告》中，政府將這六大目標定位為預期性目標，但是大部分報告仍用大量篇幅論述為實現目標所要完成的工作任務。在地方“兩會”之后，為確保目標任務落到實處，政府會進一步制定詳細方案，將目標分解到本級地方政府和下級地方政府，并以正式文件的形式下發通知，以此作為考核標準，且在下一年的目標責任考核大會上通報結果，排名靠前的地方政府有獎勵，而排名靠后的地方政府則可能會被上級約談。這種運行機制必然使得預期目標體現出約束性特征。另外，目標約束性又與黨中央的考核導向變化有關，例如，黨的十八大更加注重生態文明建設，則經濟增長目標的約束性就會相應降低。

分析目標約束性的方法為實現值與目標值的差。對經濟發展指標而言，差值大于或等于0則為指標實現，對民生發展指標而言，差值小于或等于0則視為指標實現。

1.省級目標約束性分析

筆者繪制了各省級目標實現值與預期值的散點圖，具體如圖3所示。結果有點出人意料，經濟增長目標實現度均低于80%，工業增加值目標實現度甚至不足60%。盡管印象中普遍認為，在考核壓力下，政府會充分調動資源，甚至簽訂責任狀或責任書來完成目標，但是實際上目標實現度并不非常高，代表性的經濟增長目標實現度僅為76.712%。

對經濟發展指標而言，實現值位于預期值上方表示目標實現，對于民生發展指標而言，實現值位于預期值下方表示目標實現。圖4同。

2.市級目標約束性分析

本文繪制了各市級目標實現值與預期值的散點圖，具體如圖4所示。從圖4中可以看出，民生發展目標實現度大大高于經濟發展指標，工業增加值目標實現度甚至不足50%。且市級的經濟發展目標實現度普遍低于省級，代表性的經濟增長目標實現度相差近20%。

出現上述情況的原因可能在于：首先，各級地方政府設定目標更多是發出信號、堅定方向、發揮組織效力的手段，而對實現目標的硬性要求并不是非常高。其次，黨的十八大后，經濟發展目標的約束性相應降低。省級、市級經濟發展目標的平均實現度情況如圖5和圖6所示。從圖5和圖6可以看出，2013年后，各經濟發展目標的確普遍未得以實現。綜上可知，地方目標實現度歷年平均在50%以上;市級的經濟發展目標實現度普遍低于省級;2013年后，地方經濟發展目標普遍未得以實現。

（三）目標差異性

目標差異性是指地區間各指標是否因為上級政府目標影響、地區間經濟差異和競爭激烈等因素，在地區之間表現出很大的差異性。

測度目標差異性有其制度和經濟背景：在垂直領導體系下，下級政府發展目標不可避免地會在較大程度受上級政府目標影響，如果下級政府目標趨同于上級政府目標時（如物價），則地區間目標差異性就小;同時，如果地方之間經濟差異較大，則地方政府之間經濟競爭激烈（如GDP），則地區間目標差異性就大。本文用各地區指標的標準差來度量目標差異性，并分別按省級、市級兩個維度度量，結果如表3所示。

由表3可知，

其一，經濟發展指標的地區差異性高于民生發展指標。不論是省級指標還是市級指標，目標差異性的排序均為：投資>財政收入>工業增加值>經濟增長>失業率和物價。投資目標差異性遠遠高于其他目標，而物價和失業率目標差異性非常低。

其二，市級經濟發展指標的差異性普遍高于省級。與省級目標差異性相比，市級投資目標差異性高出0.360個百分點，經濟增長目標差異性高出0.210個百分點，工業增加值目標差異性高出0.002個百分點。而在民生發展目標差異比較中，市級略低于省級。

其三，2002—2013年經濟發展指標的差異性高于其他區間。2002—2013年，以投資為代表的經濟發展指標差異性明顯較高，這個時間段正是中國從加入世貿組織到經濟步入新常態的區間，在此區間內，中國經濟迅猛發展，這意味著在高速增長期，地區間的目標差異性也會上升。

（四）目標延續性

目標延續性是指地方政府各個發展指標是否會受到上一期較大影響，從而顯現出連續性特征。

測度目標延續性的制度和經濟背景是，地方政府目標會受五年規劃的影響，但是在實際執行中會根據實際情況進行調整。中國從中央政府到地方政府，每五年均會制定發展規劃，五年發展規劃會分解到每年的計劃中，因而年目標均會受到五年規劃的影響，從而導致目標有較強的延續性。但五年規劃作為指導性文件，會隨著經濟社會形勢進行微調，因而地方政府目標也要根據中央政府的政策進行調整，這又會降低目標的延續性。

一個典型例子是財政收支預算的制定。財政預算有增量預算和零基預算兩種方式，增量預算是指以基期水平為基礎做出的預算，零基預算是指在每一個新的期間重新判斷所有費用后做出的預算。顯然，如果堅持增量預算方式，那么財政收入目標會體現較強的延續性，反之則體現較弱的延續性。

1.省級目標延續性

為了考察省級目標的延續性，本文設定如下模型進行分析：

XTi，t=ρXTi，t-1+ηi+λt+εi，t（1）

其中，XTi，t表示地區i在第t年的各個目標，ηi表示地區固定效應，λt表示年份固定效應，εi，t表示誤差項。系數ρ反映目標的延續性大小，省級目標的延續性估計結果如表4所示。

從表4中可以看出，各指標在省級層面存有顯著的目標延續性，但是延續性程度差異很大。各指標一階滯后項的回歸系數均顯著為正，按系數大小排序為：經濟增長>失業率>投資>工業增加值>財政收入>物價，說明省級層面經濟增長的延續性最大，物價的延續性最小。

2.市級目標延續性

為了考察市級目標延續性，本文在雙向固定效應模型的基礎上，進一步加入省份與年份虛擬變量的交互項，以此控制省份隨時間變化的因素。市級目標的延續性估計結果如表4所示。

從表4中可以看出，與省級目標的延續性類似，各指標在市級層面也存有顯著的目標延續性，延續性程度差異也很大。各指標一階滯后項的回歸系數均顯著為正，按系數大小排序為：經濟增長>工業增加值>財政收入>失業率>投資>物價，說明市級層面經濟增長的延續性亦最大，物價的延續性亦最小。

綜上，地方政府目標存在顯著的延續性，其中，經濟增長的延續性最大，物價的延續性最小。

（五）目標階段性

目標階段性是指地方政府發展目標在不同歷史發展階段表現出不同特征。

目標階段性的制度和經濟背景是，地方發展目標既受黨政領導干部考核辦法影響，也受經濟形勢變化影響。影響地方發展目標的導向性制度是中央組織部在各個時期發布的黨政領導干部考核辦法，主要包括1998年出臺的《黨政領導干部考核工作暫行規定》，其主要強調經濟工作實績考核制度;2006 年和2009年出臺的體現科學發展觀要求的領導干部考核辦法;2013年黨的十八屆三中全會強調“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”，當年又修改了相關考核辦法，強調“五位一體”的國家治理理念，考核內容更加豐富。就經濟形勢變化而言，中國自2001年底加入世界貿易組織后，經濟進入較長的高速增長期;2008年受全球金融危機沖擊，經濟增速放緩;2013年后經濟步入新常態。這種經濟形勢變化勢必反映到地方發展目標上。

為此，本文計算了2000—2018年省級和市級政府六大目標按年份分組的均值，如圖7和圖8所示。從圖7和圖8中可以看出，無論是省級還是市級，2000—2018年各經濟發展目標大體呈現出先上升再下降的運行態勢，而民生發展指數階段性特征不明顯。2013年是制度變革和經濟形勢的交匯點，因而以2013年為界線，分為上升和下降兩個階段進行具體分析。第一個階段：2000—2012年，經濟發展目標大體處于上升階段。在這一階段的初期，中國成功克服了亞洲金融危機的不利影響，初步建立了社會主義市場經濟體制，具備了良好的發展基礎，國家發展處于重要戰略機遇期。在這一有利的背景之下，各級政府努力發展經濟，不斷提高目標。2008年全球金融危機發生后，中國經濟面臨較大下行壓力，2009年地方政府開始調低經濟增長、財政收入和工業增加值目標，但是投資目標大幅度上升，這反映出當時以“四萬億”投資計劃刺激經濟增長的效果。2009年后投資目標連續3年保持高位，這帶動了其他經濟目標的上升。

第二個階段：2013年以來，經濟發展目標大體處于下降階段。在這一階段，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，為了更好地解決發展中遇到的矛盾和問題，實現經濟高質量發展，地方政府開始轉變經濟增長方式，不再過度追求經濟高速增長，而是更為注重提高經濟質量，從而直接導致經濟發展類各項指標目標值下降。

（六）目標政治周期性

目標政治周期性是指地方各個發展指標與地方主政領導的任期可能存在密切聯系。

目標的政治周期性的制度背景是，由于地方主政領導對地方各發展指標的預期設置有很大的影響，他們的任期可能會影響目標的設定及完成。在中國，市委書記作為領導班子的“一把手”，主導地方發展戰略并決定地方發展目標，因而市委書記的任期有可能影響目標。

市委書記任期影響目標的可能機制為：一方面，市委書記在新上任之時工作積極性高，傾向于設定一個較高的目標，隨著任期的增長，這種熱情不斷降低，目標也隨之下降，但如果任期過長或者將要離任之時，可能會奮力一搏設定較高的目標，從而使目標與任期之間呈U型關系。另一方面，市委書記在新上任之時可能并不熟悉當地工作，傾向于設定一個較低、比較容易完成的目標，隨著工作的熟悉和經驗的積累逐步提高目標，但如果任期過長或者將要離任之時，就沒有很大的積極性再設定過高的目標，從而使目標與任期之間呈倒U型關系。馬亮[7]認為，市委書記與目標之間存在某種規律，當我們擴大樣本后，這種規律還存在嗎？為了考察目標的政治周期性規律，本文繪制了各市級目標與市委書記任期的散點圖，如圖9所示。

從圖9中可以看出，各目標與市委書記任期的二次曲線擬合基本是水平線，并未呈現U型或倒U型關系。為進一步觀察兩者關系，本文將市委書記的任期分為三類，即任期的第一年稱為新任、任期的最后一年稱為將離、任期的其他年份稱為在任，并計算不同任期類型下各目標的平均值和中位數，結果顯示，六類目標在這三類任期的均值和中位數雖略有差異，但差異很小。

綜上，目標的政治周期性并不存在。這或許是因為市委書記任期是由上級決定的，地方領導人面對的任期實際上是不確定的，耿曙等[26]認為，地級市市委書記平均任期為3.6年，因而很難保持目標的一致性和連貫性。

五、結論、思考及政策建議

地方政府目標是凝聚共識、調動資源、動員各方面力量的重要手段，地方政府目標體現著地方施政意圖，研究地方政府的目標治理有助于我們更好地理解地方政府經濟行為。本文在闡釋地方政府的多目標治理基礎上，通過2000—2018年中國省級和市級的經濟增長、財政收入、投資、工業增加值、失業率、物價六大目標數據，較為全面地刻畫出中國地方政府多目標治理規律。

筆者發現，地方政府多目標治理具有五個特性：一是目標向下擴張性。地方政府的各個經濟發展指標均有呈現明顯的向下擴張性，而民生發展指標體現不明顯;2013年后，地方政府的目標向下擴張性減弱。二是目標約束性。地方目標實現度歷年平均在50%以上;市級的經濟發展目標實現度普遍低于省級;2013年后，地方經濟發展目標普遍未得以實現。三是目標差異性。經濟發展指標的地區差異性高于民生發展指標的地區差異性;市級經濟發展指標的差異性普遍高于省級;2002—2013年經濟發展指標的差異性高于其他區間。四是目標延續性。目標存在顯著的延續性，其中，GDP的延續性最大，物價的延續性最小。五是目標階段性。地方經濟發展目標自2000年后處于上升期，2008年受全球金融危機影響，投資目標大幅度上升，2013年后各經濟發展目標持續下降，民生發展指標無明顯目標階段性特征。

本文主要通過統計分析來發現地方政府多目標治理的基本規律，而對規律成因的研究需要后續更多深入的探討?；谏衔牡难芯拷Y論，有以下三個問題值得深入思考：

一是地方政府GDP晉升錦標賽是否成立？或者在多大程度上成立？GDP晉升錦標賽不太可能發生在強調政治能力的省級政府之間，也不太可能發生在市轄的區縣之間。即使是市級政府，地方政府追求是多目標的實現，上級政府考核的也是多目標。中國公開的干部核心考核標準一直是“德、能、勤、績、廉”五個維度，五個維度中只有“績”與晉升錦標賽所指的“圍繞客觀可衡量的指標競爭”相關，而GDP也只是政績考核中的一部分，單憑GDP一個指標難以決定官員能否晉升。在這種情況下，GDP晉升錦標賽的分析模式在多大程度上有效？陶然等[27]、姚洋和張牧揚[28]與楊其靜和鄭楠[29]基于實際GDP的研究質疑GDP晉升錦標賽的存在性。地方政府施政目標反映地方政府意圖，無疑，基于地方政府目標的研究可以進一步揭開GDP晉升錦標賽的謎團。二是

在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目標與長期目標的矛盾？政績顯現時間有長有短，加之經濟增長、投資之類指標在當期就可觀察出來，而如教育改善之類指標需要更長時間的觀察才能得出結論。而地方資源特別是財政資源是有限的，在干部任期制背景下，如何設計制度以保證地方政府傾力于長期目標的實現呢？三是

在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指標與非考核指標的矛盾？對于上級政府考核的指標，下級政府會有更多的資源投入，而會忽視非考核指標的投入，即考核會提高技術效率，卻以降低配置效率為代價[30]。隨著經濟社會發展，考核目標會從經濟增長轉向公共治理，指標就會由顯性轉向隱性，從短期轉向長期，在這種情況下，如何制定干部考核制度以防范地方行政資源誤配？

根據上文的分析，筆者提出如下政策建議：一是地方政府在充分發揮目標治理的積極作用的同時，還需要注意抑制其所產生的不良影響。地方政府的多目標治理有利于凝聚社會共識、充分調動資源、動員各方面力量推動目標實現，但是由于各地情況有所差異，集中統一的目標可能造成行為扭曲、資源誤配等不良影響，地方政府需要注意進行抑制。二是地方政府要更加重視長期目標。盡管當前的干部任期制使地方政府更為關注短期目標，但要實現經濟社會長期可持續發展，地方政府就要更加重視長期目標，避免短視行為。三是中國要繼續完善干部考核制度，既要統籌兼顧對經濟發展目標和民生發展目標的考核，也要綜合平衡對長期目標和短期目標的考核，更要合理安排對定性目標和定量目標的考核。

在地方政府多目標治理中，還隱藏著更多地方政府行為密碼，其是一個亟待學術界進行深入研究的領域，本文通過對一般性規律的分析，有助于開拓后續相關研究。

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[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.06.001

[引用格式]呂冰洋，張兆強.地方政府的多目標治理：事實與規律[J].財經問題研究，2022（06）：3-15.

收稿日期：2021-11-25

基金項目：中國人民大學科學研究基金項目（中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助）“中國大規模減稅的理論與效果研究”（20XNLG01）

作者簡介：呂冰洋（1973-） ，男，山東威海人，教授，博士，博士生導師，教育部青年長江學者，主要從事財稅理論與政策、經濟增長等方面的研究。E-mail： lby@ruc.edu.cn

張兆強（通訊作者）（1991-），男，山東濟南人，講師，博士，主要從事財稅理論與政策方面的研究。E-mail： zzqzzq_2010@163.com