國營農場建設的治理機制及其建設效應研究

文／陳怡方 華僑大學建筑學院 碩士研究生（通訊作者）

肖 銘 華僑大學建筑學院 副教授 博 士

引言

鄉村治理是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。近年來，我國鄉村治理能力明顯提升，鄉村治理效能不斷增強[1]。鄉村治理機制包括：村莊治理模式、治理主體角色的轉變、村莊治理秩序變更 、村莊治理主體多元化[4]等等。與此同時，在面對外來資本輸入與多主體參與的情況下，村莊發展過程中的村民們缺乏自主性，使得鄉村治理產生了新的困境。此過程與村莊社區再組織的治理過程息息相關，其中村莊的治理和組織機制是影響村莊整體建設效應的關鍵要素[5]。

針對鄉村治理的研究已經成為了城鄉規劃學、社會學等學科的重要議題，并且也有不少學術成果研究了鄉村治理二者間的相互關系[6]。但仍有一些特殊的模式沒有得到具體的分析并發覺出這類實踐的意義，例如國內農墾系統中國營農場的農墾村落這一特殊類型[7]。

自20 世紀40 年代開始，我國開始陸續有[2,3]國營農場建成，作為當時計劃經濟下的產物，國營農場在20 世紀五六十年代的開荒過程中有著重要作用。由于大多數農場是在荒地上開墾而來的，所以其地理位置與鄉村地區十分接近。在幾十年的發展之下，國營農場早已和周邊鄉村產生了無法分割的關系。

隨著我國國營農場的建設發展、制度改革等變化發生，周邊的村莊也隨之產生各類難以解決的發展問題。除此之外，農場的建立使得周邊村民形成了經營生產的概念，改變了村民的生活方式和思維習慣，加之在工業化入侵的影響下，農墾村落的傳統耕作模式也有了很大的沖擊，甚至瓦解破裂[7]。在此諸多背景下，筆者認為對國營農場農墾鄉村發展的治理機制與建設效應二者間的關系展開研究存在一定價值。本研究通過建立分析框架，基于福建古農農場4 個作業區建設案例，有對比地探討在不同鄉村建設模式下治理機制與建設效應二者的相互關系，探討其中的建設效應如何被治理機制所影響？其中的關鍵治理因素有哪些？從中認識影響建設效應的治理因素與治理機制，揭示農場與村莊間所存在問題的內在關系。

圖1 研究框架圖（圖片來源：作者自繪）

1 相關概念與研究框架

1.1 治理機制

治理的概念是：“它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。”[8]而治理機制一般是指參與的主體以共同管理的行為進行互動，并互相締結權利與利益的關系。目前對于治理機制的研究，主要集中于治理資源、組織規則和利益分配等幾個角度[9]。因此，文章對農場村落的建設的分析框架，主要從治理資源、組織規則和利益分配三個角度入手。

表1 案例1 的信息梳理（表格來源：作者自繪）

表2 案例2 的信息梳理（表格來源：作者自繪）

圖2 作業區地理位置分布圖（圖片來源：作者自繪）

表3 案例3 的信息梳理（表格來源：作者自繪）

圖3 案例1 的治理運作結構（圖片來源：作者自繪）

1.2 建設效應

關于鄉村建設效應的研究，已有學者做出總結歸納，他們認為目前考慮鄉村建設效應應從兩個角度入手：第一，公共供給是否合理；第二，鄉村的建設發展是否可以持續[9]。

1.3 研究框架

即使在相同政策背景下，村莊發展的建設效應也有很大的差異，主要原因是由于各個主體的組織規則與能力不同，進而引發治理機制不同導致的。而分析治理機制與建設效應的相互關系則是文章的研究目的。

此次研究運用案例研究法，選取了福建省國營古農農場的四個作業區建設案例。首先，分析各作業區中實際治理運作的特點；其次，從治理資源、組織規則、利益分配三個維度進行治理機制的異同對比；再次，從公共供給合理性、建設發展可持續兩個層面對建設效應進行考察；最后，對二者的相互關系進行分析，從中認識是何關鍵因素和機制影響了建設效應。

2 四個作業區建設案例的治理運作特征

此次研究的四個作業區坐落于福建省漳州市國營古農農場。古農農場創辦于1957 年11月，是福建省規模最大的國有農墾企業，1970年由原福建省農墾廳下放給長泰縣管理。古農農場的社會經濟和城鎮化水平處于福建省的中位區間，有一定的代表性。同時，選擇同一地塊的不同案例，有利于比較在相同的政策供給條件下，微觀治理機制的不同對建設效應所產生的影響。

2.1 案例1：職工精英主動型

農榮作業區與長泰區城區交界，作業區的建筑行業十分發達。2000 年后，村內職工精英（農場村民以職工為稱）便開始自發地對村內環境進行修整改善，“修水泥路，拆舊建新”的情況屢見不鮮；2010 年后財力雄厚的職工精英們開始組織修建村內的戲臺、祖廟等公共設施，提升村內職工們的生活質量。

2016 年后，縣政府便將古農農場列入縣城區內。農榮成為縣城新區發展的重要腹地和農場銀塘工業區與長泰區城區的結合部，承載著工業區主要的教育、生活和娛樂功能。因此，農榮的用地很快便被政府開發，但與一般鄉村不同，農榮的土地歸為國有，所以職工并未享受到土地開發紅利。在此情境下，職工精英主動向政府爭取土地的開發權或是公共設施用地，目前已經初步取得成效。在建設發展過程中，農榮的建設主導權一直被職工集體牢牢掌握，有很強的自主性。

首先，職工精英們對職工進行積極動員，讓更多職工投身建筑類行業，使得職工們逐漸富裕，村莊開始產生了凝聚力。緊接著，精英們以集資入股的方式動員職工們參與村莊建設，再次強化了職工們的利益共同體意識。在此先決條件下，面對外來項目時，農榮也有能力去爭取，掌握部分建設主動權。

圖4 案例2 的治理運作結構（圖片來源：作者自繪）

圖5 案例3 的治理運作結構（圖片來源：作者自繪）

圖6 案例4 的治理運作結構（圖片來源：作者自繪）

圖7 多元主體治理下的作業區建設系統（圖片來源：作者自繪）

最后，面對已經建設好的政府項目，例如農場農貿市場，由于地處農榮的地界內，精英們也想爭取物業管理權，增加村財收入。

2.2 案例2：企業投資帶動型

白石作業區是農場的一塊飛地，與長泰區巖溪鎮交界。由于其生態環境良好，近幾年相繼被多家企業看中與政府達成合作協議。目前白石南部已有保利集團的生態城項目和北部的花塢里度假區。一方面，大型項目為白石帶來了外來人流并改善了周邊環境；另一方面，還提供了優質工作機會，目前已有四十幾位職工在內工作。

白石儼然成為了企業投資參與作業區建設的代表。企業資本的投入成為了白石建設的主要動力。企業們以資本換取當地資源開發的權利，職工集體也獲得了政府和企業的資源補助。職工集體計劃借助外來人群，發展村內的民宿行業。

在這樣的模式下，職工集體與企業們圍繞土地資源進行利益博弈成為了治理的關鍵所在。要想促成交易的達成和白石的發展，政府的支持和職工集體的動員必不可少。后者承載著代表職工利益訴求和溝通企業項目的責任，還需要對職工們進行說服、利益補償和協調等各項事宜。

2.3 案例3：普通職工主動型

龍東作業區位于農場南部，南面與武安鎮相接，西面則是漳州市薌城區。2000 年后，古農農場為了擺脫先前的發展困境，在政府的支持下劃出用地成立了銀塘工業區。銀塘工業園區目前是長泰區的經濟開發區中的三大重要組成區之一；它是發展工業生產和商貿活動的綜合性產業園區。目前龍東的大部分用地已被工業區劃走。

工廠的建設為龍東帶來了大量工人和工作崗位。不少職工看到了商機，紛紛改造自建房，開展出租、餐飲、娛樂等業務，并獲得了不錯的收益。其余職工了解后也紛紛效仿，目前龍東已成為農場出租屋最多的作業區。職工們自發的創業行為推進了作業區建設向經營轉變。

龍東在建設過程中，職工干部們試圖掌握建設主導權、整合資源，但職工們各自為營，這使得龍東無法對外爭取到資源用來建設作業區的公共項目，對內也難以有效地整合資源。

2.4 案例4：外來精英參與型

共明作業區與農榮作業區毗鄰，城市化的程度較高，作業區內職工們大多已退休在家，職工集體經濟薄弱，無過多收入。在2015 年左右，有一批外來年輕人團隊在共明租廠房辦公室，開展電商物流業務，并在短時間內創造不菲的利潤，吸引了職工的興趣。政府與職工集體也計劃和外來精英們打造電商園區和物流基地，輻射整個農場。

在電商園區的建設構想初期，外來精英必須依靠職工干部的權威，在村內落實想法。但外來精英帶來的先進理念，難以使職工們理解并認同，所以在實際行動上也缺乏配合。

3 治理機制與建設效益的對比

四個案例的分析對比總結見下表。

3.1 治理機制對比

3.1.1 治理資源

農場作業區的建設發展資源由“公”“共”“私”三部分組成，它們分別代表了來自政府、作業區集體、企業資本三方的資源。不同的作業區內部的治理資源的占比存在差異性，這將會產生不同的治理結構。從上述表格可得，“公”與“私”領域的資源可以加快和穩固作業區的發展建設，但如果缺乏“共”領域的資源參與，建設項目最終都將難以產生積極的效果。

3.1.2 組織規則

一旦“公”“私”“共”三部分的資源參與作業區建設的過程，就會使得資源的運作更為復雜。因此，各個作業區都會有各自的組織規則進行資源整合，組織規則的不同將會改變交易成本和整合效率的高低。

3.1.3 利益分配

在四個研究案例建設過程中，多元主體的參與意味著作業區的資源和利益會重新組織和分配，分配后的結果將會直接影響到未來的發展是否可持續。從表格中可以看出，只有案例1的公共設施建設提高了職工的生活水平，滿足了政府的理想目標；同時農榮社區的團結配合，也減少了市場資本投入的阻力，達成三方共贏的局面。

3.2 建設效應對比

3.2.1 公共供給合理性

公共供給的合理性主要從供給策略和作業區的實際需求表達兩個角度討論。公共的供給策略越能滿足作業區職工的真實需求，則該作業區的供給合理性越高。通過上述對比可得知，職工集體所掌握的整治建設的資金和權力越大，職工參與治理越多，則供給策略越能滿足職工需求。

3.2.2 發展可持續性

發展的可持續性評價主要考慮短期資金投入的建設能否轉化成作業區長期發展的動力。例如，案例1 中的職工集體利用集體資金改造提升作業區，對外來項目以物業管理等形式收取報酬，可以持續地為作業區發展提供支持；反觀案例2 中企業資金投入，短期明顯改善作業區風貌，并提供長期工作的崗位，但村內土地空間資源卻被一次性轉讓，未來一旦市場產生波動，作業區發展就有可能受到阻力。

表4 案例4 的信息梳理（表格來源：作者自繪）

表5 案例對比分析總結（表格來源：作者自繪）

4 對影響村莊建設效應的關鍵治理因素與機制的理解認識

4.1 公共供給的合理有效：基層自治力量與職工治理能力的加強提升

在作業區的發展建設過程中，公共供給的有效合理與否由職工群眾的參與程度和自身訴求能否有效表達所決定。因此，提高供給的有效性關鍵在于增強村莊基層的自治力量和提升職工群眾的參與治理能力。

由于農場處于特殊轉型階段，所以農場的建設離不開政府和企業的資金投入。而作業區內的集體資源卻相當不足，使其發展十分被動，只能受資本或是政策控制，自身的需求時常難以表達。例如，白石在大型企業的投入下，村莊改善明顯，但其中“共”部分資源占比極少，職工群眾幾乎沒有參與。反之，農榮的建設過程中，由于職工精英的努力，職工們用過投入資金、參與決策等方式加入建設，使得“共”部分資源比重較大，作業區的自主性較高。

盡管“共”部分的資源至關重要，但也無法替代“公”部分和“私”部分資源的作用，三者應該處于互補的狀態。村社需要借助政府和企業的力量，帶動基層的自治力量產生。例如，鼓勵職工們以立項的形式申請項目建設，邀請專家評比后劃撥相應的資金援助。以“共”部分的意愿為內核，“公”的利益分配形式，再加上資金投入，使得職工群眾的治理思維和熱情被激發，共同參與作業區治理。

4.2 良性循環的發展建設：村莊內部的組織整合與外部資源的有效援引

作業區要想良性循環地建設與發展，需要職工集體具備組織整合村莊內部資源與爭取外部市場資源投資的能力。

一方面，作業區的建設發展需要對其土地空間等資源重新進行利益的分配；另一方面，作業區的內部屬于“利益共同體”的村社關系。在這樣的雙重背景下，職工集體的內部動員整合能力就顯得至關重要，對村莊建設的開展有重要影響。例如，農榮在建設初期就動員職工參與，強化了職工的共同體意識。由職工精英率先帶頭，動員職工以集資入股的形式整合集體資金。這也為后續的政府和企業資金投入降低了交易成本，也有助于維護村莊社區的內在秩序。

除此之外，村莊的建設還需要外部市場的資源投入。由于職工個體難以準確有效地表達實際需求，所以職工集體還承擔著幫助職工爭取作業區企業項目資源的重任，需要與企業、政府交涉溝通，援引外部市場資源，切實保護職工的利益。

結語

隨著我國城鄉各要素交流不斷加強，多元主體、多元治理的鄉村建設趨勢已不可阻擋，即使是國營農場作業區這一特殊類型村莊也不例外。文章以同一農場體制下四個獨立的作業區為例，對比分析農墾村莊的治理機制與其建設效應二者之間的相互關系。通過研究發現，村莊發展雖然需要政府和企業的資金投入，但村莊的自組織機制才是真正影響村莊建設發展能否持續的核心因素。因此村莊規劃需要對村莊自組織機制有一定的了解，并充分發揮村莊自組織機制的作用，動員整合村莊內外資源，增強職工村民的主體觀念和治理能力，與政府共同推進村莊的建設發展。