精益生產視角下小城新區控規編制中的城市設計協同優化
——以宿松東北新城為例

文／高 尚 東南大學城市規劃設計研究院 注冊城鄉規劃師

劉晉華 東南大學建筑學院 博士后（通訊作者）

1 控規編制中的城市設計協同效能問題

城市設計與控制性詳細規劃的整合編制和實施是當前土地開發控制的主流模式，尤其在2010 年之后，不少學者針對控制性詳細規劃的法定羈束性與城市設計的非法定性的矛盾，提出了具有現實意義的操作手段[1,2]。其基本目的是在將城市設計的空間形象落實到法定規劃中的同時，加強控制性詳細規劃諸多要素規定的科學性或經驗驗證下的合理性。一般的操作方式是將城市設計與控制性詳細規劃先后獨立編制，之后進行“成果整合”——或以城市設計為基礎編制控制性詳細規劃，或以控制性詳細規劃為基礎編制城市設計，并進一步在控制性詳細規劃法定圖則中轉譯、落實城市設計的空間細節控制。

然而，在這種工作模式下，城市設計與包括控制性詳細規劃在內的其他法定規劃常常脫節成為“兩張皮”，城市設計的針對性和實效性仍存在一定的偏差[3]。段進對部分發達地區的城市研究表明，不同規劃主體經常對同一地段進行重復多次的城市設計編制，但能夠對接實施的項目比例尚不足38%[4]。甚至有管理者坦言，“有用的可能連10% 都不到”①。這一現象在規劃基礎薄弱、土地權屬復雜、城市建設規范性不強的小城新區建設中往往更加嚴重，控規與城市設計的協同編制存在大量的生產力浪費和成果冗余。筆者認為，問題的原因之一在于規劃與城市設計協同編制的工作組織方式和設計管理方式上：

（1）法定地位根本不同導致的城市設計成果流失。城市設計作為非法定規劃在理論上可以多層次、分系統、不限范圍地編制，在此條件下，控規作為法定規劃，對城市設計成果的選擇性應用似乎成為二者協同的必然結果，如此造成了城市設計中有價值的成果內容極易流失。

（2）技術性與規范性的差異導致的設計創新落空。“重設計輕計劃”的工學環境導致城市設計教育與城市規劃教育的關系長期處于相對模糊的狀態。大部分學生只有走上工作崗位后才能夠接觸實際的控規工作，使得控規編制技術沿襲地方規劃院的慣用模式以適應長時間跨度、多審核主體的編制流程，從而往往難以創新。反觀城市設計，由于不能在真實的城市環境中得到錘煉，其規范性、技術性始終存在缺憾，設計創新常常在與控規的融合過程中落空[5]。

（3）成果內容側重帶來的協同難度和管理成本增高。城市設計側重于對空間形象和城市特色的明晰和引導。而控規成果內容龐雜，且需緊密對接和配合技術部門、管理部門、市場環境等。把城市設計成果一次性融入控規，在相互印證成果內容的合理性和可行性的前提下，還需要應對復雜的技術流程，付出較大的管理成本。

2 精益生產的理念與啟示

2.1 精益生產的概念

制造業企業的管理理念——精益生產（Lean Production）的理念為透視和解決上述難題提供了思路。1990 年詹姆斯·沃麥克（Jim P·Womack）等人在《改變世界的機器》一書中提出了精益（Lean）概念，并將一系列的生產管理方法和理論總結為“精益生產”思想。“精”即少而精，“益”即所有業務流程都相應產生效益。其核心理念是通過持續改善系統結構、人員組織、運行方式等生產系統要素，快速適應用戶需求，精簡生產過程中無用、多余的內容和流程（如生產過多、無用動作、庫存、糾正錯誤、過量加工、搬運、等待等），減少不必要的半成品和在制品的庫存，將產品的在制時間（Cycle Time）降到最低，達到高效生產。精益生產是被公認為最佳且被廣泛應用于當前工業界的一種生產組織體系和方式之一。

2.2 精益生產的四個原則及其對規劃工作的適用性

作為公認最佳的工業生產組織方式之一，精益生產被廣泛應用于產品開發、協作配套、營銷網絡以及經營管理等產品制造系統，它主要堅持四個原則：

（1）拉動式、準時化生產。與以往生產流程以原材料或基礎部件的采購為起點不同，精益生產強調以最終的用戶需求為生產起點，從而使上游工序由下游工序所決定和拉動，上游成果必須準時進入下游工序。（2）全面質量管理。與通過檢測反饋成品質量來管理最終產品質量的方式不同，精益生產強調由生產過程中的質量管理來保證最終產品質量，嚴控每一流程發生的相應流程的操作和結果，及時發現和解決問題，減少因不合格的過程性產品形成的無效加工。（3）團隊工作。與相對條塊化、嚴格的金字塔組織結構的傳統企業不同，精益生產針對不同的生產目標和流程建立不同的工作組，同一個人或部門可能屬于不同的工作組。（4）并行工程。與以勞動分工理論為基礎的串行式流水線作業流程不同，精益生產要求在滿足產品開發基本邏輯的基礎上，實現從研發到制造的交叉并行推進。

如果把規劃的編制視為產品的輸出，那么生產行為中的浪費現象在規劃中也大量存在。例如，對上位規劃以及在相關技術環節中的“等待”“過度”設計，糾正或根據現實情況調整規劃內容，以及前文所述的重疊或無用的城市設計行為等。因而，精益生產理念的上述原則在一定程度上也適用于城鄉規劃編制和城市設計工作，通過擬定共識性的目標、調節改善規劃編制的部門組織、人員配合，快速適應開發主體和公共利益的需求，精簡不必要的設計限制，刪除效能較弱的設計流程和導控內容，及時糾正錯誤等手段，一定程度上能夠為控規編制過程中的城市設計協同提供思路。

3 宿松縣東北新城的三個探索

宿松主城區基本形成老城區、東北片區和韓文工業區三大片區的總體格局，東北新城位于老城區北部。本次規劃范圍面積349 公頃，基地北面臨山，北高南低，大部分地塊較為平坦。上位規劃要求東北新城盡快實現公共服務設施結構性升級，為城市貿易、咨詢等新興產業提供新的承載空間，同時完善城市開放空間體系，為居民提供更好的宜居空間和活動場所。與此同時，宿松東高鐵站的選址于東北新城的東側，城市空間的整體框架亟須向東延伸并重新整合，以抓住高鐵經濟的發展機遇。

3.1 以城市設計為先導的多種規劃工作并行

3.1.1 設計引領規劃

小城新區開發的規劃基礎往往較為薄弱，建設用地權屬復雜，各類規劃的任務迫切繁重。要較快形成扎實的城市開發基礎，并且在對接既有的城市建設條件下，保證新開發的城市功能秩序和綜合環境質量，不能采用直接開始控制性詳細規劃和其他專項規劃的編制工作，也不能在規劃的同時進行城市設計。前者無法將城市設計的理想愿景注入法定規劃，后者不僅帶來部分研究和設計工作的重疊，而且往往需要對控制性詳細規劃進行較大程度甚至結構性的修改才能進入實施階段。

宿松東北新城首先確立了城市設計的先導化、核心化角色，即以城市設計來引領各層級的法定規劃和專項規劃，協調處理控規各專項團隊的中心。作為一種非正式的規劃形式，城市設計能夠擺脫法定規劃的嚴格限制，彌補城市規劃的藝術性職能，從空間愿景、空間特色等出發，提出富有創造力的建設方案。

3.1.2 多種規劃工作并行

在城市設計的先導化基礎上確立多種規劃工作并行與串行工作關系（圖1），以城市設計工作、控制性詳細規劃工作以及其他規劃工作等三個并行路線構成并存支撐關系的編制框架。該框架以最終的產品形態——控制圖則為起點向上回溯，根據不同的目標設置共識形成、系統構建、實施管控等三個產品節點，進而確定階段型工作任務和目標。并行路線強調所有規劃和設計工作要面向最終的整個過程。因此，城市設計和控制性詳細規劃的角色并非一成不變，而是隨著項目進展的不同階段而承擔不同的先導性任務，前者強調充分利用非正式制度的靈活性，后者利用正式制度的強制性給不同工作以支持（表1）。

圖1 宿松東北新城東部片區城市設計與控制性詳細規劃協同編制路徑示意（圖片來源：作者自繪）

表1 城市設計與控制性詳細規劃在不同工作階段的角色（表格來源：作者自繪）

3.2 共識目標引領下的漸進式持續改善

3.2.1 共識的目標和愿景

具有相對共識的目標和愿景，是精益生產的綱領。宿松東北新城形成“功能-環境”的共識目標，形成規劃和設計產品的整體觀，以此為引導推進并行式的工作流程。

其一，在政府協調下，本規劃充分考慮與城市其他片區的功能協同，形成了東北新城開發的整體“功能結構共識”，以避免出現區域內的重復建設與惡性競爭。基地是東北新城東部的商業中心、文化中心、居住中心，主要承接東北新城的商業服務功能、文化娛樂功能，同時疏解老城區的部分商業和文化功能，是提升東北新城整體職能和城市環境的支撐區，其未來與政務中心、老城中心形成三足鼎立之勢，可以促進宿松縣城整體空間結構的優化調整。其二，以城市設計為手段達成了“環境目標共識”——依托現狀山水態勢與良好的植被環境，以生態優先為理念，提出了“康城、綠韻、慢生活”的發展目標，構建皖南縣級層面的生態宜居示范新區。

3.2.2 設計方案的漸進式持續改善

在具體工作流程中，及時發現和解決問題，避免在爭議性內容上耗費過多無效生產力，形成了成果“漸進式持續改善”的工作機制。項目進展的實際工作路徑為“開發與更新的概念設計-理念控制-空間承載的系統設計-系統控制-場所空間的具體設計-圖則控制”。由下一步工作來檢驗上一步工作的可行性，使城市設計和控制性詳細規劃工作全程參與并互為對方基礎，漸進改善。

在概念設計階段提出的目標共識引領下，宿松東北新城水系網絡持續深化設計。在總體規劃的藍線控制基礎上，由水利管理部門主導增加了包括雨水公園的“類水系”景觀，形成可以消減雨洪的海綿綠地網絡；在場所空間設計階段，城市設計團隊以該景觀網絡為基礎，突出水系的生活性與景觀性，規劃商業、社區中心、學校等公共服務設施與之結合，并作為重點設計導控區域進行具體的空間設計。最終，控規團隊把上述針對性的空間設計要點納入圖則中，保障“水韻”理念落實到具體管理中（圖2）。

圖2 水系網絡調整優化示意（圖片來源：作者自繪）

3.3 互為校核的設計質量控制體系

從精益生產出發，以城市設計為核心搭建不同規劃層次的相互校核平臺，對城市空間、交通、生態環境保護、土方平衡等多個技術系統進行整合，最終以控規法定化落實。例如，在原有的總體規劃中，基地內的路網以較大尺度的方格網形式為主（圖3），較少考慮城市空間與山體的關系，本次規劃充分保留和利用山體和水系，結合自然山水形態、地形地貌優化道路線型，形成了“依靠山水、山水為核”的特色結構，降低了對原有建設基底的干預（圖4）。

圖3 總體規劃階段道路選線（圖片來源：作者自繪）

圖4 經城市設計、交通規劃等部門校核后的適應地形的道路選線圖（圖片來源：作者自繪）

結語

在新城城鎮化、區域一體化的形勢下，城市競爭日趨激烈，尤其對于后發的中西部小城新區而言，城市規劃編制工作必須把握瞬息萬變的城市發展機遇、妥善處理各種利益選擇、提高干預效率，然而大而全的城市設計往往注重了體系性，卻在針對性、時效性等方面有所缺憾。從宿松東北新城的初步運用來看，通過精益生產理念的設計管理和規劃組織，能夠提高多規劃協同編制效能：

（1）從被動到主動。以城市設計為先導，對建設成本、技術專項等進行預研和校核，主動將城市設計的空間形象愿景與法定規劃和專項規劃的技術理性相結合，有助于更好地樹立中華文化的城市視覺形象。（2）從成果整合到過程融合。城市形態在本質上反映的是規劃的運作過程，應當突破“成果整合”的范式，邁向設計與規劃編制的“過程融合”范式，從成果轉譯走向全程溝通，充分發揮城市設計對城鄉規劃的促進作用。

在“多規合一”“國土空間規劃”的規劃時代，“一張藍圖”的繪就如何應對多種規劃藍圖的需要，規劃編制中的城市設計協同方法創新仍值得深入探討，而精益生產作為一種成熟理念在規劃編制工作中的運用還有更大潛力。

注釋：

①南京市規劃和自然資源局局長葉斌于2017年11月11—12日在南京舉辦的“國際工程科技發展戰略高端論壇——城市設計發展前沿高端論壇”上的講話。