城市老舊社區(qū)的參與式改造研究綜述

文／溫佳寧 湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院

邵逸樂 湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院 碩士研究生（通訊作者）

鄭可萱 湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院

陳玲婷 湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院

1 研究背景

隨著我國城市化水平不斷提高，老舊社區(qū)改造問題越來越受到政府的重視。近年來，公眾參與成為老舊社區(qū)改造的重要命題。2017年底，住建部在老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會中提出“充分運(yùn)用‘共同締造’理念，激發(fā)居民群眾熱情，調(diào)動(dòng)小區(qū)相關(guān)單位的積極性，共同參與老舊小區(qū)改造”[1]；2020 年7 月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中再次強(qiáng)調(diào)“健全居民參與機(jī)制”，提出“利用‘互聯(lián)網(wǎng)+ 共建共治共享’等線上線下手段，開展小區(qū)黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，主動(dòng)了解居民訴求，促進(jìn)居民形成共識，發(fā)動(dòng)居民積極參與改造”[2]。

“公眾參與”理念在20 世紀(jì)80 年代末被引入我國城市規(guī)劃學(xué)界，經(jīng)過三十余載的理論與實(shí)踐探索，在城市宏觀規(guī)劃層面上取得了一定的成果，正逐步深化到微觀的社區(qū)改造治理中。“居民共同參與”成為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重要方式，國內(nèi)各城區(qū)也隨之提出老舊社區(qū)參與式改造的創(chuàng)新理念與實(shí)踐方法。隨著國民自主意識的增強(qiáng)，我國借鑒國外地區(qū)的“參與式”規(guī)劃理論和實(shí)踐，結(jié)合自身的社區(qū)規(guī)劃建設(shè)和管制體制，開始探索屬于自己的社區(qū)更新方式，也取得了初步成果。尤其在一線城市的老舊社區(qū)改造項(xiàng)目中，開始涌現(xiàn)創(chuàng)新的公眾參與模式。但由于我國參與式設(shè)計(jì)起步較晚，理論基礎(chǔ)尚淺，關(guān)于參與的過程方法研究仍有欠缺，在老舊社區(qū)的參與式改造中仍存在許多亟待解決的問題。

2 理論解讀

2.1 老舊社區(qū)的定義

老舊社區(qū)在《辭海》中的定義為：“老舊住宅單體及其居住環(huán)境在一定的自然地域空間、社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)和使用時(shí)間區(qū)段的整體功能狀態(tài)產(chǎn)生‘綜合性陳舊’過程的社區(qū)。”

2.2 參與式設(shè)計(jì)的內(nèi)涵

參與式設(shè)計(jì)最早起源于20 世紀(jì)60 年代的計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，是多學(xué)科發(fā)展的綜合產(chǎn)物[3]。楊沛儒在其研究中認(rèn)為，公眾參與社區(qū)規(guī)劃是一個(gè)溝通行動(dòng)的過程，強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)方法的創(chuàng)新和專業(yè)角色的加入，將公眾參與作為居民的基本權(quán)利并滿足公眾的需要訴求，以實(shí)現(xiàn)更大的公共利益[4]。

參與式設(shè)計(jì)包含了“公眾參與”和“設(shè)計(jì)”兩個(gè)方面，目前沒有明確的界定范圍和標(biāo)準(zhǔn)化的操作模式[5]。參與式設(shè)計(jì)在老舊社區(qū)改造中強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民對自身居住環(huán)境的改造需求，政府和規(guī)劃師在居民參與改造的過程中進(jìn)行有效指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)多元主體的共治。在共建、共享、共治的社會治理格局下，參與式設(shè)計(jì)在城市老舊社區(qū)改造研究中逐步發(fā)揮著重要作用，常見的參與式更新組織管理模式將“自上而下”與“自下而上”兩種模式相結(jié)合[6]。

3 國內(nèi)外社區(qū)參與式設(shè)計(jì)理論與實(shí)踐發(fā)展研究

3.1 國外社區(qū)參與式設(shè)計(jì)實(shí)踐——以美國、日本、英國為例

20 世紀(jì)50 年代，美國開始出現(xiàn)“公眾參與”和“社區(qū)設(shè)計(jì)”理念。1988 年，西雅圖開展了改善社區(qū)的“鄰里計(jì)劃”，引導(dǎo)社區(qū)居民參與鄰里改善。1989 年對公眾參與的必要性制度上進(jìn)一步確定[7]。社區(qū)規(guī)劃模式，以政府為指導(dǎo)并提供管理、監(jiān)督和評估作用，以社區(qū)委員會為骨干，非官方組織為主體，居民為主要參與者和促進(jìn)者[8]，為社區(qū)居民參與社區(qū)規(guī)劃和自身權(quán)益的保護(hù)提供了更好的途徑。

20 世紀(jì)80 年代日本市民自行制定了《社區(qū)營造條例》，社區(qū)培育活動(dòng)更具針對性和具體化[9,10]。通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，建立了社區(qū)培育組織，使公民與政府部門實(shí)現(xiàn)了平等對話[11]。

英國以非政府組織為橋梁的公眾參與社區(qū)規(guī)劃模式在1960 年得到了政府的推廣，20 世紀(jì)80 年代后，公眾直接參與社區(qū)建設(shè)成為專業(yè)領(lǐng)域的主流[12]，著眼于讓人們參與到自身環(huán)境的塑造和管理中，同時(shí)讓規(guī)劃建筑師與社區(qū)團(tuán)體合作參與其中[13]。

3.2 國內(nèi)參與式社區(qū)改造理論發(fā)展研究（表1）

表1 國內(nèi)參與式社區(qū)改造理論發(fā)展（表格來源：作者自繪）

3.3 國內(nèi)社區(qū)參與式改造實(shí)踐研究

我國參與式社區(qū)改造主要體現(xiàn)在社區(qū)花園、社區(qū)微小綠地和社區(qū)公共空間等實(shí)踐中，主要以北京、上海等發(fā)達(dá)城市為主，參與式設(shè)計(jì)理念主要體現(xiàn)在以下方面。

3.3.1 多元合作

2015 年，廈門蓮花香墅社區(qū)改造實(shí)踐，提出了構(gòu)建以公眾參與為核心的政府、公眾、規(guī)劃師和社團(tuán)等多元主體互動(dòng)的平臺，根據(jù)居民的訴求與問題為導(dǎo)向組織公眾參與規(guī)劃[28]。2018 年天津風(fēng)湖社區(qū)公園改造中，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)搭建多方協(xié)商議事平臺，制定了參與式改造策略促使多元主體廣泛參與[29]。2020 年上海楊浦創(chuàng)智片區(qū)政立路580 弄社區(qū)更新中，提出建立多元化的公眾參與協(xié)作機(jī)制[30]。2021 年北京常營福第社區(qū)小微綠地改造中，力求突破自上而下的組織管理模式，以多元化的治理模式構(gòu)建多方合作平臺[31]。

3.3.2 共建共享

2018 年，在上海社區(qū)花園系列空間微更新實(shí)驗(yàn)中，劉悅來提出社區(qū)民眾以共建共享的方式進(jìn)行園藝活動(dòng)的方式[32]。2020 年，上海市貴州西里弄社區(qū)更新中，融入了“共享”的理念社區(qū)，同時(shí)還使居民自發(fā)形成了自我管理、自我維護(hù)的新模式[33]。

3.3.3 參與形式

2019 年，天津市迎水里社區(qū)參與式景觀改造中，提出“共同締造”的參與式設(shè)計(jì)工作坊模式，即通過互動(dòng)式調(diào)查給出初步改造方案，而后進(jìn)行會談協(xié)商改進(jìn)方案的模式[3]。2021 年北京常營福第社區(qū)小微綠地提升中，提出參與式設(shè)計(jì)具體可以通過舉辦參與式工作坊、方案征集等形式激發(fā)參與者對社區(qū)公共空間的創(chuàng)造力[34]。

4 我國老舊社區(qū)參與式改造現(xiàn)存問題

通過對我國理論與實(shí)踐發(fā)展以及對比國外實(shí)踐總結(jié)可知，我國在老舊社區(qū)參與式改造中主要存在的問題有如下表現(xiàn)。

4.1 參與主體

社區(qū)居民是公眾參與的主體，也是公眾參與方式落實(shí)的具體對象。在我國，社區(qū)主要還是一個(gè)自上而下的結(jié)構(gòu)單位。由政府主導(dǎo)的社區(qū)改造模式在一定程度上不能滿足居民的訴求。由于對民意缺乏充分了解，政府部門在改造老舊社區(qū)的過程中往往比較盲目，容易出現(xiàn)各方利益錯(cuò)位的情況。

公眾參與社區(qū)規(guī)劃成功案例的組織架構(gòu)模式大部分是“政府＋專家團(tuán)隊(duì)＋社區(qū)居民和組織”，三方共同協(xié)作，對推動(dòng)公眾參與社區(qū)營造起關(guān)鍵作用。

4.2 參與意識

通過研究發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21 世紀(jì)之后，由于城市規(guī)劃中興建、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)戎苯由婕熬用褡陨砝妫用駞⑴c的意愿才逐漸提高。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾面臨新轉(zhuǎn)化，居民的參與改造積極性空前高漲。

由于社區(qū)管理模式固化，參與積極性沒有充分的渠道得以實(shí)現(xiàn)，居民實(shí)際參與度仍舊處在較低的水平。因此，怎樣提高居民實(shí)際參與度已經(jīng)成為老舊社區(qū)參與式改造的關(guān)注焦點(diǎn)。

4.3 參與保障

從美國紐約、日本及英國社區(qū)營造中的公眾參與發(fā)展歷程來看，相關(guān)制度、法律法規(guī)、資金保障及監(jiān)督體系是其成功的重要保障。而我國，雖然在2007 年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將公眾參與在城市規(guī)劃中的地位和作用得以明確，但未明確涉及到具體的操作方式。2020年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中提出健全動(dòng)員居民參與機(jī)制，建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制并完善配套政策。雖然我國當(dāng)前公眾參與的保障體系仍不完善，但可以看出政府部門已經(jīng)著手于建立健全組織實(shí)施機(jī)制，推動(dòng)各地確定改造內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并給予資金支持，社區(qū)改造的參與保障正在被引起廣泛重視。

4.4 參與途徑

社區(qū)參與方式需要針對不同居民群體的特點(diǎn)，同時(shí)還應(yīng)考慮居民對參與方式的接受程度。我國老舊社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，集中在老年群體及低收入群體上，入口綜合素質(zhì)相對較低，理解能力和參與動(dòng)力較為薄弱。

因此在老舊社區(qū)的參與式改造中需要提供針對這一人群特點(diǎn)的參與途徑，滿足簡單、通俗易懂的基本特征避免形式繁瑣或過多運(yùn)用現(xiàn)代智能科技的參與途徑。

5 研究啟示

5.1 參與主體的明確界定

社區(qū)參與式設(shè)計(jì)的主體應(yīng)為社區(qū)居民和自發(fā)組建的非營利性組織結(jié)構(gòu)或團(tuán)體。社區(qū)居民作為社區(qū)空間的實(shí)際使用者，應(yīng)當(dāng)廣泛參與到社區(qū)改造中來。與此同時(shí)政府應(yīng)充分了解公眾的多元利益并提供有效的參與途徑。基于我國公眾參與起步較晚，正處于過渡階段的現(xiàn)實(shí)，公眾參與形式不能完全照搬國外“自下而上”的模式，其發(fā)展需要政府起主導(dǎo)作用，并提供可靠的保障支持，從而推動(dòng)后期逐步轉(zhuǎn)變成居民自治模式。

5.2 參與意愿的滿足途徑

居民參與的落實(shí)需要暢通和豐富的參與途徑。就目前的實(shí)踐途徑來看，“參與式工作坊”在方案確定前充分調(diào)查居民需求，在確定初步方案后將設(shè)計(jì)和居民進(jìn)行共同協(xié)商與修改，這一模式逐步突破自上而下的組織管理模式，展示了參與式改造目前取得的成效。此外，上海的“創(chuàng)智農(nóng)園”也是一次較為新穎的嘗試，該模式利用社區(qū)園藝種植給居民充分的自我管理和利用空間。這些實(shí)踐都表明我國老舊社區(qū)改造中應(yīng)該讓居民有參與到社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)權(quán)，同時(shí)也應(yīng)重視專業(yè)人員在改造設(shè)計(jì)中的指導(dǎo)作用，對居民的改造意愿作出更為專業(yè)的設(shè)計(jì)。

5.3 參與保障的加緊落實(shí)

老舊社區(qū)的參與式改造需要保證居民表達(dá)訴求的方式有效性及參與程序規(guī)范性，并配以反饋機(jī)制。除了政府的保障支持外，在改造設(shè)計(jì)的過程中社區(qū)志愿者可自發(fā)組建社區(qū)發(fā)展社團(tuán)等非營利組織（NGO）來完善組織保障，并對規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程實(shí)時(shí)監(jiān)督和評價(jià)。

5.4 后期問題的反思調(diào)整

由于參與式改造在老舊社區(qū)更新中發(fā)展的時(shí)間很短，必然會在實(shí)踐中暴露出一系列問題。例如，“創(chuàng)智農(nóng)園”的實(shí)踐中項(xiàng)目實(shí)際落地與居民產(chǎn)生不可避免的矛盾，居民認(rèn)為個(gè)人利益遭受損失等問題，仍然需要進(jìn)一步反思及解決。諸如此類概念與實(shí)際之間的落差，必將是我們之后實(shí)踐中需要著重思考并改善的方面。

結(jié)語

綜上所述，雖然研究者已然重視對于參與式改造的研究，也取得了較為顯著的研究成果，但是目前的研究主要是理論上的分析與探討，具體的實(shí)踐相對較少。老舊社區(qū)的參與式改造目前正處于探索實(shí)踐階段，也存在很多尚待解決的問題。但相比以往社區(qū)建設(shè)模式，參與式改造把社區(qū)改造的主權(quán)共享給每一個(gè)參與主體，構(gòu)建了多方包容的參與途徑。老舊社區(qū)的參與式改造模式，在未來有一片可預(yù)見的光明。