管理制度設計質量審核清單與評價矩陣

王凌峰

(桂林電子科技大學商學院，廣西 桂林 541004)

一、引言

管理制度整合組織具有的人、財、物、時間、空間等要素，約束引導各級各類組織成員行為，集眾人之力實現組織目標，作為組織內部“法律”，管理制度對于管理效率與效果有重要影響[1]。 現實中，組織管理實踐中普遍存在制度-實踐脫耦(Policy-Practice Decoupling)[2]、制度軟化、制度空轉甚至制度失靈現象[3]。 以商業組織為例，很多企業投入大量時間制定制度，管理制度手冊數百頁，但管理制度執行情況往往偏離預期。 不僅是商業組織，其他類型組織也有同樣現象，如公共管理組織政策執行中的“上有政策，下有對策”“有令不行、有禁不止”[4]，或者制度執行強度弱化，制度執行偏差、執行走樣，或者選擇性執行。

管理制度軟化、空轉直至失靈有多方面原因，如制度執行者重視不夠、能力有限、條件不足等，但一個重要原因是管理制度設計質量不佳，制度本身存在諸多缺陷，用于管理實踐，除了少數責任心較強的組織成員外，多數成員會逐漸傾向于利用管理制度缺陷少做、不做甚至扭曲做，最終出現制度軟化、空轉直至形同虛設，組織運轉不靈。 本文從管理制度的過程要素、執行要素兩個維度出發，系統討論管理制度設計質量評價問題，設計管理制度設計質量評價矩陣，對管理制度設計質量進行評價，診斷管理制度存在的不足，針對性有效地完善管理制度。

二、研究對象

組織管理領域著名學者Scott 將制度分為管控型系統(Regulative system)如法律、法規、政策、規章、契約等以及各種明文規則、 規范性系統(Normative system)如道德、文化習俗[5]。 本文討論組織管控型系統即正式管理制度。 以商業組織為例，正式管理制度包括典型職能模塊如生產、品質質量、研發與技術、營銷、客戶服務、采購、行政、后勤、人事、財務、信息管理、物流等各部門發布的各種規章制度。 漢語中制度一詞的近義詞較多，如機制、模式、規章、辦法、規則、規定、章程、規則、規定、辦法、細則、指引等形式，本文統一使用“制度”一詞[6]。

本文采用“管理制度設計”而不采用“管理機制設計”一詞的原因是，國內“機制設計”一詞已用于經濟學領域，約定俗成指赫維茨(Leonid Hurwicz)、馬斯金(Eric S.Maskin)、邁爾森(Roger B.Myerson)等人提出的機制設計理論。 機制設計理論研究信息不完全、不對稱時，個體自由選擇、自愿交換的分散化決策條件下，如何設計規則，使得追求個人效用函數最大化的一群參與者的行為和集體目標一致。

不同類型組織管理制度設計具有強通約性，本文觀點、邏輯與結論適用于各種類型組織。

三、管理制度的管理過程要素

根據管理過程展開時間軸，不同組織的不同管理制度可以抽象出以下共性過程要素。 目標目的，即一個具體管理制度要解決的問題；約束對象，是該管理制度面向的群體；人事分工，即一個管理制度規定的各種任務在不同個體、部門之間如何分工以及采用各種技術手段，提高分工執行效率以及減少個體懈怠與作弊空間；人員獎懲，即對相關人等進行獎勵或者處罰；制度修訂，即制度實施一段時間后，完善不足，或者管理制度依據的各類法律法規標準變化，需要調整。 管理實踐表明上述管理過程中容易出現高頻缺陷，反言之管理制度設計時減少或者消除下列高頻缺陷即可保障與提高管理制度設計質量。

1.目的

該要素作用是說明制定該制度的原因及意義，描述應具體，簡短，不宜長篇大論，減少正確的套話，直接說明該制度要解決的問題與預期目的。

2.適用對象

該要素指一個管理制度適用的部門、崗位以及人員群體，需要說明完整，勿出現遺漏或者多余覆蓋。 該要素常見的一個設計失誤是違反管理者單列原則。 “管理者單列原則”指涉及金錢、名譽、休閑等各種利益分配時，應將管理者與非管理者分兩個群體處理，否則總有管理者以權謀私，使得本應得益的非管理者成員受到不公平對待。 一個實例是某高校某二級學院一黨支部某年終評選兩名支部優秀黨員，支部投票結果與實際情況完全不符合。 積極參與支部活動、表現突出的個別普通黨員落選，而屬于該支部的兩個學院領導黨員反而高票當選，兩人并未拒絕票選結果。 實際上兩人擔任領導職務，開會多、出差多，基本上未完整參加過一次支部活動，出現此種不合理局面的邏輯即前一段分析。

3.人事分工

人事分工包括責任清晰、流程精簡、責任到人三個方面。

責任清晰指責任不模糊、無歧義。 很多管理制度寫有“禁止、不得、嚴肅處理”之類的文字，但是，出現何種情況時由誰負責處理? 按照什么規則進行處理? 多長時間內處理完? 何謂嚴肅處理等關鍵內容語焉不詳，容易出現敷衍塞責、推脫推諉，或者處理人員自由裁量權大，以權謀私、被處理對象拉關系走后門、收受賄賂得以逃脫或者減輕懲罰。再如“及時反饋”，多長時間內反饋為及時? 何種方式反饋(口頭/紙張/郵件/微信或者其他方式)? 再如“有事提前請假”，提前多少? 突發事件不能提前請假，則事后多長時間內補假?

流程精簡指達到管理制度目標的前提下，優化環節，以較低經濟成本、較少時間成本達至目標。該部分內容屬于業務流程管理領域，理論研究與實踐都已經非常成熟，有SSCI 檢索的本領域專業期刊Business Process Management Journal。 20 世紀90 年代，Michael Hammer 和James Champy 撰寫Reengineering the Corporation 一書提出業務流程再造(BPR，Business Process Reengineering)概念。 BPR等相關概念理論(如Workflow 工作流)逐漸統一為業 務 流 程 管 理 ( BPM， Business Process Management)。 BPM 理論描述框架很多，如Petri網、BPML 業務流程建模語言、 歐洲Eindhoven Digital Laboratory for Business Processes 提出的BPM框架等，雖然嚴謹系統，但比較復雜笨重，并不實用。 管理實踐通常使用經典ECRS 法，對分工各環節進行取消(Eliminate)、合并(Combine)、重排(Rearrange)、簡化(Simplify)四種處理，優化分工。 一個實例是某公司計劃向懷孕員工免費發放孕婦裝，人事部門草擬的管理制度包括申請、審批、押金等諸多環節，總經理閱后改為員工在人事部登記后直接到庫房領取，冒領處以一個月工資罰款。 人事部門認為太簡單容易出現冒領作弊。 實際上，懷孕數月后體型變化，冒領非常容易被發現，另外孕婦裝價格不高，冒領帶來的負面損失(一個月工資罰款)遠高于其冒領收益，因此冒領行為即使出現也為數很少，即使沒被發現公司也無大損失，但簡化流程節約公司管理時間成本，利大于弊。

責任到人的原因是責任與個體對應模糊，則個體投入與個體所得關系不確定，此時多數個體自然傾向于減少投入。 兩個實例是:(1)法國國家農業研究所農業工程教授Ringelman 曾進行拔河實驗，在其1913 年發表論文中報告的實驗結果是拔河時一方為一個人，則人均出力63 公斤，一方為三個人則人均出力53.5 公斤，一方為八個人則人均出力21公斤[7]。 (2)中國1978 年農村采用包干到戶改革后，農業生產效率比人民公社時期大幅度提高。

4.人員獎懲

為約束引導組織成員遵守管理制度，需要獎勵遵守制度的行為，處罰違反制度的行為。 具體操作包括獎懲標準清晰、獎懲標準防操縱性強、獎懲力度輕重適當、多人多部門追責首錯、獎懲規則自洽、獎懲信息收集時間與經濟成本合理、獎懲依據與結果公開。

獎懲標準清晰，指何種行為與后果有何種獎勵或者處罰，判斷標準客觀。 此外，獎懲選項不宜過多。 過多選擇意味著執行獎懲人員自由裁量權大，腐敗行為隨之增加，如罰款5 000~10 000 元，執行者可能受賄索賄后選擇最低罰款，或者對利益相關者選擇性執行較低罰款。 對此的一個改進是罰款額僅有一種或者罰款額明確數個分檔，分檔越少，則執行者作弊空間越小。

獎懲標準防操縱性強指設計獎懲標準時，提高作假成本。 一個實例是很多公司要求員工請假時需出具醫院證明，但員工可能提交假證明，或者認識醫生、賄賂醫生開假證明，頭疼肚痛等借口難查真偽。 另外，組織內檢查人員也可能收受賄賂或者與員工有特殊關系而助其蒙混過關。 將員工請假時間長短和請假次數與員工考核等級、獎金直接掛鉤，則作假成本顯著提高，大部分員工自然會自動減少請假時間，公司不必審核成員請假理由。

獎懲力度輕重適當指獎罰力度不能過輕或者過重。 獎勵過輕無激勵作用，獎勵過度則可能出現賞無可賞困境，懲罰過輕無威懾作用，反而可能出現受小罰換大利的投機行為。 類似現象在清朝乾隆年間早就出現過，乾隆下令清查地方糧庫虧空，部分地方糧庫管理者縱火燒倉，上報發生火災，“火龍燒倉”。 相反地，若懲罰過重，個體如實反映情況卻仍然會被嚴厲處罰，自然可能產生與其如實反映不如作假一搏的念頭。 懲罰過重中的一種常見情況是不分情況濫用一票否決。 一票否決只適用于過錯重大，且過錯完全由個體造成的情況，不屬于此種情況而濫用一票否決，則由于隱瞞與如實上報都會被嚴懲，因此個體更傾向于選擇隱瞞。 以礦難處理為例，目前規定超過某個遇難人數，則主管官員升遷一票否決，出臺該規定的部門初衷是通過一票否決迫使各級部門高度重視礦難處理，但現實中更容易出現的情況是礦難發生后，廠礦與主管官員共謀，欺上瞞下。 礦難影響因素有主管官員工作責任心、廠礦管理、工人操作、自然災害等。 主管官員能完全控制的因素只有自身工作責任心，只要主管官員日常工作中按規定檢查廠礦安全管理情況，礦難發生后第一時間趕赴現場、如實上報傷亡數，則該主管官員已充分履責，應免責或輕懲，不應一票否決其今后升遷機會。

多人多部門追責首錯，指多人與多部門合作中出現部門墻、九龍治水、扯皮推諉現象，一些個人與部門認為法不責眾，出問題責任分擔，而管理者顧慮處罰面過大，影響今后工作開展，不做嚴懲，不予深究，不了了之。 追責首錯只追究多人多部門合作中第一個未能履責的個人或者部門，后面環節的個人與部門不予追究，則此種情況下，法不責眾不再成立，每個人(部門)自然會極力避免成為唯一被追責對象，所有環節執行概率勢必明顯提高。

獎懲規則自洽，指獎懲規則之間避免出現矛盾，如某公司規定遲到罰100 元，舉報遲到獎勵500元。 若甲乙二人都遲到，又互相舉報對方遲到，按該規定甲乙反而獲得公司400 元獎勵。 對此需要明確遲到者沒有舉報資格或者遲到者舉報其他遲到者可少罰(如罰50 元)但無獎勵。

獎懲信息收集時間或者經濟成本不能過高。收集難度不能太大，收集過程不宜繁瑣，否則制度執行中或早或晚容易出現疲倦、懈怠甚至弄虛作假行為。

獎懲結果與理由公開顯而易見，不做闡述。

5.制度修訂

管理實踐不斷變化，管理制度須設計修訂條款，明確修訂周期(其中一些特別情況立即修訂，典型如制度涉及的法律法規變化)、誰負責修訂、多長時間完成修訂以及公開修訂依據與內容等。

制度修訂需要收集相關信息，收集信息主要途徑有:(1)成員建議收集渠道，如工作釘釘、內部網絡論壇。 (2)設置創制權，若干名(如5 名以上)成員聯名即可要求組織考慮修訂某些條款，限時公開回復處理結果與理由。 為防止個別成員濫用創制權，可限制一個成員一年使用創制權次數。 (3)某個特定時間段允許組織成員匿名發表建議。 允許匿名是確保成員暢所欲言，不必顧慮打擊報復。 設定時間段是防止個別成員可能借匿名機會持續、大量發布虛假信息。

將上述內容分條目作為審核點，形成審核清單，每個審核點評分為0、1 分。 沒有采用多級評分的原因是評分等級多雖然評議精細度增加，但評議一致性下降，簡化為0、1 兩等，評議精細度有所下降但評議一致性提高，0、1 評分就兩個評級，有問題則0 分，沒有問題方能計1 分，故評價容易形成共識。得分合成規則采用簡單加法，因重要性較高的管理制度過程要素，審核點也相對更多，審核點數量已表現不同管理制度過程要素的重要性差異。 按照上述討論，表1 給出管理制度過程要素評價審核清單。

表1 管理制度過程要素審核清單(2022)

最終評分劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三段。 評分小于等于總分28 一半即0~14 分屬于段Ⅰ，15~21 分為段Ⅱ，22~28 分為段Ⅲ。 如此劃分的理由是低于總分一半顯然屬于差，剩余一半分數再均分一半分兩個等級。

四、管理制度的制度執行要素

制度沒有嚴格執行等于沒有制度。 制度從文本形態轉換為現實形態并非簡單的“制度設計者公布—執行者嚴格執行—管理制度效果產生”的線性過程，而是往往由于各種主客觀原因出現制度執行不力現象。 制度執行不力客觀原因如制度執行需要的資源出現短缺、發生重大突發事件等，主觀原因主要有執行者疲勞懈怠、執行者與制度進行博弈與作弊，執行者出現上述行為的根本原因是人具有強烈自利動機、人并非機器，故執行者出于厭倦、疲憊或者收取賄賂、利益交換等原因，未必始終嚴格執行制度[3]。 本文討論主觀原因。

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1.管理制度執行乏力主觀原因

(1)人并非機器

十八世紀法國哲學家拉美特利從類比意義上認為“人是機器”，人的意識、思維、心理、言行背后都有規律，正如機器按照一定法則運行一樣。 但是，人畢竟不是機器，“人不是機器”有兩層含義:

第一，拉美特利討論的機器由齒輪、軸承、鏈條等機械構件組成，沒有情緒波動，而人是生物體，即使個體愿意遵循管理制度，但對于重復性高、不確定性低的場景，時間一長，大腦為了節約能量消耗，提高信息處理效率，會用過去總結出來的模式預測未來。 對于一般情況，大腦的上述運行規則是有效的，但大腦上述運行規則也可能導致麻痹大意，對意外與緊急情況出現疏漏或者響應遲鈍。

第二，行為經濟學以及心理學的大量研究表明，個體行為是理性與非理性的混合物[8]。 一般情況下個體以理性行為表現為主，但某些情況下，感性、沖動、僥幸等非理性因素勝過理性因素，個體會表現出偏離常態、明顯不合理的非理性行為。

(2)個體-制度博弈

1956 年William Whyter 在The Organization Man一書中把遵守管理制度、個人利益服從組織利益的成員稱為“組織人”。 但現實世界中，多數人屬于博弈人(games man)，博弈人根據具體情況權變處理個人利益與組織利益關系。 1976 年 Michael Maccoby 訪談兩百多名公司經理人，發現博弈人在組織中最容易實現個人利益最大化[9]。

個人利益典型有經濟收入、職業發展、被認可與尊重、工作-生活平衡等。 個體利益與組織利益一般情況下一致，因為如果組織利益嚴重受損，則組織業績下降甚至倒閉，個體收入下降甚至失業。但是某些情況下，個體利益與組織利益未必一致，如組織希望控制薪酬成本，而成員希望提高收入，或者薪酬一定的情況下，組織希望成員多工作，而成員希望少工作。 此外，個體可能通過損害組織利益而換取個人利益，如收取賄賂、弄虛作假。 由于個體與組織之間存在信息不對稱，個體可以與管理制度之間進行博弈，如果個體認為遵循制度，得大于失，個體就會服從、執行制度，反之，不遵循或者選擇性執行制度。

2.強化管理制度執行對策

歸納管理實踐，約束引導有強烈自利動機的博弈人持續穩定地執行管理制度主要有三大類對策:暢通信息，超時處罰，管理技術系統。

管理制度執行者敷衍塞責甚至弄虛作假時，為盡量減少被發現、被懲罰概率，必然會盡量扭曲、掩蓋真實信息。 因此，暢通信息是強化管理制度執行的有效策略。

對此主要有三類解決措施:(1)例行公開。 所有部門以及財務、審計等其他相關人員都可以在辦公系統中實時看到部門經費使用明細，則挪用亂用貪污經費的行為自然顯著減少。 (2)隨機檢查。 傳統檢查方式通常有上報材料、匯報、談話等，容易遭遇材料注水、安排特定人員參加談話等作弊手法，特別是提前告知的實地檢查更易作假。 因此，在不干擾被檢查者正常工作的前提下，應采用隨機抽查。 (3)舉報機制。 舉報是常見的組織管理信息暢通途徑，局限性在于舉報者顧忌被打擊報復而不愿實名舉報，而匿名舉報中又有一部分屬于虛假舉報甚至栽贓誣陷，因此舉報機制需改革，筆者另文專論。

2)超時處罰

執行超時的常見原因有:(1)工作繁多，管理者不善于合理授權，凡事親力親為或者大權獨攬，而時間精力不足；(2)對某些問題刻意為之采用“拖字訣”，時間一長風頭一過，不了了之或者從輕處罰了事；(3)故意拖延，令試圖打擊的另一方利益受損。通過引入超時處罰，可以迫使管理者合理授權、無法再刻意拖延。

超時規定要注意兩個方面:(1)規定具體，不能采用“及時”“盡快”之類的模糊表述，而是應該有明確時間節點，如“一個月內完結”之類的表述。 當然，超時規定并非越短越好，需要根據工作難度、內在周期等因素確定合理的時間上限，不能一味求快，欲速而不達，制造工作矛盾。 (2)明確超時處罰豁免條件，如制度執行需要的客觀條件不復存在或者其他非制度執行者無法控制的外部因素。

3)管理技術系統

管理技術系統對管理效率與效果有顯著影響[8]。 西蒙在1960 年出版的《自動化的形成》一書中提及管理自動化問題。 魯波夫(Shoshana Zuboff)于1988 年出版In the Age of the Smart Machine:The Future of Work and Power一書討論信息技術對組織管理的影響。 古德曼(Paul S.Goodman)、史波羅(Lee S.Sproull)于1990 年出版Technology and Organizations論文集指出技術是組織管理重要變量。

不同時代實現同一管理行為的管理技術系統形態不同，如“征求組織成員意見”的管理行為，20世紀90 年代以前中國很多單位采用意見箱，而今天普遍采用釘釘、微信、內部員工論壇等IT 手段征求意見，互動性、便捷性顯著優于意見箱。 20 世紀末至今，移動互聯網、智能手機與IT 管理系統普及，技術對組織管理的影響更加凸顯。 目前國內外大量基于移動互聯網與智能終端設備的協同辦公軟件、管理軟件是典型管理技術系統。

個體天然具有掩藏對其不利信息與負面行為的自利動機，與此同時一些組織成員可能利用崗位賦予的權力而幫助其他個體掩藏不利信息與負面行為，做人情、形成利益同盟甚至貪污受賄。 管理技術系統作為物化存在，沒有疲勞懈怠，沒有個人私利，不會弄虛作假、收受賄賂。 具體地，管理技術系統通過暢通組織信息、記錄個體行為而實現抑制超時、減少疲勞懈怠作弊腐敗行為[9]。

對于抑制超時行為而言，管理技術系統采集流程執行進度與個體責任信息，并實時公開，有效監督分工與流程中個體、部門是否超時。 一個典型場景是一名組織成員向其他成員或者某個領導、某個部門提出某個需要響應的事件后，對方各種原因——典型如工作繁忙，時間精力不濟，或者一些私利打算(如遇到對己或者對利益關系人員不利的局面，拖延處理，或者與某些特定人員存在摩擦矛盾，故意拖延等)——遲遲未處理，該成員不方便屢屢催問，導致管理制度執行效率下降，成員、部門之間出現互相掣肘的內耗。 采用管理技術系統相關人員在系統中實時查看流程進度，如果沒有制度允許的特殊情況，超過限時規定，則系統通知該事件涉及相關人員，系統自動統計后與考核、收入直接自動掛鉤，則自然此類現象會大大減少。

個體行為記錄舉兩個實例:(1)以前述安徽蕪湖鵝嶺糧庫弄虛作假案為例，若對糧庫采用數據采集終端+物聯網+移動互聯網技術組合，實現7×24小時隨時監控糧庫狀態，采集信息集中到省級平臺統一管理，則作弊難度將大大增加。 (2)居民小區物業管理部門要求保安在小區內按時按路線巡視，但一些保安不按時、不按路線巡視，而管理者可能因為其他事務而遺忘或者懈怠監督保安是否按時按路線巡視，或者與個別保安私人關系良好甚至納賄而對未按規巡視的保安視而不見、聽而不聞。 現在一些居民小區物業引入指紋打卡系統，保安每到一個巡視點則指紋打卡確認，指紋打卡的時間、路線信息與物業管理平臺聯網且實時公開，全部管理人員、保安甚至業主都可以同時看到，自然根除一些保安和管理者偷懶、偏袒、隱瞞現象。

需要強調的是，一些作弊者以管理技術系統(如監控錄像)出故障為借口逃避檢查與懲罰，此類行為新聞多有報道，對此應規定除不可抗拒力如地震、臺風等之外，管理技術系統出現故障默認為違規，需要受罰，以約束管理技術系統維護人員與系統使用部門管理者高度關注管理技術系統的正常運行。

按照以上三要素制定管理制度執行要素審核清單如表2 所示。 表2 最終評分分段與表1 一樣劃分三段。 評分小于等于8 分屬于段Ⅰ，9~12 分為段Ⅱ，13~16 分為段Ⅲ。

表2 管理制度執行要素審核清單(2022)

五、管理制度設計質量評級矩陣

表1、表2 從管理過程、管理執行兩個維度對一個管理制度的設計質量分別進行評分，每個維度審核后最終得分區隔為三段，則兩個維度分別評分后一共有9 種組合，不同組合代表著不同的管理制度設計質量。

評價管理制度設計質量時，如果將9 種組合直接確定為9 個等級，雖然評級精細度良好，但評級個體之間的一致性下降，評級誤差增加。 反之等級數量少(如3 個等級)，則評級個體之間的一致性上升，但評級精細度下降。 因此，社會科學研究中普遍采用5 個等級的Likert Scale。

綜上，將管理過程、管理執行兩個維度評分后兩兩形成的9 種組合分為5 個等級，如圖1 所示。

圖1 管理制度設計質量評級(2022)

圖1、表1、表2 作為管理制度設計質量的診斷與改進管理工具，可直接應用于管理實踐。

六、結語

本文采用思辨方法研究管理制度設計質量評價問題，下一步研究是采用實證方法檢驗本文觀點:(1)采用本文給出的管理工具改進某個管理制度，比較改進前后的管理對象的行為與管理制度效果效率變化。 (2)對多個案例，采用質性研究方法—典型如扎根方法—開展研究[10]，將研究結果與本文結果對比。 由于未找到足夠案例，本文沒有采用該方法。 (3)根據本文討論可以提出若干研究假設，如對于某個管理制度涵蓋的管理活動，控制影響該管理活動績效的其他變量后，若該管理制度評價得分與該管理活動績效線性正相關或者非線性正相關，則可以證明本文觀點的合理性。 應用實踐方面，歡迎使用本文建議的審核清單與評價矩陣作為管理工具，分析和評價某個具體管理制度。

管理制度設計是國內組織管理研究的薄弱點。在中國知網數據庫中進行題名檢索，管理制度設計方面的學理分析文章僅數十篇，討論不夠系統，一些題名為管理制度設計的文獻實際上是經濟學文獻[11]。 本文試圖對管理制度設計問題進行系統的學理分析與系統討論，相對文獻[6]的主要改進是將管理制度分為管理過程、管理執行兩個維度分別評價，再形成評價等級，歡迎感興趣讀者交流與跟進。