環境治理政策工具組合與價值增值路徑研究

任志濤 郭美 袁政 韋暢

（1 天津城建大學經濟與管理學院 天津 300384 2 河北盛世圓福項目管理集團有限公司 河北廊坊 065013 3 華藍設計（集團）有限公司 廣西南寧 530011）

1 環境治理政策工具組合必要性

政策工具是政府為實現和滿足公眾的公共物品和服務需求所采取的各種方法、手段和實物機制的總稱［1］。在環境治理全生命周期過程中，需要運用多種政策工具保證項目順利實施和效用最優實現。環境治理政策工具主要分為命令控制型、激勵型和自愿型三類［2］。

命令控制型政策工具是我國環境治理體系形成以來的初級探索，是政府職能部門對環境治理的直接監管與控制，通常包含政府職能部門制定統一的環保標準和要求企業采取控制污染技術。這種“一刀切”的治理手段弊端明顯，沒有考慮環境問題之間的異質性和治理成本的差異性，在實際運用中容易出現效率低下現象。

激勵型政策工具可分為供給激勵型、需求激勵型和環境激勵型。供給激勵型是通過提供人才、信息、技術、資金等要素，激發環境治理主體的參與動力；需求激勵型是通過外包、管制、公共技術采購等，減少環境治理工作中的阻礙；環境激勵型是通過目標規劃、金融支持、法制法規等，提供有利的外部環境［3］。但激勵型政策工具會使企業產生套取政策紅利的動機，存在“搭便車”現象。

自愿型政策工具由市場主體的自愿意識決定，由于大部分企業缺乏主動披露環境數據的意識，自愿型政策工具在我國的應用并不普遍。

在環境治理實踐中，政策工具使用應該考慮環境治理問題的復雜性。譬如隨著城鎮化和工業化進程加快，環境污染源頭不再唯一，而由社會活動外部性、技術溢出效應以及信息流通阻礙等多重原因造成的。因此環境治理的整體改善和優化需要多重政策工具的組合使用才能實現，相比較尋找“最優解”，如何使“組合拳”體現其適應性、有效性和穩定性成為關鍵。

2 政策工具與政策價值的雙向聯動

政策價值來源于政策行動者的意識形態，這種意識形態逐漸發展為一種意識偏向，是政策背后對價值觀和行為準則的假定［4］。從政策價值的混合性來剖析政策工具的選擇和使用具有溯源性，政策價值“混合性”由政策工具制定者和受眾者價值偏好共同決定，政策的基本價值觀和價值行為就是由這種價值偏好所決定，對政策內容和政策實施過程起指導作用。由此看來，政策工具選擇反應了政策價值，而政策價值也體現于政策工具的制定與運用中。

從我國環境治理政策發展進程來看，政策形成都是被兩種或兩種以上相互矛盾的政策價值所影響［5］，這是環境治理中政策價值中和的“混合性”特征。這種“混合性”特征實際上是對價值沖突的解決和對價值偏好的排序，反應了“效率”與“公平”之間的動態關系，提倡多元價值取向共存，優化權衡價值次序。在環境治理實踐中，政策價值取向也逐漸從“技術性效率”發展成“社會性效率”，提倡多元性的價值取向。從環境治理價值域解釋看，政策目標大體分為“效率目標”與“公平目標”，但環境治理多元主體不同的價值偏好會產生不同的政策結果。因此，探討環境治理政策工具價值建構必須首先厘清“效率”與“公平”這一悖論。

3 政策工具組合的價值建構

政策的制定者首先從“理性經濟人”假設出發，認為效率價值是政策價值的根源。效率是一切政策得以實行的基石，也是衡量政策的準繩［6］。在政策價值排序過程中，效率價值是頭號公理，效率價值決定了技術和工具合理性的最低要求，而公平正義是政府職能轉變所要實現的目標之一，公平價值與效率價值應交叉并存。

政策工具價值建構包含政策使用目標和政策使用手段。不同的政策工具對于不同的政策目標具有不同的影響路徑，對政策活動的影響效果也不同。為了實現政策價值有效發揮，通常采用多種政策工具組合的形式實現某一政策目標。若政策組合的效果能滿足多方需求并實現其預期效果，說明此政策結構狀態良好，其功能也較為完善；若政策組合的效果不理想，不能夠實現其效用時，表明政策工具數量較多，政策結構冗雜，其功能不能充分發揮，往往容易導致社會資源錯配。

4 政策工具組合反應政策價值的案例分析

本文選取了南寧市運用政策工具進行環境治理的案例進行實證分析，案例選擇遵循了以下原則：①時間跨度，案例的發生時間涵蓋2005 年到2015 年，一方面說明政策工具作為環境治理手段的現象長期存在，另一方面為本文探究政策工具與政策價值之間的聯動關系提供了長期的實踐基礎；②所運用的政策工具多元，涉及命令控制型政策、激勵型政策和自愿型政策，確保了環境治理政策工具的普遍性；③案例材料的可獲得性，本文基于實地調研、政策文本、媒體報道等方式獲取案例材料。案例政策工具使用情況如表1 所示。

表1 南寧市環境治理政策工具使用情況

南寧市在環境治理過程中，首先增加政府職能部門的執法力度和處罰力度，有效發揮命令控制型政策工具的使用效果，加大財政投入力度，提高環境治理項目和生態服務的供給速率，在促進生態功能穩定運轉的同時為公眾提供了良好的生活環境；其次借助“互聯網+”“大數據”等信息技術手段，調動南寧市環保企業參與積極性和自覺性，擴展環境治理公眾參與渠道，使得社會公眾參與環境監督的主動性增高，彌補了傳統環境治理過程中出現的信息不對稱，降低環境治理成本；然后南寧市政府環保職能部門利用電視、廣播、網絡等媒體進行社會環保教育，組織環保專題對公眾進行培訓，通過向社會公眾傳遞環境資源價值，提升社會對環境治理的認知，增加社會的環保意識，培養了公眾的環保行動力，促使社會公眾承擔起環境保護責任；最后環保行業自身主動承擔自我監督、自我更新、自我優化的環境責任，規范了該行業的環保行為。

通過分析南寧市環境政策工具的選擇和使用，認為環境政策工具是南寧市環境治理效果顯著提升的重要手段。在南寧市運用環境治理政策工具過程中，充分考慮了政策制定者和政策受眾者的價值偏好，推動了環境治理價值共創，實現了環境治理過程中效率與公平的有機統一，體現了政策工具與政策價值的雙向聯動關系，提高了環境治理效率和效益。

5 政策價值增值實現路徑

（1）注重政策工具與價值良性匹配。政策工具具有其自身的適用性，例如在稅務管理中的政策工具并不一定適用于市場治理，所以環境治理政策工具選擇和使用應盡量避免“互斥性”，注重工具理性與價值理性之間的良性匹配。在環境治理政策工具選擇時，首先考慮其適用性，在環境治理價值共創過程中同時存在利益價值與公共價值，且兩者之間存在一定的互斥現象，所以簡單的將適用于民營市場的政策工具運用于環境治理領域并不恰當；其次是對效率與公平的理性考量，政府雖以“公平-保障”為公民權理念，但是部分政府過于追求效率目標而導致治理脫嵌，政策設計者應通過實際調研，了解環境治理利益相關者的真實訴求，對政策工具進行權衡設計。

（2）消解政策工具之間的異質沖突。政策工具在使用過程中存在多種沖突類型，包括工具與工具之間的沖突、工具與制度之間的沖突，工具與對象之間的沖突。無論哪種類型的沖突都會導致效率內耗現象，在一定程度上降低政策工具運用的預期效果。這是因為政策工具具有其獨特性，在性質、使用方式、前提條件等方面都不盡一致，很難輕易使其整合起來協同運轉。因此，在政策工具選擇時需要細致甄選，首先明確政策工具組合的政策價值，尋求政策價值共識；然后準確把握政策工具使用時機，在時機不成熟時使用政策工具會因為政策工具沖突而導致其效果大打折扣，因此需要在政策工具組合使用過程中做好績效評估，為政策工具使用時機提供參考。

（3）保證政策工具組合的可管理性。政策工具組合的目的是為了提高政府環境治理能力，但環境治理涉及主體過多，若政策工具的選擇和使用過于復雜，那政策工具的組合效果將會適得其反。因此在環境治理價值共創過程中，政策工具的選擇和使用并非越多越好，保證政策工具組合的可管理性和政策工具效果的可控性，才是政策工具發揮組合效應的基礎。對需要政策工具的地方進行精準管理、有的放矢，必要時將政策工具進行合理組合，才能得到政策工具組合的最優效應。