緊急狀態(tài)下個人信息權(quán)益的合理限制研究

摘 要：緊急狀態(tài)中，政府收集公民的個人信息對事態(tài)把握與措施厘定具有頗多助益。然而，實踐中部分政府由于缺乏有關(guān)權(quán)利限制的法律邊界判斷標準與具體操作指引，存在信息收集是否必要的標準模糊、信息使用后的權(quán)益保護匱乏等問題。一方面，基于公共利益所涉生命健康權(quán)優(yōu)先于個人信息權(quán)益的視角與相關(guān)法律規(guī)范支撐，政府適度限制公民的個人信息具有正當(dāng)性;另一方面，亦需為政府具體行政行為的做出厘定權(quán)利限制的法律邊界，如通過比例原則來限定宗旨、區(qū)別利用原則限定方法、本質(zhì)保護原則限定底線。此外，也可通過提供信息收集與處理的規(guī)范性路徑來解決問題，即事前設(shè)定政府收集信息時的前置判斷程序，事中強化數(shù)據(jù)登記與監(jiān)督，事后做好信息刪除與權(quán)益恢復(fù)，并全程對公民告知與釋疑，以提供可操作性強的規(guī)范性指引。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài);個人信息權(quán)益;政府

引言

緊急狀態(tài)是指社會在面臨或即將面臨突發(fā)性的、能在較大空間或較長時間內(nèi)威脅到公民生命、健康、財產(chǎn)安全或限制公民權(quán)利與自由、打亂社會秩序的現(xiàn)實危機時的狀態(tài)。①目前我國存續(xù)的新冠疫情防治狀態(tài)就屬于這種由突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)，此時亟需國家行政機關(guān)依法以公共利益保護為核心，收集公民的個人信息進行大數(shù)據(jù)分析，以達到維系社會秩序和諧有序的目的。但需注意的是，公民就其個人信息的處理享有自決權(quán)，其個人信息不應(yīng)被過度收集、儲存與傳遞。如何在公共利益與公民的個人信息權(quán)益間實現(xiàn)有效權(quán)衡，政府作為公權(quán)力主體應(yīng)參照何種標準、遵循何種具體規(guī)范性指引的問題便愈發(fā)值得關(guān)注，本文便是對公共緊急狀態(tài)下政府收集與使用公民個人信息的權(quán)限與邊界清晰化、規(guī)范化的研究。

一、問題的提出

根據(jù)《民法典》第一千零三十四條②，個人信息是指能夠識別特定自然人的相關(guān)信息，其中涉及私密性的部分歸于隱私權(quán)所保護。在突發(fā)事件所致的緊急狀態(tài)中，政府通過收集公民的個人信息進行大數(shù)據(jù)分析，可以更為精準有效的了解到該突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)的社會現(xiàn)狀，并確定解決措施。理論上，政府在收集與披露患者個人信息時應(yīng)關(guān)注所披露內(nèi)容是否滿足完整正確、目的明確、限制利用、公開安全、限制匯總等基本條件。③

然而，現(xiàn)實中很多基層政府在嚴打疫情防控攻堅戰(zhàn)時，為清晰化、透明化本地疫情感染人員的潛在傳播路徑，政府操作有誤導(dǎo)致的各類私權(quán)非必要限制與侵害現(xiàn)象頻發(fā)。具體梳理如下：第一，非法收集公民的個人信息，如違反程序或超越權(quán)限與范圍去過度收集個人信息;第二，泄露與毀損公民的個人信息，如因技術(shù)瑕疵或安保管理不當(dāng)所致的個人信息外流與信息存儲失敗;第三，非法利用個人信息，如未經(jīng)公民同意或知情，便將所采集的數(shù)據(jù)用做非疫情防控的其它政務(wù)服務(wù)使用④;第四，頻繁收集個人信息，如各部門或地域間配合不當(dāng)，數(shù)據(jù)庫共享缺漏所致的非必要多次反復(fù)收集公民個人信息。

因此，針對緊急狀態(tài)下政府收集與使用公民個人信息現(xiàn)狀中，具體每項信息收集是否必要的判斷標準模糊、不同公權(quán)力主體的權(quán)責(zé)規(guī)范設(shè)定瑕疵、收集數(shù)據(jù)保障信息收集與使用后的權(quán)益保護機制薄弱、公民知情與釋疑保障工作疏漏等反映政府信息收集缺乏法律邊界判斷與具體規(guī)則的問題，現(xiàn)亟需明確緊急狀態(tài)中政府收集與使用公民個人信息的法律邊界與完善相關(guān)法律規(guī)范中的全流程具體操作指引。

二、緊急狀態(tài)下限制個人信息權(quán)益的正當(dāng)性基礎(chǔ)

公共緊急狀態(tài)中，出于社會治理有序的需要，政府可直接收集公民的個人信息，以實現(xiàn)對緊急狀態(tài)下社會現(xiàn)實的把控。此時，需要論證的是除對法定職責(zé)的履行外，公權(quán)力主體對公共利益維系優(yōu)先的必要性，即公權(quán)力限制私權(quán)利的正當(dāng)性。

（一）法益保護衡量，公共利益所涉生命健康權(quán)優(yōu)先于個人信息權(quán)益

以法益保護視角來看，公民的個人信息所涉及到的權(quán)益主要是關(guān)于其私密性、身份辨別方面的，而疫情防控中維護的公共衛(wèi)生安全本質(zhì)上指向的卻是個人最基本、最重要的權(quán)利即生命健康權(quán)。⑤從公民生活的權(quán)益保護必要性位階而言，無疑，對生命健康權(quán)的維護是一切所涉人格自由權(quán)益保護的基礎(chǔ)，應(yīng)優(yōu)先看待。同時，需明確的是對生命健康權(quán)的優(yōu)先保護并不意味著對公權(quán)力主體收集信息的無限放縱。正常狀態(tài)下，對于嚴重涉及公民私生活安寧與個人隱私秘密的部分，除非是疫情防控的直接性需要，否則是不能去收集，收集信息的程度與方式依然需要有基本原則與具體規(guī)則的規(guī)范。

（二） 緊急狀態(tài)下個人信息權(quán)益可被限制的法律規(guī)范支撐

目前，我國的立法體系已給予個人信息在緊急狀態(tài)下可被限制的權(quán)力行使基礎(chǔ)，具體通過《民法典》、《個人信息保護法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》來實現(xiàn)。首先，根據(jù)《民法典》人格權(quán)編的隱私權(quán)和個人信息保護章節(jié)，一方面為個人信息的使用與收集層面奠定了最基礎(chǔ)的保護規(guī)則，即強調(diào)我國公民的個人信息受法律保護、應(yīng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則來處理個人信息;另一方面，也明確為維護公共利益或者該自然人合法權(quán)益所合理實施措施的行為人不承擔(dān)責(zé)任，強調(diào)承擔(dān)行政職能的相關(guān)人員需做好保密。其次，《個人信息保護法》表明國家機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定為履行法定職責(zé)可以收集與處理公民的個人信息，不同于一般信息處理規(guī)則中的告知同意要求，基于公共利益的保護下，國家機關(guān)在非免除保密情形或不需要告知情形外履行對公民的告知義務(wù)即可。⑥最后，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，縣級以上政府有義務(wù)以各途徑收集突發(fā)事件信息。這也表明收集公民的個人信息是公共突發(fā)事件所導(dǎo)致的緊急狀態(tài)中，政府基于宏觀管理調(diào)控與厘定措施維系社會秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)性需要。

因此，現(xiàn)實中突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)下需收集公民的個人信息時，將公共利益置于優(yōu)先地位，適度限制公民的個人利益，厘清限制的范圍與界限，不但能幫助政府在事件的各階段了解民情、理解民意、頒布與出臺切實科學(xué)的治理措施，還能提升公民對突發(fā)事件應(yīng)對的安全感。

三、緊急狀態(tài)下權(quán)利限制的邊界

私主體權(quán)利的限制也理應(yīng)伴隨著政府權(quán)力的克制。始終需要做好公民最低限度的個人信息保護與政府對公共利益維護的權(quán)衡，遵循基本原則以科學(xué)合理規(guī)范權(quán)力的行使。

（一）比例原則限定宗旨

以本次新冠疫情為代表的突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)為例，政府在擬定各項措施以實現(xiàn)對疫情精準有效防控目的時，對于具體行政行為的采取，首先應(yīng)參照適用比例原則，即出于判斷政府處理個人信息措施是否合理正確的需要，從比例原則相關(guān)的合目的性、必要性、適當(dāng)性、最小損害性原則角度分別予以評價與考量。具體應(yīng)分別從數(shù)據(jù)收集與整理措施的正當(dāng)性、措施落實是否可以達到疫情防控的效果、所選取的措施是否必要及已經(jīng)是對公民侵害最小為標準進行措施擬定與頒布出臺。公權(quán)力主體在收集與使用公民的個人信息時，在范圍與時間限度上都應(yīng)當(dāng)著重考慮法律授權(quán)與否以及是否是疫情防控的客觀需要，并將此種考量貫穿于緊急狀態(tài)的預(yù)警、暴發(fā)、消退全鏈條階段，以求最大限度的削弱限制公民個人信息的危害。

（二）區(qū)別利用原則限定方法

區(qū)別利用原則是指根據(jù)信息的重要程度、敏感程度以及信息泄露給信息主體造成損害的不同，采用“三分法”，將信息劃分為敏感信息、一般信息、關(guān)鍵信息。⑦關(guān)鍵信息的判定標準指的是為了解疫情感染源、明確疫情傳播路徑所必須收集的信息，具有最強的必要性。敏感信息相對一般信息劃分的標準為，該種信息的收集對公民個人的私密性程度、對個人生活的干擾程度。私密性強、干擾程度大的信息便是敏感信息。實踐中，考慮到關(guān)鍵信息與敏感信息可能會存在交叉與重合，因此具體的操作路徑為：第一步需對信息是否是關(guān)鍵信息進行判斷，如果確實是疫情防控所必須收集的關(guān)鍵信息，那政府此時便充分享有對私主體權(quán)利限制的正當(dāng)性基礎(chǔ);第二步，視信息的私密性程度、對公民的干擾程度在敏感信息與一般信息間歸類，如果是敏感信息，則需要謹慎收集與使用。

（三）本質(zhì)保護原則限定底線

本質(zhì)保護原則是指公民的私權(quán)可以讓渡于保障公共利益的公權(quán)之前提在于，公民的權(quán)利被限制與限制本身存在一個不得侵犯的禁區(qū)——不得侵害公民的生命健康權(quán)與人格尊嚴。⑧誠然，公權(quán)力主體收集與使用公民的個人信息能為緊急狀態(tài)的處理帶來助益。但是，現(xiàn)實中一些基層政府過度收集公民的個人信息，對于職業(yè)、籍貫、年齡等非疫情防控必要信息也進行收集與披露，干擾到人民正常生活的安寧。這便需要去強調(diào)，政府做出各項具體行政行為去收集與使用公民的個人信息時，其一切措施參照各項基本原則的使用與落實下均應(yīng)保有最低限度對私權(quán)的敬畏，帶有法律規(guī)范的人文主義關(guān)懷。

四、 政府收集公民個人信息的規(guī)范化路徑

基于平衡私權(quán)保護與公共利益保障的需要，細化權(quán)力克制與風(fēng)險控制是題中應(yīng)有之義，應(yīng)采取具體的措施做好協(xié)調(diào)與連接，平衡好公權(quán)適度擴張與私權(quán)適度限制的邊界，在信息處理方面可采取如下做法。

（一）事前設(shè)定政府收集信息時的前置判斷程序。

依托比例原則，在每類信息于不同時段收集時，參照算法設(shè)計或規(guī)范手冊上分別從數(shù)據(jù)收集與整理措施的正當(dāng)性、措施落實是否可以達到疫情防控的效果、所選取的措施是否必要及已經(jīng)是對公民侵害最小的三個角度來進行賦分判斷。如果分數(shù)低于警戒線，便需給上級疾控領(lǐng)導(dǎo)呈批申請。這也是采用個案分析的方式，引入平衡測試，證明數(shù)據(jù)使用的合法利益高于數(shù)據(jù)主體的個人利益，方可適用合法利益豁免。⑨ 在采取判斷程序予以制定與評價具體行政行為時，政府也應(yīng)根據(jù)信息類別差異，平衡好相關(guān)信息的保密程度，對公民履行不同程度的告知義務(wù)。

（二）事中強化對所收集數(shù)據(jù)的登記與監(jiān)督。

政府在收集與整理公民的個人信息時，其各階段所采取的不同措施應(yīng)受政府內(nèi)部的監(jiān)督與備案機制所約束。登記備案方面，緊急狀態(tài)前、后對所收集數(shù)據(jù)的處理均需做好備案與登記。既體現(xiàn)出政府收集數(shù)據(jù)的規(guī)范性，也為公民對數(shù)據(jù)處理程序產(chǎn)生質(zhì)疑時留下可依據(jù)的材料。監(jiān)督約束方面，政府在緊急狀態(tài)下大量搜集的公民個人信息由于涉及到對個體的識別、標記、追蹤甚至監(jiān)控，亟需政府內(nèi)部配備人員予以全過程的定期監(jiān)管。綜合提升公民的信任感，加強對政府具體行政行為符合比例性等基本原則的規(guī)范。

（三）事后構(gòu)建信息刪除與權(quán)益恢復(fù)機制。

政府在階段性使用與分析公民的個人信息后，應(yīng)做好各流程節(jié)點的有效刪除工作，恢復(fù)對公民個人信息權(quán)益的保護。注意在不斷優(yōu)化關(guān)于信息是否允許刪除的判斷標準后，技術(shù)上也要與時俱進地確保刪除工作做的干凈與徹底。如果確實是某些信息基于研防分析所需，需要保留并存儲的，也應(yīng)特別做好保密安保工作。即在數(shù)據(jù)的收集儲存、傳輸交換、監(jiān)測分析、刪除恢復(fù)等階段均做好安全保障，并定期開展安全性運轉(zhuǎn)測試與評估，提升處理系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)能力與風(fēng)險應(yīng)對能力。⑩此外，組織管理層面，也應(yīng)定期對相關(guān)公務(wù)人員進行培訓(xùn)，提高對數(shù)據(jù)信息收集必要性與保密意識的認知，起綜合性保障作用。

（四）全時段做好信息收集的告知與釋疑。

政府在收集公民的個人信息時，雖不需征詢其同意，但也需進行適度的告知與釋疑，尊重公民權(quán)益的同時也提升公民的配合度。具體而言，應(yīng)對信息收集相關(guān)措施擬定的必要性、該政府的職責(zé)權(quán)限與法律依據(jù)、政府對個人信息的處理方式、個人信息權(quán)益限制的范圍與期限、公民有疑義時的咨詢渠道、公民權(quán)利受損的救濟路徑等方面進行必要限度內(nèi)的公示與回應(yīng)，并配以政府收集與使用公民個人信息的相關(guān)法律法規(guī)予以保障。此外，為避免各地政府進行多次重復(fù)性個人信息收集與反復(fù)解釋，建議政府間盡可能的對各地所掌握的同類信息進行數(shù)據(jù)共享，減輕對公民生活的打擾的同時也使得各地對突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)下的情勢判斷更為科學(xué)。

結(jié)語

以公共管理哲學(xué)的視角探之，優(yōu)先保障公共利益下適度限制私權(quán)利，是社會整體秩序長久和諧有序維系的必然選擇。緊急狀態(tài)下，采用收集公民個人信息并科學(xué)分析的數(shù)字化治理模式進行綜合防控優(yōu)勢頗多。為保障公民的個人信息得到合理使用，需努力在收集與分析信息的技術(shù)上不斷提質(zhì)升級與措施厘定的規(guī)范性指引上不斷完善，確保最合理以及最小侵害到公民的個人信息權(quán)益。此外，也應(yīng)因地制宜的制定信息收集、登記、分析、監(jiān)督評價體系，適度包容與諒解不同地域的落實情況。法理與情理兼納，規(guī)范政府具體行政行為的做出與保障公民個人信息權(quán)益的實現(xiàn)。

注：

① 參見石立琴.公共緊急狀態(tài)緊急法治與公民權(quán)利保障[J].山東審判（山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報），2006（02）：69-70.

② 《民法典》第一千零三十四條：自然人的個人信息受法律保護。個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。個人信息中的私密信息，適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定;沒有規(guī)定的，適用有關(guān)個人信息保護的規(guī)定。

③ 參見趙宏.疫情防控下個人的權(quán)利限縮與邊界[J].比較法研究，2020（02）：11-24.

④ 參見魏瓊，徐俊暉.應(yīng)急狀態(tài)下個人信息權(quán)益益的限制與保護[J].行政與法，2021（07）：118-128.

⑤ 參見魏瓊，徐俊暉.應(yīng)急狀態(tài)下個人信息權(quán)益益的限制與保護[J].行政與法，2021（07）：118-128.（同上注.）

⑥ 王利明，丁曉東.論《個人信息保護法》的亮點、特色與適用[J].法學(xué)家，2021（06）：1-16+191.DOI：10.16094/j.cnki.1005-0221.2021.06.001.

⑦ 參見陳琬珠.重大疫情防控中個人信息的利用與限制[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，23（02）：83-90.DOI：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.02.008.

⑧ 參見林鴻潮，趙藝絢.突發(fā)事件應(yīng)對中的個人信息利用與法律規(guī)制——以新冠肺炎疫情應(yīng)對為切入點[J].華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（03）：120-133+192.

⑨ 參見謝琳.大數(shù)據(jù)時代個人信息使用的合法利益豁免[J].政法論壇，2019，37（01）：74-84.

⑩ 參見李曉楠.“數(shù)據(jù)抗疫”中個人信息利用的法律因應(yīng)[J].財經(jīng)法學(xué)，2020（04）：108-120.DOI：10.16823/j.cnki.10-1281/d.2020.04.009.

* 作者簡介：謝婉齡，生于1998年，碩士研究生，研究方向為民法。

基金項目：2021年研究生創(chuàng)新計劃項目《緊急狀態(tài)下個人信息使用的法律邊界研究》;