新形勢下消防監督執法人員如何規避和降低監督執法風險

董逵逵

摘要：消防監督執法改革后，內部行政執法體制與外部責任追究體系矛盾突出，消防部門在消防執法過程中顯露出的問題也愈加明顯，如果不從根本上解決這些問題，將影響隊伍發展。分析了消防監督執法風險的成因，探討在新形勢下消防監督執法人員規避和降低監督執法風險的措施，旨在為消防監督執法工作以及隊伍發展提供一些參考。

關鍵詞：執法改革;消防監督執法;規避風險

消防機構作為消防執法主體，依法履行消防監督執法職責。消防部門因執法不當、執法過錯等引起行政復議、行政訴訟、行政賠償，甚至被追究行政、刑事責任。

2013年6月3日，吉林省長春德惠市吉林寶源豐禽業有限公司廠房發生火災，共造成121人死亡、76人受傷，事故調查組調查認定責任之一為消防部門履行職責不力，檢察院依法以涉嫌濫用職權罪、玩忽職守罪對7名消防監督執法人員進行立案偵查并采取刑事拘留強制措施。2013年8月31日，位于寶山城市工業園區內（豐翔路1258號）的上海翁牌冷藏實業有限公司發生氨氣泄漏事故，造成15人死亡，認定責任之一為企業違反《中華人民共和國消防法》有關規定，消防部門對搭建違法建筑的行為督促整改不力，未認真落實消防安全方面的法律法規，對消防監督執法人員給予行政記大過的處理[1]。2013年12月26日下午，福建省泉州市海日星公司發生火災，造成3人死亡。當天上午，豐澤消防大隊1名消防監督員檢查，企業下午發生火災，經泉州市人民政府火災事故調查組調查，認定豐澤區消防大隊對海日星公司的消防安全監督檢查不到位;在該公司未能提供消防審批手續的情況下，未采取有效措施督促其整改，存在履職不到位的問題，對事故的發生負有刑事責任。

這些火災事故責任追究典型案例，已經成為消防監督執法責任倒查的范本。有效防范和應對基層消防監督執法干部的職業風險，已成為當前消防執法部門不容回避的課題。

1? 消防監督執法風險產生的原因

1.1? 消防工作越俎代庖形成的客觀風險

《中華人民共和國消防法》規定，消防工作的原則是“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”。而實際工作中，消防部門過多大包大攬，形成了“工作消防幫政府領導、消防工作就消防部門一家監管、單位安全消防部門幫查、公民被動參與”的局面。政府的消防工作部署文件、會議安排、檢查考核等，全部是消防部門在部署和檢查，其他部門基本沒有參與感，上級政府對下級政府消防工作考核，也逐漸演變為上級消防部門對下級消防部門的工作檢查;單位消防設施是否完好，也是消防部門檢查最勤、情況最清楚。消防機構作為監管部門，人員和精力有限，職責有規定權限，長期的越俎代庖及養成，使政府和社會單位的消防安全主體責任難以真正落實，一直停留在文件和口頭上。

1.2? 消防機構內部規定不嚴密，易誘發執法風險

以前盲目追求執法量，基層大隊幾個監督員最多每天檢查數十家單位，幾乎是走馬觀花，疲于應付。現在是“雙隨機、一公開”，但內部規定不明確，未抽中檢查的單位發生了火災，同樣要被追究責任，在這種情況下，盲目追求執法量的勢頭又有抬頭的跡象，“雙隨機、一公開”無事不擾的初衷也難以實現。同時，每年都會開展各種各樣的火災隱患專項排查整治和各種“戰役”，對監督檢查普遍要求“全覆蓋”，在脫離現實人員的“全部”“一律”“拉網”等理想化工作要求，導致只要單位發生了火災，消防監督人員就可能被上級機關追究責任。頂層設計的各種消防監督規定的理想化和不切實際，加劇了消防執法監管的職業風險。另外，當前還處于消防改革過渡期，建設工程審核驗收只能劃歸住建部門，消防部門和住建部門溝通不夠，未審批和新審批的企業單位失控漏管，發生事故也會追究相應責任，導致消防監督執法風險。

1.3? 外界干預過多，容易埋下執法風險隱患

現階段，地方政府或行政執法機關，為提升本地區的經濟水平，加快招商引資工作，并對一些帶動本地經濟發展的大型企業、單位，實行缺乏規范性或違反消防法律法規的特殊優惠政策。如此，在監督執法及行政許可過程中難免會降低標準，導致執法不到位，這也在一定程度上加大了消防監督執法的風險。

1.4? 監督人員綜合素質的匱乏易產生執法風險

以前的現役體制人員流動快，特別是改革轉制開始一大批年齡稍長的人員轉業，造成消防監督隊伍中經驗豐富的人員缺乏。由于存在較多的執法風險，且風險得不到規避，導致監督執法崗位人員不愿鉆研業務。一部分消防監督員缺乏良好的工作經驗，對較為明顯的火災隱患無法進行清晰地辨別，因此，消防監督隊伍中經驗豐富的監督人員較為稀缺，此種現象也限制了消防監督執法行業的發展。

2? 消防監督人員規避消防監督執法風險的措施

2.1? 加強上層設計，明確執法職責

應提請各級政府盡快出臺《消防工作盡職免責規定》，明確總體思路和責任范圍。2021年9月1日，江西省人民政府第75次常務會議審議通過《江西省消防安全責任制實施辦法》，于2021年11月1日起施行。在該《辦法》的第五十四條中明確了盡職免責的內容：“發生火災事故，負有工作職責的政府工作人員有下列情形之一的，可以依法依規從輕、減輕或者免予責任追究：①主動采取補救措施，減少火災事故損失或者挽回社會不良影響的;②已經履行法律法規和本辦法規定的有關職責，并按照要求落實黨委和政府有關工作部署的;③因行政管理相對人采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監管職責的;④其他依法依規從輕、減輕或者免予責任追究的情形。”這使消防監督執法的無限責任為有限責任，讓基層執法人員看到了希望，也提高了監督人員監督執法、嚴格執法的積極性，卸掉包袱和枷鎖，把責任還給政府、其他部門、單位和個人，如此，還可以使他們落實消防安全主體責任。頂層改革設計，需要迅速轉變觀念，逐步轉變管理職能模式。

2.2? 建立監控機制，化解執法風險

消防監督執法引發的執法風險，可以從以下幾個方面進行監督。一是規范消防監督管理系統的運用，杜絕體外循環，使消防監督透明化，減少人為操作空間;二是打擊利用關系干擾正常消防監督執法的行為;三是嚴格獎懲制度。對于履職盡責、勇于擔當、愛崗敬業的人，給予政治和經濟待遇;對于在崗不履職，不作為的，違反廉潔紀律的，一律予以嚴懲。

2.3? 提高崗位榮譽感，提升執法隊伍素質

監督執法人員的素質高低很大程度決定了風險的大小。任何崗位都一樣，消防監督執法也一樣，首先要把人留住，要人愿意干，愿意鉆，需要提高監督執法崗位的榮譽感。要出臺技術干部和行政干部崗位交流、互通機制，在技術干部的提職、晉級、待遇等方面出臺激勵措施，鼓勵和培養一批崗位、學科帶頭人和業務能手，讓技術干部覺得有價值[2]。此外，在個人成長進步、轉崗時能予以平等政策，真正為技術干部營造一個拴心留人的良好環境。人留住了，這個隊伍才會一步一步發展，底蘊才會越來越深厚，素質才會越來越高，技術層面犯錯的概率才會降低。

2.4? 強化執法程序意識，依法履職到位

要做到依法行政，首先要完善和健全執法程序。由于消防體制的改革，《中華人民共和國消防法》也進行了修訂，目前，消防救援機構主要履行消防監督執法和公眾聚集場所營業前消防安全檢查職責，各項法律法規已經將防火監督檢查、公眾聚集場所開業前消防安全檢查的程序進行了規定。按照消防法律法規要求，嚴格消防執法程序，嚴格執法到位。在執法中，要保護自己，一切按程序執法。當前，消防監督執法人員的風險不僅來自外部，還來自內部。如果監督執法人員不依法督促整改到位，或者不處罰到位，那么上級紀委就會對監督人員的履職情況進行調查，有內部的風險。例如：在上級督辦的一個重難點隱患整改過程中，監督人員需要將監督檢查的法律文書錄入消防監督系統，并如實填寫單位存在的所有火災隱患，存在的隱患錄入系統之后，根據當前法制的要求，是要逐條處罰到位的，對存在的符合重大火災隱患的情況，要列為重大火災隱患，并依法提請政府掛牌督辦，對符合臨時查封的情況，也要進行臨時查封。但由于整改難度大，有些隱患需要把建筑拆了重建才能整改，處理起來的難度還是很大的。但如果不將隱患錄入系統，不按程序處罰到位，不在監督系統中留下執法的痕跡，一旦這個單位發生火災事故，責任追究起來，那就是失職瀆職，所以我們要有法制意識、程序意識，必須按照規定，及時、完整地發送法律文書。

2.5? 厘清消防安全責任，加強協調溝通

一是厘清監管范圍。當前，消防設計審查和驗收職能已移交住建部門，兩個部門之間的銜接還是進展不大，共享機制還未完全建立。當前，經濟和社會發展迅速，單位新建、改建、擴建速度非常快。對于在建工程施工現場消防安全，住建部門明確表態歸消防部門管理，而往往施工現場無需進行工商注冊，大多沒有納入雙隨機檢查單位庫，一旦發生火災時，部門之間將互相推諉。所以，亟須解決職責權限不明確的問題，要進行明文規定并宣貫，讓監督執法人員沒有包袱。要加強各部門的協調溝通，對出現的問題和新增的單位相互進行通知函告，共同保證安全，主動減少風險。二是利用好消防安全委員會平臺，《江西省消防安全責任制實施辦法》建立了系統的消防安全責任體系。明確了政府屬地責任、部門監管責任和單位主體責任，并劃分了層級，由上至下建立起上級政府和基層單位的“市、縣、鄉、村”四級消防安全責任體系。同時，對各消防安全委員會成員單位的職責作了詳細規定，消防部門要充分利用消防安全委員會平臺，實體化運行消防安全委員會辦公室，組織召開各項消防工作會議，組織開展聯合檢查，對各部門消防工作開展情況進行通報，督促各地各部門履行監管職責，使其逐步認識到消防工作也是自己的職責，充分發揮部門職能作用，推動落實消防安全責任。三是做好火災事故延伸調查。一旦發生較大或者有影響的火災事故，在調查完火災原因后，消防部門還要提請政府開展火災事故延伸調查，需要追究相關部門責任的，按照相關法規規定，嚴肅追責，從反面督促各地各部門履行消防安全職責。抓好這幾項工作，消防部門的幫手會越來越多，消防工作成效就會越來越明顯，消防監督人員的風險就會相對降低。

2.6? 積極開展消防宣傳培訓

要想監督風險減少，就需要火災風險降低，要想火災風險降低，最關鍵的因素就是人的因素。居民的消防安全意識的提高至關重要。只有廣泛發動居民幫助防火滅火，打一場火災防控的人民戰、總體戰、阻擊戰，形成群防群治消防工作格局，才能普遍降低消防監督執法人員風險。

3? 結語

綜上所述，新形勢下，由于相關的法律、法規等缺乏完善性，以及火災防控任務的艱巨性，導致存在一些監督執法的客觀風險，同時，也導致崗位缺乏吸引力和活力，缺乏底蘊，消防監督人員素質不高，在執法過程中缺乏良好的個人能力，使得消防監督執法工作在開展中存在不同程度主觀風險，這導致消防監督執法人員被追究責任的情況成為常態，如此會嚴重制約隊伍和事業的發展。因此，應當對消防監督執法工作進行研究和分析，使消防監督執法隊伍有完善的制度支撐，有深厚的底蘊，有大批專業的人才，是我們所追求的。

參考文獻：

[1]盧胤舜，陳開謀.淺議消防監督執法職業風險成因及規避之策[C]//.消防科技與經濟發展——2014年浙江省消防學術論文優秀獎論文集，2015：192-197.

[2]隋向南.淺議新形勢下加強消防監督執法規范化建設的幾點措施[J].中國西部科技，2011，10（27）：51+78.

[3]潘菁.消防行政執法風險的分析和防范[J].武警學院學報，2017，33（7）：53-57.

How can fire supervision and law

enforcement officers avoid and reduce the risk of

supervision and law enforcement under the new situation

Dong Kuikui

（Yuehu District Fire and Rescue Section of Yingtan，Jiangxi? Yingtan? 335000）

Abstract： After the reform of fire supervision and law enforcement， the contradiction between the internal administrative law enforcement system and the external accountability system is prominent. And the problems revealed by the fire department in the process of fire law enforcement become more and more obvious. If these problems are not fundamentally solved， it will affect the development of the team. The paper expounds the causes of the risk of fire supervision and law enforcement， and discusses the measures for fire supervision and law enforcement officers to avoid and reduce the risk of supervision and law enforcement under the new situation， aiming to provide some references for the development of fire supervision and law enforcement.

Keywords： law enforcement reform; fire supervision and law enforcement; risk avoidance