中衛市沙坡頭區退耕還林存在的問題及其對策

白宇

摘 要 退耕還林工程是至今為止我國生態建設中政策性強、投資量大、涉及面廣及社會大眾參與度高的一項生態工程。該工程自實施以來，產生了良好的生態效益、經濟效益和社會效益，深受社會大眾的支持。而寧夏是我國西部大開發主戰場之一。針對寧夏中衛市沙坡頭區實施退耕還林工程及鞏固成果中存在的一些問題進行研究與分析，并提出細化退耕還林工作、加強退耕還林的宣傳工作、完善退耕還林政策、加強退耕還林管理、加大退耕還林林業產業技術推廣力度及加強基層技術服務力量建設等策略。

關鍵詞 退耕還林;生態建設;寧夏中衛市沙坡頭區

中圖分類號：F326.27 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.067

圍繞黨中央退耕還林政策，實施大規模退耕還林工程，不僅是建設生態家園文明和富饒美麗中國的一項重要戰略措施，更是積極應對和解決現階段我國大面積水土流失、風沙危害問題的必然選擇。目前，在西部大開發中，國家已將退耕還林工程列為重點建設項目之一。隨著退耕還林面積逐年擴大，如何保證退耕還林工程順利實施已成為當前亟待解決的難題。受自然條件制約，沙坡頭區生態環境脆弱、土壤沙化與水土流失比較嚴重，因此應加快推進沙坡頭區退耕還林工程建設，并制訂出適宜沙坡頭區退耕還林計劃與措施[1]。

1 退耕還林基本概況

中衛市沙坡頭區自2001年啟動退耕還林工程以來，退耕地造林面積達12 093 hm2（包括上輪退耕還林面積10 760 hm2和下輪退耕還林面積1 333 hm2），涵蓋興仁鎮、香山鄉、永康鎮、常樂鎮和迎水鎮5個鄉（鎮）的29個行政村（村），涉及總人口44 832戶，退耕面積人均為0.27 hm2。通過近3年的具體實踐工作和理論探索，已總結了一些持續推進退耕還林工程的經驗[2]。

2 退耕還林成效

2.1 顯著改善生態

通過實施退耕還林工程，沙化耕地和陡坡耕地變為林地，顯著改善了生態環境面貌，區域森林覆蓋率逐年顯著提高，水源涵養能力也獲得了全面提高，土地沙漠化、土地荒漠化和濕地荒漠化也均得到及時有效的治理。此外，退耕還林工程改善了水土流失的問題，達到了平衡水資源分配、凈化水質的目的[3]。

2.2 增加農民收入

隨著退耕還林工程的深入推進，造林步伐逐漸加快，林地面積不斷擴大，從新一輪退耕還林的經濟來看，農戶都取得了相當大的經濟效益。在20世紀初，環境狀況還沒有遭到嚴重破壞，沙坡頭區農民主要靠天吃飯，大多時候人們的生活基本有保障。但如今沙坡頭區環境已大不如前，氣候變得愈加干燥，農民很難正常從事糧食生產，經濟收入得不到保障。但自從政府實施退耕還林政策，農民有了補助，一定程度地解決了沙坡頭區農民的溫飽問題[4]。同時，沙坡頭區建立了一批密集型林果產業，繁忙時周邊農民成為林果采摘主力軍，平均每戶每年可增加收入5 000多元。退耕還林工程社會勞動力拉動效益顯著，開辟出一條農民創收增收的新途徑。

2.3 優化農村產業結構

通過實施退耕還林工程，改變了當地長期廣種薄收的狀況，有效優化了當地土地利用不合理的狀況。同時，當地居民可根據改善后的土地情況耕種以前不適宜種植的作物，在改善生態環境的同時，加快了農村產業結構的調整、優化速度，從而促進當地經濟可持續發展。

3 主要問題

3.1 宣傳力度不夠

退耕還林執行地區多是偏遠山區，執行群體多是廣大農民，部分農民所受文化教育較少，知識水平較低，對國家方針政策了解較少，意識不到退耕還林工程的重要性。加之部分基層干部在執行退耕還林任務時，只是宣傳補助標準而沒有把退耕還林的重大意義、農民應承擔的管護義務、職責宣傳清楚，最終導致農民對退耕還林工程建設及后續管護工作不夠重視，工程進展緩慢，退耕地管護工作成效較低。

3.2 政策補助標準偏低

在實施退耕還林過程中，國家為了鼓勵農民參與退耕還林，按照當時農民的人均收入及生活水平給予了一定的補助。然而隨著經濟與社會的不斷發展，土地產出與貢獻率逐步提高，農民人均收入與生活水平也逐漸提高，之前政策補助標準偏低，已不能滿足農民的需求，退耕農民對退耕還林補助的依賴性逐步減弱，而對土地高收益與高回報的需求卻在逐步增加，使得部分退耕還林地面臨較大的復墾危機。

3.3 管護質量差，補植補造慢

目前，雖然沙坡頭地區每年都有新的退耕還林改造工程項目施行，但由于長期受其他諸多因素的制約，許多造林項目并沒有達到國家預期的綠化目標。受到管護質量差和補植補造慢兩個因素影響，退耕還林工程項目推進緩慢[5]。管護質量差主要體現在相關人員對退耕還林政策的不重視，有些單位設置的監管部門過于形式化，沒有起到真正的管護作用。補植補造是退化林修復的重要手段，但由于環境問題或者監管力度不夠等原因，導致補植補造進展緩慢。各單位沒有從思想上重視補植補造工作是造成作業速度慢的重要原因，因此應重視補植補造作業，提高工作效率。

3.4 產業發展緩慢

實施退耕還林工程的地區往往水資源短缺、土地干旱、氣候環境差，宜種林木較少，經濟林產業小而散，林業質量不高。同時，部分退耕地所產林產品不易出售，沙坡頭區除個別經濟林已初見成效外，蘋果、核桃和文冠果生長周期長、經濟效益較低，這讓“靠天吃飯”的農民沒有了生活保障，極大地影響了退耕農民的經濟收入，嚴重打擊了農民退耕還林的積極性，產業發展緩慢。

3.5 基層力量薄弱

在退耕還林工程具體實踐中，由于沙坡頭區地方政府領導重視程度不足、農民文化水平低、政策不健全及相關配套制度不夠完善等問題，致使部分地區存在基層力量薄弱、人才缺乏、檢查力度小等現象。在沙坡頭區實施退耕還林工程的5個鄉（鎮）中，僅興仁鎮和常樂鎮2個鄉設有林業站并配備了專業技術人才，且人員年齡偏大，即將退休。其他3個鄉（鎮）沒有專業技術人員，導致無法落實退耕農戶技能培訓工作，造林技術指導與管理技術跟不上，農戶對幼林的撫育管護，尤其是經濟林松土、除草、灌溉、排水、施肥與修剪等一系列技術措施認識與掌握不夠，致使文冠果、蘋果等經濟林產期延后。

3.6 退耕造林工作落實困難

1）規劃設計難。規劃設計人員在現場進行詳細計算時通常需要繪制勾點圖、計算退耕還林土地面積、填寫建設項目退耕還林合同書副本等技術性工作，需要大量的人力、物力和財力，加大了規劃設計的難度。2）管護困難。過去實行的是以行政手段為主的“大包干”責任制，各承包戶都是承包責任田，有自己的生產責任和經濟利益，相互之間沒有制約關系。工作點聯系人數少、登記資料造冊難、發放工資補助經費難、檢查監督驗收到位難等問題長期存在，使得林地各項基礎管護工作始終難以落實到位，加大了日常管護作業難度，也相應地增加了專職護林員工作的基礎管護時間成本。

4 對策

4.1 加強退耕還林的宣傳工作

退耕還林工程關系著我國的生態安全和社會穩定，決定著區域林業可持續發展重大戰略目標能否早日實現。退耕還林不僅是政府的工作，更是林區每個人的職責所在。因此，沙坡頭區林業管理部門和農村基層組織相關人員應切實運用農村廣播、電視、報刊、新聞和網絡傳媒等多種傳媒手段開展宣傳報道，使得退耕還林工作家喻戶曉，深化林區農民對退耕還林重大意義的充分理解，全面貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的號召，推動退耕還林工作高質量開展。

4.2 完善退耕還林補貼政策

沙坡頭區應從實際出發，充分考慮各地自然條件和經濟狀況的差異，因地制宜地調整現行補助標準，適當延長補貼年限及補助資金的使用期限，加大對退耕區域農民生產、生活水平的扶持力度。同時，加大對重點工程的投資力度，確保項目建設質量，使之真正成為農民增收致富的重要手段之一。

4.3 加強退耕還林管理，確保退耕還林質量

1）落實責任主體，確保退耕還林任務完成。沙坡頭區林業部門應成立專門的組織機構，負責退耕區管理工作，各鄉鎮可由林業站站長負責此項工作。2）完善監管機制。林業管理人員和基層工作人員要積極宣傳退耕還林的意義、目的及相關政策，組織護林員對林地進行全面檢查，確保完成任務，并落實各項政策補助資金，做好補植補造工作，防止病蟲鼠害發生，做好林地撫育管理工作。同時，加強對相關人員的監督力度，保證每一筆補貼都能實實在在到達農民手里，徹底拒絕形式主義，從而提高退耕還林的工作質量。

4.4 加強退耕還林林業產業技術推廣

退耕還林后的林地資源應向廣大退耕農民開放，大力發展林下經濟和林業產業。沙坡頭區政府應因地制宜地建設林果生產示范基地，引導農民科學種養，并在政策上給予扶持，建立多元化投入機制，大力推進特色農業適度產業化經營，從而加快新型農村工業化改革進程，促進產業結構優化升級。對于分散的鄉鎮，政府可將退耕地集中連片，集約化經營，培育地方龍頭企業（公司），實行“基地+農戶+社區”的模式，降低種植成本，提高管理服務水平，增加銷售收入，形成“以點帶面”的新發展模式。

4.5 加強基層技術服務力量建設

沙坡頭區林業站應制訂科學有效的培訓計劃，提高林業站工作人員的素質能力、專業技術水平及職業素養，強化林政執法隊伍建設，建立起一支高素質的森林公安民警隊伍，提高林業行政執法水平，切實保護森林資源安全。同時，完善工作機制，確保各項任務落到實處，以更好地發揮其作用，提高退耕還林質量。相關單位也可在沙坡頭區組織一批有能力、有想法的農民進行培訓，培育一批熟悉當地實際情況的本土人才。

4.6 細化退耕還林工作

相關部門應在整個計劃年限內，按適當比例細化沙坡頭區的土地退耕整治責任，將任務目標下達至所有鄉、鎮政府辦公室及相關部門，再由各鄉、鎮政府主管部門結合實際，制訂出一份有效的任務方案實施清單，確定并督促落實主體責任。此外，應堅持生態優先原則，切實加強領導、完善措施、突出重點，穩步推進退耕還林工作。想做好上述工作，必須有足夠寬裕的造林時間作保證，并嚴格按年計劃指標有條理地做好造林規劃設計、丈量土地、播種育苗、整地挖穴及其他一切造林工作的前期準備。

5 結語

退耕還林項目是我國為了進一步實現西部崛起，保護農業生態環境，推動西部社會經濟可持續發展所作出的一項重要戰略性決策，在促進調整中西部農村產業結構，幫助農民盡快增加生活收入等諸多方面已發揮了較為積極深遠的作用。但由于政策本身不夠完善、部分地方政府行為不夠規范、投資主體缺位和項目自身管理不善等原因，導致工程建設進展緩慢、質量不高，部分農民還不能完全接受，甚至個別地區還出現了毀林開荒現象。因此，有關部門應引起重視，正視退耕還林工程存在的問題，積極探索解決問題的途徑，提高退耕還林工程的質量，以保證退耕還林工程惠民目標得以落實。

參考文獻：

[1] 肖繼榮.昌寧縣新一輪退耕還林存在的問題和建議[J].農業信息，2020（6）：116-117.

[2] 魏殿生，黃正秋.中國經濟林產業建設現狀、發展戰略和對策[J].林業經濟，2003（11）：20-21.

[3] 王立新.我國經濟林生產中存在的問題及對策[J].防護林科技，2004（2）：41-42.

[4] 笪志祥.赤水退耕還林中梁山慈竹生態效益的研究[D].北京：中國林業科學研究院，2007.

[5] 趙玉濤.對當前形勢下退耕還林的若干思考[J].水土保持研究，2010，17（4）：276-278.

（責任編輯：劉寧寧）