國(guó)內(nèi)外高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃研究

□ 陳 旭

高鐵網(wǎng)規(guī)劃是新時(shí)代鐵路網(wǎng)規(guī)劃的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)、服務(wù)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)歷了2004年、2008年、2016年《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，我國(guó)高鐵網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了飛躍式發(fā)展。2019年9月黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》開(kāi)啟了我國(guó)高鐵發(fā)展的新篇章。在此背景下，如何進(jìn)一步做好高鐵網(wǎng)規(guī)劃是亟待解決的問(wèn)題，而梳理國(guó)內(nèi)外高鐵網(wǎng)規(guī)劃并進(jìn)行對(duì)比分析尤為重要。筆者以法國(guó)、日本、中國(guó)為對(duì)象，梳理高鐵網(wǎng)規(guī)劃歷程、發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃，并進(jìn)行對(duì)比分析。

一、法國(guó)高鐵網(wǎng)規(guī)劃

1. 高鐵主骨架形成（1971—2010年）

自1971年法國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)東南線(xiàn)，掀起了高鐵建設(shè)高潮。1971—2010年法國(guó)建成了4 個(gè)方向的高鐵主骨架：東南線(xiàn)系統(tǒng)（東南線(xiàn)、東南延伸線(xiàn)、地中海線(xiàn)）、大西洋線(xiàn)系統(tǒng)、北方線(xiàn)系統(tǒng)、東歐線(xiàn)系統(tǒng)，以及推進(jìn)互聯(lián)互通的巴黎地區(qū)聯(lián)絡(luò)線(xiàn)。總體來(lái)看，呈現(xiàn)以巴黎為中心的放射狀，國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了與勒芒、圖爾、里昂等主要城市的通達(dá)，國(guó)外實(shí)現(xiàn)了與英國(guó)、比利時(shí)、荷蘭、德國(guó)、意大利等周邊國(guó)家的通達(dá)。

2. 高鐵最新發(fā)展及規(guī)劃（2011年—）

近年來(lái)，法國(guó)從可持續(xù)發(fā)展的角度調(diào)整政策，重視提升鐵路在綜合交通中的地位。2011年提出了《國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（SNIT）》，圍繞“保證運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的使用質(zhì)量、提高運(yùn)輸系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量、改善鐵路系統(tǒng)的整體性能、更新運(yùn)輸系統(tǒng)的融資和治理機(jī)制”，提出了國(guó)家項(xiàng)目層次結(jié)構(gòu)：第一優(yōu)先事項(xiàng)（2014—2030年）、第二優(yōu)先事項(xiàng)（2030—2050年）、更遠(yuǎn)的項(xiàng)目（2050年—）。第一優(yōu)先事項(xiàng)，根據(jù)項(xiàng)目投資額與可用資金保持一致的原則確定。①西南鐵路項(xiàng)目（波爾多—圖盧茲、波爾多—達(dá)克斯）實(shí)現(xiàn)巴黎與圖盧茲的3 小時(shí)聯(lián)通；為蒙托邦及蒙德馬爾桑提供高鐵服務(wù)；實(shí)現(xiàn)大西洋走廊上貨運(yùn)從公路到鐵路的轉(zhuǎn)移。②巴黎—奧爾良—克萊蒙—里昂：通過(guò)新建線(xiàn)路實(shí)現(xiàn)巴黎與里昂的聯(lián)通，緩解既有東南線(xiàn)的運(yùn)輸能力緊張；服務(wù)奧弗涅、勃艮第和中部地區(qū)，滿(mǎn)足法國(guó)中部地區(qū)的運(yùn)輸需求。③法蘭西島互聯(lián)：與既有的互聯(lián)東線(xiàn)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了北線(xiàn)、東歐線(xiàn)、東南線(xiàn)等線(xiàn)路之間的聯(lián)通，解決跨線(xiàn)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題；減輕樞紐引入壓力；方便列車(chē)達(dá)到戴高樂(lè)機(jī)場(chǎng)和奧利機(jī)場(chǎng)。④萊茵—羅訥：由第戎地區(qū)為中心的三個(gè)星形分支組成，實(shí)現(xiàn)了南北線(xiàn)路和東西線(xiàn)路之間的互聯(lián)互通，增加了運(yùn)輸組織靈活性。⑤普羅旺斯新路線(xiàn)—蔚藍(lán)海岸：重點(diǎn)連接馬賽和尼斯兩大鐵路節(jié)點(diǎn)。⑥蒙彼利埃—佩皮尼昂：縮短巴黎至巴塞羅那的運(yùn)輸時(shí)間，緩解既有線(xiàn)路運(yùn)輸能力緊張。⑦巴黎諾曼底新線(xiàn)：填補(bǔ)高速鐵路網(wǎng)的空白；緩解既有網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)輸能力飽和。法國(guó)現(xiàn)狀及規(guī)劃高鐵網(wǎng)如圖1 所示。

圖1 法國(guó)現(xiàn)狀及規(guī)劃高速鐵路網(wǎng)

二、日本高鐵網(wǎng)規(guī)劃

1. 高鐵網(wǎng)規(guī)劃歷程

日本高鐵網(wǎng)規(guī)劃分為3個(gè)階段，如圖2所示。①第一階段（1970年以前）。1950年連接三大都市圈的東海道本線(xiàn)運(yùn)量飽和，加上東京舉辦1964年奧運(yùn)會(huì)，興建新的快速鐵路迫在眉睫，規(guī)劃建設(shè)了東海道新干線(xiàn)。②第二階段（1970年以后）。東海道新干線(xiàn)運(yùn)營(yíng)后，其便利性、高速性、安全性得到了廣泛支持。因此，日本決定在全國(guó)推廣新干線(xiàn)，制定了《全國(guó)新干線(xiàn)鐵道整備法》。根據(jù)指定法案對(duì)新干線(xiàn)的整體規(guī)劃，1971年批準(zhǔn)了東北新干線(xiàn)（東京—盛岡）和上越新干線(xiàn)（東京—新潟），1973年批準(zhǔn)了東北新干線(xiàn)（盛岡—青森）、北海道新干線(xiàn)（青森—札幌）、北陸新干線(xiàn)（東京—大阪）、九州新干線(xiàn)（鹿兒島線(xiàn)及長(zhǎng)崎線(xiàn)）。本次規(guī)劃奠定了日本高鐵網(wǎng)的整體格局。③高速磁浮規(guī)劃。2011年日本決定建設(shè)中央新干線(xiàn)（東京—大阪），最高運(yùn)營(yíng)速度為505 公里/小時(shí)。目前建成了山梨試驗(yàn)線(xiàn)，預(yù)計(jì)2027年建成東京—名古屋段，2037年建成名古屋—大阪段。

圖2 日本現(xiàn)狀及規(guī)劃新干線(xiàn)示意圖

2. 高鐵網(wǎng)現(xiàn)狀及規(guī)劃

目前，日本已經(jīng)建成9 條新干線(xiàn)，常規(guī)新干線(xiàn)有7條，分別為東北新干線(xiàn)（320 公里/小時(shí)）、山陽(yáng)新干線(xiàn)（275~300 公里/小時(shí)）、東海道新干線(xiàn)（285 公里/小時(shí)）、北陸新干線(xiàn)（260 公里/小時(shí)）、北海道新干線(xiàn)（260公里/小時(shí)）、上越新干線(xiàn)（240 公里/小時(shí)）；迷你新干線(xiàn)有2 條，分別為山形新干線(xiàn)（130 公里/小時(shí)）、秋田新干線(xiàn)（130 公里/小時(shí)）。其中，北海道新干線(xiàn)、北陸新干線(xiàn)、九州新干線(xiàn)均為部分區(qū)段通車(chē)。日本在建新干線(xiàn)有4 條，分別為北海道新干線(xiàn)（新函館北斗—札幌段）、北陸新干線(xiàn)（金澤—敦賀段）、九州新干線(xiàn)（長(zhǎng)崎線(xiàn)，武雄溫泉—長(zhǎng)崎段）、中央新干線(xiàn)（高速磁浮）。日本規(guī)劃新干線(xiàn)有2 條，分別為北陸新干線(xiàn)（敦賀~新大阪段）、九州新干線(xiàn)（長(zhǎng)崎線(xiàn)，新鳥(niǎo)棲—武雄溫泉段）。總體上看，日本新干線(xiàn)呈現(xiàn)以東京為中心的放射狀，有效銜接了東京、名古屋、京阪神三大都市圈，有效串聯(lián)了8 大區(qū)域及47 個(gè)一級(jí)行政區(qū)劃，有力支撐了日本人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三、我國(guó)高鐵網(wǎng)規(guī)劃

經(jīng)過(guò)十個(gè)“五年”計(jì)劃（1953—2000年），我國(guó)鐵路建設(shè)速度加快，路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大，能力持續(xù)提高，骨架網(wǎng)基本形成。盡管我國(guó)鐵路有了很大的發(fā)展，但仍然存在如下問(wèn)題：①鐵路運(yùn)輸能力在總體上仍然不足；②“客運(yùn)快速化”的需求需要進(jìn)一步滿(mǎn)足。在此背景下，2004年國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，突破五年的計(jì)劃期，著眼于鐵路中長(zhǎng)期的發(fā)展。隨后，2008年、2016年開(kāi)展了兩輪修編工作。三個(gè)版本《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的詳細(xì)信息見(jiàn)表1 所列。

表1 三版中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃

四、國(guó)內(nèi)外高鐵網(wǎng)規(guī)劃對(duì)比分析

1. 高鐵發(fā)展初級(jí)階段

在高鐵發(fā)展初期，各個(gè)國(guó)家都進(jìn)行了有益嘗試。法國(guó)修建了連接巴黎和里昂兩大城市的東南線(xiàn)，日本修建了東海道新干線(xiàn)，我國(guó)修建了京津城際。總體來(lái)看，這些線(xiàn)路均連接了主要城市，在建成運(yùn)營(yíng)后獲得了良好的效果，掀起了高速鐵路建設(shè)的高潮。

2. 高鐵網(wǎng)發(fā)展及規(guī)劃過(guò)程

在高鐵網(wǎng)迅速發(fā)展階段，各個(gè)國(guó)家均制定了相應(yīng)的規(guī)劃。法國(guó)于2012年制定了《國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（SNIT）》，規(guī)劃分為2014—2030年、2030—2050年、2050 以遠(yuǎn)3 個(gè)階段。日本于1970年制定了《全國(guó)新干線(xiàn)鐵道整備法》，指導(dǎo)日本半個(gè)世紀(jì)的高鐵建設(shè)。我國(guó)于2004年制定了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，并于2008年、2016年開(kāi)展了修編。各個(gè)國(guó)家的高鐵網(wǎng)規(guī)劃具有以下特點(diǎn)。

（1）法國(guó)《國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（SNIT）》。規(guī)劃由21 世紀(jì)交通委員會(huì)負(fù)責(zé)編制，編委會(huì)由10 名人員構(gòu)成，是自上而下的規(guī)劃。規(guī)劃具有分階段、資金約束、項(xiàng)目明確等特點(diǎn)，對(duì)法國(guó)高鐵發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。

（2）日本《全國(guó)新干線(xiàn)鐵道整備法》。明確提出了日本高速鐵路項(xiàng)目，并以法律的形式進(jìn)行規(guī)定，具有極強(qiáng)的約束性和指導(dǎo)性。自1970年發(fā)布以來(lái)，一直未進(jìn)行修編，具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性。

（3）我國(guó)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》。由國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)等單位組織編制，在廣泛征求各省市意見(jiàn)基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院通過(guò)并發(fā)布，具有較強(qiáng)的約束性、指導(dǎo)性、迭代性。

3. 未來(lái)高鐵網(wǎng)規(guī)劃

同我國(guó)一樣，法國(guó)、日本等國(guó)家高鐵都進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的階段。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，各個(gè)國(guó)家在高鐵網(wǎng)規(guī)劃方面有如下考慮。

（1）增加路網(wǎng)覆蓋，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，各個(gè)國(guó)家均已經(jīng)構(gòu)建了高速鐵路網(wǎng)主骨架，在此基礎(chǔ)上，增加路網(wǎng)覆蓋、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為當(dāng)前重要的考慮。法國(guó)規(guī)劃的西南鐵路項(xiàng)目、普羅旺斯新路線(xiàn)—蔚藍(lán)海岸、巴黎諾曼底新線(xiàn)等項(xiàng)目；日本在建及規(guī)劃的北海道新干線(xiàn)、九州新干線(xiàn)等均位于人口相對(duì)較少的地區(qū)，其建設(shè)的重要目的是增加路網(wǎng)覆蓋率，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（2）增強(qiáng)主要客流廊道，緩解通道能力緊張。在高鐵發(fā)展的初期，主要城市間已經(jīng)修建了高鐵。隨著客流的增長(zhǎng)，既有高鐵能力飽和，開(kāi)始謀劃第二高鐵。法國(guó)在1983年建成了第一條高鐵東南線(xiàn)（巴黎—里昂），在目前能力飽和的情況下，規(guī)劃了巴黎—奧爾良—克萊蒙—里昂高鐵。該線(xiàn)路與東南線(xiàn)均承擔(dān)巴黎與里昂之間的客流，但線(xiàn)路走向不同，進(jìn)一步擴(kuò)大了覆蓋面。日本在1964年修建了東海道新干線(xiàn)，串聯(lián)東京、名古屋、京阪神三大都市圈。目前正在建設(shè)北陸新干線(xiàn)，銜接?xùn)|京都市圈和京阪神都市圈，線(xiàn)路走向不同，進(jìn)一步擴(kuò)大了覆蓋面；正在謀劃中央新干線(xiàn)進(jìn)一步縮短時(shí)空距離。我國(guó)目前建設(shè)的京滬第二高鐵具有緩解京滬高鐵能力飽和的功能，但是線(xiàn)路走向不同，進(jìn)一步增加了覆蓋面。

（3）用好既有鐵路存量，適度開(kāi)展新線(xiàn)建設(shè)。在普速鐵路發(fā)展成熟及高鐵成網(wǎng)的階段，要充分利用好鐵路存量，發(fā)揮既有鐵路的運(yùn)輸能力。法國(guó)在高鐵發(fā)展時(shí)優(yōu)先利用既有鐵路，在既有鐵路能力出現(xiàn)緊張時(shí)考慮新建高鐵。

（4）規(guī)劃區(qū)域連接線(xiàn)及樞紐工程，增強(qiáng)運(yùn)輸組織靈活性。在高鐵成網(wǎng)的階段，要規(guī)劃區(qū)域連接線(xiàn)及樞紐工程，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)運(yùn)輸組織靈活性。法國(guó)規(guī)劃的法蘭西島互聯(lián)實(shí)現(xiàn)了北線(xiàn)、東歐線(xiàn)、東南線(xiàn)等多條線(xiàn)路之間的聯(lián)通，規(guī)劃的萊茵—羅訥線(xiàn)實(shí)現(xiàn)了南北線(xiàn)和東西線(xiàn)之間的互聯(lián)，規(guī)劃的蒙彼利埃—佩皮尼昂線(xiàn)解決了尼姆—蒙彼利埃線(xiàn)和佩皮尼昂—菲格雷斯線(xiàn)之間的最后聯(lián)通問(wèn)題。

（5）合理把握建設(shè)進(jìn)度，增強(qiáng)資金約束性。法國(guó)、日本都經(jīng)歷了高鐵發(fā)展的飛速增長(zhǎng)期。目前，各國(guó)在新建項(xiàng)目時(shí)均充分考慮建設(shè)資金約束，適當(dāng)放緩了建設(shè)進(jìn)度。法國(guó)在制定《國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（SNIT）》時(shí)，依據(jù)法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資局（AFITF）可用資金提出兩種方案，以建設(shè)資金作為第一約束；日本新干線(xiàn)尤其是北海道新干線(xiàn)、中央新干線(xiàn)建設(shè)時(shí)充分延長(zhǎng)了建設(shè)時(shí)間。

（6）合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次高鐵網(wǎng)絡(luò)。未來(lái)高鐵網(wǎng)規(guī)劃不應(yīng)盲目追求高速度，全部采用350公里/小時(shí)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)服務(wù)地區(qū)、客流情況、工程投資等合理確定。日本新干線(xiàn)鐵路網(wǎng)采用了320、300、285、275、260、240、130 等多種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，人口稀少及偏遠(yuǎn)地區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，如北海道新干線(xiàn)、九州新干線(xiàn)（鹿兒島線(xiàn)及長(zhǎng)崎線(xiàn)）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為260公里/小時(shí)。

（7）積極推動(dòng)國(guó)際鐵路，與周邊國(guó)家互聯(lián)互通。法國(guó)已經(jīng)建設(shè)的北線(xiàn)，以及規(guī)劃的西南鐵路項(xiàng)目、蒙彼利埃—佩皮尼昂線(xiàn)等均為了實(shí)現(xiàn)與周邊國(guó)家的聯(lián)通。

（8）適度發(fā)揮鐵路拉動(dòng)投資作用。目前，歐洲主要國(guó)家、日本、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速都已經(jīng)放緩，要適度發(fā)揮鐵路穩(wěn)投資的作用。如2008年金融危機(jī)后，受法國(guó)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃”推動(dòng)，法國(guó)加快了高鐵的建設(shè)步伐。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)比國(guó)內(nèi)外高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，在高鐵網(wǎng)發(fā)展的初期，各個(gè)國(guó)家都進(jìn)行了高鐵試驗(yàn)段的有益嘗試；在高鐵迅速發(fā)展階段，各個(gè)國(guó)家均制定了相應(yīng)的規(guī)劃，但規(guī)劃的制定主體、研究年度、考慮因素、規(guī)劃內(nèi)容等方面具有較大的差異；在目前高鐵主骨架形成的階段，為實(shí)現(xiàn)高鐵高質(zhì)量發(fā)展，各個(gè)國(guó)家未來(lái)高速鐵路網(wǎng)規(guī)劃考慮了增加路網(wǎng)覆蓋、增強(qiáng)主要客流廊道、用好既有鐵路存量、增強(qiáng)運(yùn)輸組織靈活性、增強(qiáng)建設(shè)資金約束性、合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、積極建設(shè)國(guó)際鐵路，進(jìn)一步發(fā)揮鐵路穩(wěn)投資的作用。