案件質量評查異議機制探究

北京市石景山區人民檢察院課題組

摘 要：案件質量評查是檢察業務管理的重要方式之一，是規范檢察辦案、提升案件質量的有效手段。作為加強內部監督的重要抓手，如何處理評查中產生的異議問題是實踐中的難點。案件質量評查異議包括評查方案、評查標準、評查結果三個方面，評查工作原則不全、評查主體權威性不足、評查標準不統一、異議處理機制不健全等影響了評查發現問題的解決，因此需要從統一思想認識、保障評查工作權威性、采用信息化手段、實現“案件化”辦理、建立異議問題內部分級處理等方面進一步完善相關工作機制。

關鍵詞：案件質量評查 異議處理 內部監督

一、案件質量評查異議機制概述

（一）案件質量評查異議的概念、類型

案件質量評查異議是指案件評查組織對已經辦結的案件開展質量檢查、等級評定的過程中，被評查單位、辦案人員對評查方案、評查標準、評查結果等方面提出的各種疑問和不同意見。案件質量評查異議機制是指圍繞案件質量評查工作中各類異議問題處理所形成的各項制度。當前案件質量評查異議機制主要是根據《人民檢察院案件質量評查工作規定（試行）》（以下簡稱《評查工作規定》）第21條建立的，內容主要是賦予被評查單位、辦案人員對評查結果等次的異議權。

隨著司法責任制的推進，案件質量評查結果越來越關系到辦案單位、辦案人員的聲譽、業績和責任，逐步與考核、晉職晉級等掛鉤，僅僅對異議權的原則性規定，在實踐中難以解決異議處理的操作問題。“監督與管理相統一，監督、管理、治理層層遞進，是案件質量評查區別于一般案件管理工作的顯著特征”[1]本質上看，案件質量評查是對案件辦理的綜合評價，有評價就會產生不同的看法或異議，根據時間順序，案件評查中常見的異議類型可分為三類：

1.評查方案的異議。主要指對評查案件范圍、抽取案件種類和比例、評查組織機構、評查方式等方面存在的不同看法，實踐中有關這類異議的數量較少，存在問題容易協商和解決。

2.評查標準的異議。主要是關于案件辦理本身實體和程序方面的異議。根據2020年最高檢向各地征求意見的《人民檢察院案件質量評查指引》（以下簡稱《評查指引》）和案件評價關鍵指標，大致可分為針對證據審查、事實認定、法律適用、辦案程序等八個方面的異議。這類異議數量眾多、涉及面廣，認定中的分歧和難度大，也是體現案件評查專業水平和價值的關鍵部分。

3.評查結果等次的異議。主要包括對案件質量評查結論的異議，特別是對于瑕疵案件、不合格案件認定中出現的異議。由于結果等次關乎辦案水準的終極評價，還可能影響辦案人員的職業前途，所以應當重視對評查結果等次的異議。

（二）案件質量評查異議機制的應然探討

“檢察機關提供的法治產品、檢察產品無論從量上還是質上都相對不足”。[2]檢察產品概念的提出，表明檢察機關堅持以人民為中心，將群眾滿不滿意、答不答應作為評價檢察產品質量的重要指標。“檢察機關提供的社會公共產品主要是執法監督辦案，推進檢察高質量發展也相應要體現在確保檢察執法監督辦案的高質量上”。[3]案件質量評查就是一個質檢的過程，流程監控工作是辦案中的質檢，而案件質量評查就是檢察產品“出廠”后的抽檢。產品到用戶手中了，如果不滿意可以退貨，但檢察產品一但向群眾提供了，就很難再“召回”。如果評查組織不去發現問題，不去復盤案件，那么制約辦案質效的各種問題就無法解決，司法辦案的頑瘴痼疾也會隨著辦案程序的終結而石沉大海，循環往復就會導致檢察機關權威性和公信力的整體降低。

案件質量評查異議體現了問題導向和產品意識，體現出精益求精的產品精神，質量誰說了算，什么樣算問題，當然需要一套完整的認定和處理程序，這符合檢察工作高質量發展的方向，是破解檢察產品“供給不足”“質效不高”“結構失衡”的題中之義。筆者認為，在案件質量評查異議機制當中，至少應當包括接收、評估、確認、處理、反饋、獎 懲等幾個動態相關環節。

1.接收。接收是指評查人員對承辦人提出異議的受理，包括口頭、書面等方式接收。接收意味著評查人對承辦人異議的關注，是啟動異議處理的第一個環節，也是聽取意見和異議的環節。

2.評估。評估是指由案件質量評查組織對承辦人提出的異議進行審核和估量，包括瑕疵、錯誤種類和數量、違反程序嚴重程度等問題的判斷。

3.確認。確認是指經過異議評估后，留下那些真正是問題的部分，是真正關乎到案件質量的硬傷，也是爭議最大，評查雙方最關注的核心異議問題。

4.處理。處理是指對案件問題異議的處理或者對出現異議的解決。應當樹立繁簡分流的原則，通過內部分級處理的方式有效解決不同類型的問題。

5.反饋。反饋是指承辦人對異議問題解決的回復。經過評查人提醒，承辦人及時予以解決問題并反饋，本身是消除異議的重要程序。經過處理環節的反饋溝通，評查雙方對案件質量問題有了統一認識。

6.獎懲。獎懲也指對案件質量評查結果的運用，即肯定優秀，對出現的問題進行總結和反思。

二、案件質量評查異議機制存在的問題

案件評查聽取意見和形成報告是評查爭議集中的節點，哪些問題應當認定為瑕疵、檢察官權限清單落實怎樣、辦案時候有哪些特殊情況等，評查人員和承辦人都可能各執其詞，總的來看有以下幾個問題：

（一）評查方案的問題

1.案件質量評查工作原則不全面，對評查異議解決的思想認識不統一。《評查工作規定》第3條中初步確立了評查工作幾個相結合的要求，具有方向性指引但不全面，過多關注評查這件事，而忽視了參與評查的人。從被評查人看，會認為評查就是給自己的案件挑刺、找茬，思想上存在抵觸情緒。而從評查者角度看，容易出現評查工作不上心和“老好人思想”兩種現象，對評查出的案件問題做模糊化處理，評查目標難以實現。

2.案件質量評查主體權威性不足，異議處理人和案件評查人角色混同。“既然有員額檢察官崗位的設置，入額檢察官必須從事辦案工作，這是檢察人員分類改革必然要求”。[4]由于很難有個人或者一個辦案組具備評查所有案件類型的能力，通過跨部門檢察官組成評查小組看似是解決方案，但由于評查機構和人員不固定，評查組長大多是平級關系的部門負責人，會產生權威性不足的問題。再者，評查中發現和解決問題的往往是同一批人，沒有中立的第三方對評查發現的問題進行評估判斷。

（二）評查標準的問題

1.案件質量評查標準的可操作性需要進一步提升。“案件質量評查不僅涵蓋了檢察機關法律監督的各個業務領域，還貫穿于員額檢察官辦理的每個案件的訴訟程序全過程”。[5]《評查指引》中雖然對不同類型案件中如何認定優質、瑕疵、不合格等次進行明確，但僅僅是方向性的規定，大量的“其他認定情形”需要根據具體案件來確定，標準的不明確容易引發異議。同樣“根據存在問題的數量及嚴重程度”等表述也是操作性不強，出現幾個問題算瑕疵案件，能夠補救或及時解決是否還算問題等等，有待明確。

2.案件質量評查方式不統一，難以對評查工作本身進行客觀評價。目前，對評查工作的效果無法科學判斷，迫切需要一套完整的方法來認定。有的地區評查工作已采取“案件化”辦理，例如四川省宜賓市南溪區人民檢察院、安徽省明光市人民檢察院等，對評查中的“案件”統一受理、統一分配、統一評查、統一歸檔等，全國檢察機關統一業務應用系統2.0中也已經有了案件質量評查模塊，反映出“案件化”辦理的趨勢。

3.異議處置程序不健全，評查產生異議問題的解決效率低，被評查人救濟方式不規范。從異議提出到解決的各項程序還未建立，出現了久拖不評、久評無果、久查不清的現象。另外，對于被評查人救濟方式不規范，異議處理隨機性強，例如經過電話溝通，被評查人只要作出“合理”解釋或及時改正的，往往就不被視為問題。

（三）評查結果的問題

評查結果運用不充分，評查結果與檢察官業績考評和辦案責任追究不能有效銜接。“評查結果能否充分運用、如何合理有效運用，直接關系到評查的作用能否實現，是評查制度存在價值的保障”。[6]在實踐當中，往往評查工作結束了，評查中發現的問題也隨之擱置了，最終評查出的問題也未進行整改。

三、完善案件質量評查異議機制的建議

（一）明確案件質量評查工作原則，統一評查思想認識

1.堅持案件質量評查工作中立性原則。首先案件評查的基礎是全部客觀事實和證據，應當摒棄評查者先入為主的理解判斷，堅持不偏不倚;其次評查者角色要實現中立，評查人是執法司法不規范問題的發現者，而不是完成評查任務的機械執行者，對于發現的案件問題和產生的異議，不能因個人好惡加以取舍;最后，評查程序要做到相對獨立，杜絕不查而評、只查不評、評而不決的現象。

2.進一步明確案件評查人的評查責任。要在逐步實現案件評查“案件化”辦理的基礎上，建立與檢察官辦案責任終身制相適應的評查責任制度，倒逼評查人增強責任心。

3.加強對案件質量評查工作的學習培訓。要樹立監督就是保護的理念，發現一次案件辦理過程中的瑕疵、錯誤，是為了避免其他人再犯同樣的問題，這本身就是對檢察官整體的保護。要加強評查工作的培訓和學習，通過評查規則講解、實例分析等方式，傳遞案件評查理念，消除評查誤區，將工作導入“求極致”的目標上來。

（二）不斷提升案件質量評查主體的綜合能力素質，保證案件評查工作的權威性和公正性

1.不斷提升評查人員的綜合素質。案件質量評查是檢察機關一項常規性、系統性的工作，要在機構上保證評查組織的穩定性和專業性，例如以院為單位設立固定的案件評查檢察官或專職的評查工作辦公室;以省級或市級為單位，成立案件評查專家庫，優先從業務專家、檢委會委員、業務比武標兵或者能手、經驗豐富的檢察官中選拔成員，確保“四大檢察”人才的合理配備。

2.定期組織不同層級檢察機關的交叉評查。在案件評查工作方面，要充分發揮上級檢察機關的領導作用，定期組織多層級的案件交叉評查，將評查工作情況納入對不同層級檢察機關的整體考核，不斷提升評查工作水平。

3.完善引入第三方參與評查異議處理的制度。除了省級或市級單位層面建立案件評查專家庫，還應當同步建立由特約檢察員、人民監督員、法學專家學者、異地檢察同行等組成的第三方評查人員庫。通過第三方視角發現評查工作的漏洞和不足，以外部監督增強評查公信力，提升評查的科學性。

（三）全面細化案件質量評查標準體系，采用信息化手段助力案件評查客觀評判分析

1.建立統一的案件質量評查標準體系。根據《評查工作規定》和實踐情況，制定分門類、可量化、能細化的標準，最大化體現評查工作的客觀性，避免評查中認定和解決問題的隨意性，減少因標準不明確產生的異議問題。

2.不斷豐富案件評查方式，著眼于提高評查效率。在堅持“網上評查為主，網下評查為輔”的同時，注重大數據和人工智能技術在案件評查中的運用，全面發現案件辦理問題。研發智能輔助評查系統，將評查標準和常見問題嵌入業務系統中，多維度對評查結果分析，實現自動檢查并匯總問題、以問題反查個案等功能，實現評查工作全程留痕，促進異議問題的解決。

（四）大力推行案件質量評查工作“案件化”辦理

1.確立案件質量評查的“案件化”辦理模式。把評查作為“案件化”辦理，既可以解決評查責任的落實，又可以實現對綜合業務部門檢察官的考核，激發檢察管理監督部門的活力，因此案件質量評查“案件化”辦理是落實司法責任制的趨勢和必然要求。

2.積極構建案件質量評查“案件化”辦理程序。實現對案件評查的“案件化”辦理，對擬評查案件的選取、登記編號、分配案件、進行評查、辦結歸檔等環節進行規范化、流程化管理。

（五）出臺異議處理工作指引，建立案件質量評查異議的內部分級處理機制

1.出臺操作性強的異議處理程序指引。不斷規范案件質量評查異議處理的各個環節，確立案件評查異議處理程序，完善異議接收、評估、確認、處理、反饋、獎懲等步驟，確保重點環節不遺漏、重要問題不忽視，避免評查工作流于形式，使每一件經過質量評查的案件均經得起檢驗。

2.形成異議問題分級處理機制。充分發揮案件評查人、評查組織、檢察長、檢察委員會四個層級的作用，實現評查工作順暢有序。溝通可以認定的問題應當第一時間解決，普遍性問題進行匯總，必要時通過召開跨部門的檢察官聯席會議討論解決。檢察長應當對爭議較大的案件質量問題把關，擬認定為辦案瑕疵或錯誤的，應當提交檢察委員會審議認定。

3.建立統一的評查異議信息反饋平臺。由評查組織統一對發現的問題梳理匯總，形成問題清單，向辦案部門充分征求意見，保障案件評查的嚴肅性和通報問題的針對性、典型性，真正通過案件評查提升辦案質效。

（六）完善案件質量評查的獎懲機制，實現案件質量評查結果應用最大化

1.建立案件質量評查問題動態管理機制。在異議問題分級處理中已經解決的問題要進行記錄，對影響辦案質效但短期內無法解決的問題要跟蹤整改，通過抓整改促進評查工作成果轉化。

2.完善案件質量評查獎懲機制。通過評查發現優質案件和文書，在評查報告、工作通報中予以表揚，激勵檢察人員規范辦理案件。對于落實辦案責任和權力清單規定不力的，啟動調查程序，對確有司法過錯的，依法依規追責。

3.充分發揮案件質量評查結果的考核作用。把案件質量評查結果作為評價檢察官辦案業績和能力水平的重要依據，評查結果通報個人和部門。通過舉行跨部門檢察官聯席會、座談會、培訓會等方式，實現案件質量評查效果的最大化。