清末北京的戶口調查

紀浩鵬

清代的北京分為內城和外城，內城以皇城為中心，多為官衙以及官員的住宅，外城則開放給外地來經商的人。[1]清代北京戶口數目曾經引起很多人的關注。但卻長期得不到準確的數字，因為清代的北京除了旗人外，幾乎沒有進行過戶口調查，且即使是旗人的人數，也因為種種原因，清廷當局者后來也無法掌握其準確數字。至清末時，有一個流行的說法是北京城有兩百萬中國人。學界對于清末北京的戶口調查也多有論及，但是要么一筆帶過，要么語焉不詳，其中所涉及的許多關鍵問題仍然沒有解決，至今關于這一問題依然缺乏系統、全面的研究。

清末，傳統保甲制度幾近崩，不能為政府提供基本的戶口信息。而清末憲政改革需要以較為詳實的人口與戶籍資料為基礎，以方便辦理地方自治相關選舉。因此，清末新政時期，戶口調查勢在必行。清末新政開始后，即有人倡議稽查戶口為實行新政之始。[2]

（一）御史們的呼吁

清末巡警部的設立為調查京師戶口提供了便利，光緒三十一年（1905），巡警部設立，下轄五司，其中警政司轄有戶籍科，負責管理戶口調查事宜。清季的戶口調查從倡議走向實踐始于御史們的呼吁，光緒三十二年（1906）二月，御史王步瀛在其所擬關于南昌教案的善后處理辦法的奏折中提出請飭巡警部清查戶口，以使“民教區分，恪守約束，免釀巨患”，旋而，御史顧瑗奏陳：“清厘戶口，宜刊定格式，頒發各府廳州縣，飭令認真稽核，照式登記。”[3]最先提出調查京師戶口的系巡警部，這與巡警部直接負責京師治安有很大關系。王、顧二人所奏在獲得了清廷的允準之后，光緒三十二年（1906）四月，巡警部奏請清查京師戶口，彼時巡警部已經設立半年有余，其在辦理警政的過程中意識到調查戶口對于警政的重要性，且當時京師內外城地面廣闊，戶籍繁雜，調查戶口也有利于京師治安，因此，巡警部奏請對京師內二品以下官員及所有普通民眾進行戶口調查，巡警部的奏請也獲得了朝廷的批準。[4]

（二）巡警部的初步調查

巡警部在奏請獲得了批準之后制定了旨在調查京師戶口的《稽查戶口章程》十二條，在十二條具體內容中，巡警部采納了王步瀛的意見，對二品以上大員的宅邸同樣進行調查，不過在其門牌上加特別標簽，以示區別。除了滿漢二品以上官員，宗室以及世襲勛爵也同樣如此辦理。[5]除此之外，該《章程》對清查戶口的范圍、對象也進行了規定。[6]即使巡警部做了通盤的籌劃，內外城巡警總廳的戶口調查事宜進行得并不順利。因為有些情況巡警部并沒有考慮在內，比如彼時京師賃屋居住者十之八九，且遷徙頻繁，這樣就容易造成自西向東的戶口尚未調查完畢，但是住在京師東邊的租戶已經轉租到了西邊的情形，此種情況下，調查結果必然大打折扣。最終，京師的戶口調查事宜只進行了一個多月就停止了。[7]

光緒三十二年（1906）九月二十日，清廷頒布改革官制上諭，上諭中以“巡警為民政之一端”，著改巡警部為民政部。對于厘定官制總司核定大臣奕劻所提出的將民政部列于吏部之后的構想，上諭中也表示了認可。[8]

（一）民政部下轄戶口調查部門的變化

民政部設立之初即以民政部有管理戶籍丁口之責為由咨行度支部將度支部所掌握之戶口底冊移交民政部，并表示俟全國巡警辦有定章則可按戶計口，實行戶口調查。[9]是年十二月，清廷公布了《民政部現行官制章程》，根據該章程，民政部下設兩廳五司，分別是承政廳、參議廳，民治司、警政司、疆理司、營繕司、衛生司。[10]其中民治司戶籍科負責編審全國戶口事宜。[11]但其后戶口編審事宜被劃歸到了疆理司。疆理司在民政部設立之初掌“核議地方區劃、統計土地面積、稽核官民土地收放買賣、核辦測繪審訂圖志”各事項，下轄有經界、圖志二科，到了光宣之交，疆理司的職能得以擴張。

（二）民政部接續進行戶口調查

光緒三十三年（1907）正月，民政部奏請詳查京師丁口，[12]是時，京師內外城戶籍實數業將查竣，“內外城街巷均已挨戶列號釘牌，按號登冊，其姓名、籍貫及各項職業分別注明”。[13]有消息稱彼時北京內外城之戶籍分為正戶、附戶兩種，其中內城正戶數為四萬五千零三十五，外城正戶數為兩萬五千四百三十八，內城之附戶數為三萬四千九百八十八，外城附戶數一萬八千三百二十九。[14]同年三月奏請朝廷“清查戶口，以舉民政”，尚書徐世昌在奏折中表態：“自此次奉旨之日起，即由臣部督飭內外廳丞并通行各省將軍、督撫，無分旗籍、民籍，一體認真舉辦，”徐還列舉了清查戶口的積極作用，包括“國民程度日進文明”、“國家法律亦可漸期完密”等，民政部所請獲得了清廷同意。[15]民政部因此進行了京師的戶口調查，以求能夠達到“以樹風聲，而別良莠”的效果。[16]經過民政部調查，京師總戶數為112362戶，內城62873戶，外城49489戶，人口總計為705604人，內城414528人，外城291076人，其中男性437745人，女性267859人。值得一提的是，此次京師戶口調查還按照職業對京師內外城人口進行了分類普查，具體結果如下：

此次職業普查是近代中國歷史上第一次以職業類別為依據進行的普查，其開創意義不言而喻。但不可否認的是，在當時京師人口流動性較大，官員特別是高級別官員調查難度高的大背景下，這樣的統計結果一定是存在缺漏的。在調查京師戶數和口數的同時，民政部還調查了京師內外城的學堂人數。經民政部調查統計，彼時內外城有學堂200所，其中男學堂183所，女學堂17所。學生17053人，男學生16282人，女學生771人。[18]

（三）清廷要求民政部制定調查戶口專章

在試辦調查戶口年余之后，清廷要求民政部制定清查戶口的專章，[19]光緒三十四年（1908），憲政編查館奏定了九年預備立憲時期逐年籌備事宜清單，按照該清單，調查戶口事宜主要由民政部負責。其中，光緒三十四年（1908），民政部負責頒布《調查戶口章程》；宣統元年（1909），民政部需要會同各省督撫調查各省人戶總數；宣統二年（1910），民政部需要與憲政編查館協同編訂《戶籍法》；宣統三年（1911），民政部需要在已經調查了各省人戶總數的基礎上會同各省督撫調查人口總數；宣統四年（1912），民政部應會同憲政編查館頒布《戶籍法》；宣統五年（1913）則是實行《戶籍法》之期，不過在清單中，憲政編查館并沒有寫明應該由哪一個部門來負責實行《戶籍法》。[20]

光緒三十四年（1908）年底，民政部出臺了《調查戶口章程》，章程共分十一章三十八條，內容涉及總綱、調查職員、調查區域、調查戶數、調查口數、調查年限、調查經費、調查要則、調查罰則、特別調查、附條等具體規定。章程明確了調查戶口事宜以“遵照逐年籌備事宜清單，以實行調查全國戶口，務得確數”為宗旨，從內容上來看，該章程是非常詳盡的，不僅交代了調查戶數以及口數時的程序，還劃分了調查過程中的權限，章程最后規定以文到之日為施行之期。[21]在《調查戶口章程》下發各省不久，肅親王善耆再度咨行各省布政使、巡警道，希望各省能夠遵章切實辦理，不要再敷衍搪塞，沿襲以往奏報民數的舊習，這樣于辦理新政毫無裨益。[22]彼時各省辦理新政頭緒紛繁，且經費支絀，因而沒有立即響應民政部的要求，在《調查戶口章程》下發三個月之后，“各省會無一毫動機”。[23]

（一）系列調查戶口專章的出臺

對于各省的調查戶口事宜，民政部只能進行督催，并不能直接管轄。而京師則在民政部的直接影響范圍之內，調查京師戶口可以給各省樹立模范，民政部在《調查戶口章程》頒布后，在京師首先辦理調查戶口事宜。不過京師許多民眾對于調查戶口一事心存疑慮，民政部也因此遇到了很多障礙，為了減少京師民眾的疑慮，民政部將調查戶口的宗旨明白宣示，俾眾周知。[24]同時，民政部制定了三年內清查北京居戶之數，五年內清查丁口之數的目標。[25]不久，民政部頒布了《暫定京師調查戶口規則》，一共二十六條內容。在該規則的“通則”一節中，民政部闡明了調查京師戶口是為了“圖警察之利便”。[26]《暫定京師戶口調查規則》頒布之后，民政部并沒有立即著手京師的戶口調查，而是決定于是年八月初一日起開始調查京師戶口。[27]宣統元年（1909）正月，民政部制定了《京師調查戶口施行細則》，在調查流程上，《細則》規定分為兩期，第一期調查戶數，其過程又可以分為編訂門牌、詳報戶數兩個具體步驟，第二期為調查口數，具體分為頒給查口票、頒給調查證、詳報口數三個步驟。[28]有輿論指出，彼時民政部以調查戶口為民政最要之問題，并希望將京師戶口調查詳細，以便能夠推行各省。[29]在調查京師口數之前，宣統元年（1909）二月，民政部制定了《戶口管理規則》，共計有十六條具體內容，該《規則》并不是單純為推進京師戶口調查而制定，其中直接涉及京師戶口調查的規定有兩條，分別是第一條和第十四條，第一條規定：“凡在外城廳區域內居住之人民須依查口票規定填寫明白，于發到五日后繳回于本管轄區，本管轄區發給調查證，”第十四條規定：“凡在京無親屬者有死亡等事項時其住在何處即由何處人負呈報之義務。”[30]

（二）調查戶口過程中存在的困難

京師戶數的調查于宣統元年（1909）結束，是年底，依據民政部的調查，京師內外城有正戶68900戶，附戶62940戶，合計131840戶。[31]民政部現決定先自北京試辦調查詳細戶口，以為各省表率。民政部所擔心的是會出現此前巡警部清查北京戶口時的情形，即京師權貴不服調查，任意捏報數字，因此民政部籌議應對之法，準備奏請無論何項親貴府第均須聽憑入內調查，勿得抗違，以致阻礙要政。[32]而在實際調查戶口的過程中，仍然會有類似情形出現。且不僅京師上流社會不易進行調查，即便是京師的基層民眾也難以進行實質調查。彼時有輿論如是分析京師戶口難以調查的原因：“一、上等社會恃勢不遵警章，巡警往查不能與本人相見，而家丁狐假虎威，無可理喻；二、下等社會愚而多疑，恐將抽收丁捐，故皆捏寫虛報姓名年歲，大半不實。”所以，彼時“調查得實者皆中等社會中人也”。[33]

（三）調查結果

經民政部調查，京師總戶數為十三萬九千零九十九戶，總人口數為七十八萬三千零五十三人，其中男性四十六萬八千七百八十九人，女性二十五萬六千二百四十六人。[34]宣統三年（1911），民政部依然進行了京師的戶口調查，不過因為政局動蕩，清王朝在是年底覆亡，民政部既沒有將該年的戶口調查結果繕單具奏，也沒有匯造清冊。1912年5月，民國政府內務部將上年全國各地匯報至民政部的結果進行匯總。[35]根據內務部匯總的資料顯示，宣統三年（1911），京師內外城正戶總數為68561戶，附戶總數為70009戶，合計138570戶，人口總計766862人，其中學童數為49255人，壯丁數為220994人。[36]現代學者依據民政部匯奏之兩次調查人戶總數折單以及內務部在1912年所匯造的戶籍表冊，對民政部的調查結果進行了修正，修正后的京師內外城總戶數為十三萬九千零八十七戶，人口總數為七十六萬一千一百零六人。[37]

清末北京的戶口調查率先于全國而展開，而北京作為京師重鎮又直接處于全國戶政管理機構的影響之下，所以，毫無疑問，清末北京的戶口調查是具有開創性影響的，其調查結果雖然還談不上完全可信、可靠，但相比于其他各省的戶口調查，北京所具備的條件要更好一些。即便存在種種問題和困難，清末北京戶口調查的積極意義是不能忽視的。其為后來各省陸續開展的戶口調查提供了可供借鑒的實例和范本，同時也為民國時期的戶口調查打下了基礎。

注釋：

[1]（日）丸山昏迷著，盧茂君譯.北京[M].北京：北京聯合出版公司，2016：12.

[2]佚名.新政始于稽戶口議[N].南洋官報，1904（104），2.

[3]沈桐生.光緒政要[M].揚州：廣陵古籍刻印社，1991：2427.

[4]佚名.警部奏請清查戶口大略[N].時報，1906-05-06，（5）.

[5]佚名.各省內務匯志[N].東方雜志，1906（13），295-296.

[6]佚名.北京稽查戶口現行章程[N].時報，1906-10-06，（2）.

[7]佚名.巡警部清查戶口之結果[N].新聞報，1906-06-06，（2）.

[8]中國第一歷史檔案館[M].光緒宣統兩朝上諭檔（第32冊）[M].桂林：廣西師范大學出版社，1996：196.

[9]佚名.新官制事宜五志[N].申報，1906-12-01，（3）.

[10]佚名.民政部現行官制章程[Z].中國第一歷史檔案館藏民政部全宗，檔案號：21-0317-0001.

[11]佚名.民政部分科章程[Z].中國第一歷史檔案館藏民政部全宗，檔案號：21-0193-0007.

[12]上海商務印書館編譯所.大清新法令·點校本（1901-1911）第1卷[M].北京：商務印書館出版社，2011：131.

[13][15]佚名.民政部奏請查戶口以舉民政折[N].東方雜志，1907（7），336-337.

[14]佚名.民政部調查戶數[N].申報，1907-03-16，（9）.

[16]佚名.民政部續查戶口[N].大公報（天津）-1907-12-20，（2）.

[17]北京大學歷史系《北京史》編寫組.北京史[M].北京：北京出版社，2012：386-387.

[18]佚名.又調查京師內外城最近學堂人數表[N].政治官報，1908（305-306），18-19.

[19]佚名.民政部奏調查戶口章程折[N].北洋官報，1909（1955），3.

[20]全國圖書館文獻縮微復制中心編.民政部奏折匯存第1冊[M].北京：新華書店北京發行所，2004：117-122.

[21]佚名.民政部調查戶口章程[N].大公報（天津），1909-01-16，（5）.

[22]佚名.咨催各省認真調查戶口[N].并州官報，1909（61），26.

[23]佚名.說調查戶口[N].時報，1909-04-19，（5）.

[24]佚名.重申調查戶口宗旨[N].大公報（天津）1909-03-01，（5）.

[25]佚名.專電[N].時報，1909-02-22，（3）.

[26]佚名.民政部暫定京師調查戶口規則[N].新聞報-1909-03-12，（26）.

[27]佚名.清查戶口以京師為起點[N].大同報（上海）1909-11-15，（30）.

[28]公安部戶政管理局.清朝末期至中華民國戶籍管理法規[M].北京：群眾出版社，1996：121.

[29]佚名.實行調查京師戶口[N].大公報（天津），1909-08-12，（5）.

[30]佚名.戶口管理規則[N].北洋官報，1909（2024），60-61.

[31][35][36]王士達.民政部戶口調查及各家估計（一）[J].社會科學雜志（北平），1932（3），316、320.

[32]佚名.核議詳查北京戶口[N].大公報（天津），1910-02-17，（5）.

[33]佚名.京師調查戶口之為難[N].申報，1910-08-20，（4）.

[34]吳廷燮.北京市志稿·民政志[M].北京：北京燕山出版社，1989：10.

[37]梁方仲.中國歷代戶口、田地、田賦統計[M]上海：上海人民出版社，1980：268.

作者單位：北京大學歷史學院