鄉村振興背景下的全域土地綜合整治優化發展分析

陳靜

1. 廣西金瀚投資發展有限公司 廣西 桂林 541100；2. 桂林三祺投資有限公司 廣西 桂林 541100

引言

改革開放以來，在我國城市化快速發展過程中，農村為城市的發展提供了大量的資金、勞動力以及廉價土地資源，推動城市化高速發展的同時也造成了農村發展失去活力、農村地區出現全面衰退。鄉村地區耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態質量退化問題日益凸顯，已成為鄉村振興中的主要障礙。開展全域土地綜合整治，實現農村生產、生活、生態空間布局優化，資源高水平保護與利用，是現階段統籌解決農村地區土地利用低效、空間布局混亂、生態質量退化等諸多難題，推動鄉村振興，促進城鄉融合發展的重要手段，也是對鄉村振興提出的要求。

1 鄉村振興背景下開展全域土地綜合整治的必要性

1.1 全域土地綜合整治對于農村農業發展的必要性

首先，全域土地綜合整治有助于緩解農村地區出現的耕地資源短缺的問題，有效增加耕地面積，保證我國糧食產量。其次，全域土地綜合整治可以通過科學手段，有效改變現階段農村勞動力不足的現象，通過我們實施的田、林、水、路、文化等綜合整治措施，保證農田同樣的產能下，能夠最大限度地節約勞動力。再次，全域土地綜合整治工作能夠最大限度地優化區域布局，充分發揮農耕地的優勢，推動農業的發展，取得項目最大的社會效益。

1.2 鄉村振興對于當前國家經濟發展的必要性

根據國家統計局統計的人口數據，截至2020年我國共有農村人口57 661萬人，占全國人口比重41.48%。從數據來看，農村人口數量并不少，但是隨著城市化進程的發展，越來越多的農村青年去往大城市發展，導致農村出現空心化、邊緣化、老齡化的“新三農”現象。該現象的持續發展，不利于農業的發展，嚴重阻礙了農村振興戰略的開展。因此，為了振興農村發展，改變“新三農”問題勢在必行。鄉村振興戰略所涉及的層面較多，既包括生產拓展物質資料，也包括創建精神文明。在物質資料方面，鄉村振興有助于提高農村耕地、林地、畜牧等資源的綜合利用能力，通過各種政策措施提高資源利用效率，打造農產品的產業鏈，增加農民的收入。通過創新增加農產品的附加價值，促進第一產業綠色高質量發展，進而提升農村居民的生活水平，建設更適宜人們居住的鄉村環境。在精神文明建設方面，通過對農村文化取其精華去其糟粕的提煉與繼承，使其與當代社會主義核心價值觀相契合，提高農村地區發展軟實力，推動我國農村地區的精神發展[1]。

1.3 有助于農民維護自身合法權利

全域土地綜合整治是一項綜合性工程，在農用地整理、建設用地整治等項目實施過程中會涉及土地權屬調整等事關區內公眾的切身利益。從目前全域土地綜合整治的實踐來看，現行的運行機制以自上而下的政府主導為主，容易為追求短期轟動效應把民生工程變成“政績工程”“形象工程”。農民群眾作為全域土地綜合整治服務對象和直接受益主體易成為被忽視的群體，甚至侵犯農民合法權益的現象時有發生。農民群眾積極參與到全域土地綜合整治的全過程中，發揮出主體作用，反對和修正“形象工程”，使農民群眾合理利益訴求能得到有效表達與體現。

1.4 有助于創新全域土地整治的管理模式

圖1 全域土地綜合治理供需圖

目前，全域土地綜合整治的實施主要是以政府部門作為主導的自上而下的管理，從項目的發起、規劃方案的確定、項目實施、驗收、監管都屬于政府部門的行政管理工作。農民積極參與整治工作有助于創新土地整治的管理模式，例如廣西龍州縣農民根據自身的實際需求，自發組織通過整合細碎零散的土地，投資投勞進行統一整治，形成連片規模的耕地。農民作為實施主體自主解決權屬調整、工程監管、資金籌集以及后期管護等難題，不僅提升了項目建設的效率，也節約了成本。政府部門在項目實施過程中提供技術和政策方面指導和服務，政府部門角色也從傳統整治模式中管理者轉變為服務者。

2 土地整治存在的問題

2.1 自然稟賦較差，生產能力不足，土地整治難度較大

一是農用地質量較差，地塊零碎、坡度大、生產資料投入不足等，第一產業發展基礎薄弱；二是可開采的礦產資源較少或由于其他原因礦產開采項目經濟不可行，第二產業發展受限；三是區位條件及自然景觀環境條件較差，旅游業發展先天不足，服務業發展受人口基數及消費習慣限制，第三產業發展困難。在此背景下，通過土地整治助推精準扶貧、鄉村振興難度較大，對技術要求較高，在遵循政策法規、彌補自然稟賦不足的前提下，既需要一定程度上保留原有鄉村風貌，又需要通過整治依托原有文化風俗提高地區經濟實力。同時，本著成本-收益原則，在不損失整治效益的基礎上，需盡量減少整治成本，這無疑對整治規劃編制者及實施者提出了較高的要求。

2.2 農村農業發展缺乏統籌規劃，土地資源利用效率低

當前，農村地區由于受地理條件、人文觀念等各方面因素的影響，尚未徹底形成高效率的統籌集約化管理發展模式。在農業生產用地上，很多地區尤其是西部地區由于其特殊的地理位置和環境，導致難以實現農業集約化，尚不能將生態環境和協調發展融入鄉村振興事業中來，從而導致西部地區的土地利用率較低[2]。

2.3 土地整治針對性弱，未能優化區域空間布局

截至目前，關于土地綜合整治工作尚未發展成熟，整治目標包括用地用途的清晰劃分以及農業資源的整合。在整治土地的過程中，無法引進先進的科學技術手段合理地規劃區域空間面積，大部分地區仍舊使用傳統的規劃手段，從而導致資源得不到高效利用，從一定程度上阻礙了區域規劃的發展。同時，在土地綜合整治工作上，整治措施過于盲目，不能根據區域位置的不同而采取不同的整治措施，從而造成資源浪費。

3 鄉村振興背景下施行全域土地綜合整治的路徑

3.1 土地整治+生態農業

實施土地整治工程是實現新增耕地、水田保護、農耕文化傳承、推行農田宜機化改造、發展農業產業的必要措施。農業是“三農”問題的核心，在鄉村振興戰略推進中，農業生態化是核心目標，通過生態農業，達到保護環境，提高農產品附加值的目的，因此，推行“土地整治+生態農業”的實施模式，在土地整治前期統籌規劃，對以往利用率較低的土地進行重新規劃、重新調整，盤活低效農地、盤實耕地集中連片、耕地坡度降低、水田功能修復、耕地質量提升等，做到地盡其用，推進鄉村生產、生活、生態的空間重構，促進項目區對農用地布局更加優化、良田更加生態化，田園更加美麗。如某蔬菜基地原本優勢明顯，土地質量和耕種水平都不低，但由于缺乏合理的前期整體規劃，未建立同其他片塊之間有效的聯動機制，一直局限于大棚蔬菜的種植，缺乏綠色、無公害有機蔬菜的品牌打造，農業的產品附加值也未得到最大提升，土地未發揮最大經濟效益。

3.2 落實生態機制，鼓勵生態保護意識貫穿土地整治過程

人地關系從過去的“人定勝天”到如今的“人與自然和諧相處”，這是順應時代背景的潮流，對生態空間重要性的重視不足在時代背景下亟須調整，應高效對接國土空間規劃及其專題研究，將生態保護意識以實際行動落實于整治項目全過程。在項目規劃初期便對規劃區生態廊道、生物多樣性等多種生態指標以數字及圖件的形式記錄作為基礎數據，在規劃過程中合理相關單位項目建設規劃，并選取生態因子作為評價土地整治項目是否成功的重要標準，對項目規劃成果與現狀中生態相關指標進行比較，保證整治項目實現最優化目標[3]。

3.3 拓寬參與的途徑和方法

一方面加強民間組織建設。要積極借鑒德國、日本等國家的經驗，通過成立類似全域土地整治參與者聯合會等民間組織，建立政府部門及農民之間的雙向溝通機制，不僅可以豐富農民參與形式，也能提高農民參與能力。為此，政府可以從場地、資金以及與組織發展相關服務等方面給予優惠政策，鼓勵和扶持這類型民間組織的發展。另一方面，除了參與現狀調查、訪談、村民代表大會、張貼公示等參與方法外，需要加快構建全域土地綜合整治信息網、熱線電話、廣播電視、微信等多渠道信息公示平臺，使得農民能第一時間獲取項目實施過程的信息，了解從項目前期選址立項、規劃設計、施工驗收到后期管護全過程的實施情況，可以及時與相關部門溝通，提升農民參與的效能。

3.4 構建科學合理的實施辦法和實施標準

科學的實施辦法和實施標準是促進土地綜合整治優化發展的必然要求。全域土地綜合整治具有信息量大、涉及范圍廣、綜合性強、復雜程度高等特點，因此制訂系統化的實施辦法十分必要。首先，應整理和規范土地綜合整治的步驟和流程，使整個過程都有跡可循。其次，在對土地進行整治時遵守因地制

宜原則，使土地整治能真正發揮作用，切實提高農村農業發展質量。再次，要明確全域土地綜合整治過程中的具體技術標準，對各類用地的劃分與整合做到精準的把控，以確保農村土地資源能得到充分的利用，減少資源浪費。

3.5 以加強監管評估、維護農民權益為主的村集體引領型模式

村集體引領型模式就是要充分發揮村集體組織和農民的主體地位，嚴格執行監管職責，做到事前調研、事中監管、事后審查，保證農民“四權”到位（即知情權、參與權、表達權和收益權），自身利益不受侵犯，充分享受全域土地綜合整治的成果和收益。加強節余指標的有償使用制度，提升其價值，明確有限使用范圍，確保收益返鄉到戶，堅決防止違建偽造項目，禁止在農村圈地建造別墅或私人會館損害農民權益，保障農民權益，促進農村農業發展，徹底改善農民的生活條件。同時，建立健全動態“監測-評估-維護-再監測”機制，增強風險防控能力，實施全域土地綜合整治全過程的精細化管理。具體要做到以下五點：①從村集體規劃能力、資金運轉強度和群眾內心意愿等三方面綜合考量申報項目，嚴把試點建設工作，選擇最具優勢的試點鄉鎮；②建立健全全域土地綜合整治的監管和評價系統，在申報、實施、評價和驗收等環節均實行信息化控制；③通過遙感技術定期定點監測鄉村土地的具體規劃和落實情況，嚴防影響社會穩定和危害農民權益的事情發生；④對全域土地綜合整治設定季度、年度和綜合評估驗收，規范驗收標準和交易管理；⑤綜合評估全域土地綜合整治的經濟、社會和生態效益，全面掌握運行過程中產生的整體效益和建設成效[4]。

4 結束語

全域土地綜合整治是鄉村振興的重要環節，在落實的過程中要注重從實際出發、以人為本，并輔之以有效的政策和實施辦法，真正提升農村土地利用效率，促進農村發展。