土地要素市場化配置背景下的國有土地使用權(quán)作價出資（入股）適用范圍研究

邵軍師 于淼 張晉

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽市土地儲備服務(wù)中心，遼寧沈陽 110004）

自1978年我國改革開放以來，我國商品市場化已基本形成，絕大部分商品的價格由市場來決定，但是對于土地市場而言，仍未完全開放，為此，2020年我國政府發(fā)文推進(jìn)要素市場化配置，其中包括土地要素市場化配置改革，而國有建設(shè)用地作價出資（入股）作為其中重要改革內(nèi)容，現(xiàn)行政策相對滯后，難以滿足土地要素市場化改革的發(fā)展需求，與此同時各地也在不斷探索和擴(kuò)大其政策適用范圍，因此對其政策適用范圍開展研究很有必要，本文主要從現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定和地方實(shí)踐探索兩方面對其開展研究和討論。

一、政策發(fā)展歷程

1998年，原自然資源部在8號令中對其內(nèi)涵進(jìn)行了明確，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段的不同需求，其政策適用范圍隨之不斷拓寬和延展（表1）。

表1 對于國有企業(yè)改革的政策適用范圍梳理

1.首次提出作價出資入股

1992年，我國為了提高企業(yè)的生產(chǎn)積極性和效益，加快推進(jìn)國有企業(yè)改革，我國土地管理部門開始研究國有企業(yè)在改革過程中遇到的劃撥土地如何處置的問題，為此原國家土地管理局、國家體改委聯(lián)合頒布了《股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》對國企改革涉及的劃撥土地使用權(quán)的處置辦法進(jìn)行了規(guī)定和明確，即作價入股[1]。

2.國有企業(yè)改革的政策發(fā)展

1998年，我國面對亞洲金融危機(jī)，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議中，明確繼續(xù)推進(jìn)改革開放，深化國有企業(yè)改革工作。為了給國企改革的土地資產(chǎn)處置提供法律依據(jù)，在當(dāng)年發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》中，明確國有土地有償使用方式包括國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。至此之后，隨著國有企業(yè)改革的進(jìn)程的不斷發(fā)展，作價出資（入股）的適用范圍也在不斷拓寬。

3.新供建設(shè)用地的政策發(fā)展

2010年，全球金融危機(jī)仍在持續(xù)，而國內(nèi)物價、房價、勞動力等價格快速上漲，面臨通貨膨脹壓力，為此我國實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策，投資4萬億元拉動內(nèi)需，包括保障性安居工程項(xiàng)目，為了保障土地要素供給，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)文，允許公共租賃住房（除經(jīng)濟(jì)適用房）采用作價入股等方式供地；2011年，我國政府發(fā)文將適用范圍擴(kuò)大到由政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場；2016年，中共中央發(fā)文推進(jìn)投融資體制改革。原國土資源部等8部委為了改革需要聯(lián)合發(fā)文,將適用范圍擴(kuò)大到允許使用劃撥土地的公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，以及標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地。2017年,國務(wù)院又進(jìn)一步將適用范圍延展到醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域；2019年，自然資源部發(fā)文對作價出資（入股）供地的適用范圍作了系統(tǒng)總結(jié)和規(guī)定。

二、地方實(shí)踐探索

從國家層面來看，隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷擴(kuò)大國有建設(shè)用地作價出資（入股）的適用范圍，但仍難以滿足地方的現(xiàn)實(shí)需求，不少城市根據(jù)自身的發(fā)展需要，對國有建設(shè)用地作價出資（入股）的適用范圍也在不斷的積極探索和嘗試。從各地實(shí)踐情況來看，對于適用范圍的擴(kuò)大主要集中在新供建設(shè)用地方面。近年來，我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，開始熱衷于修建地鐵，而地鐵建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)需要大量的資金投入。目前，國內(nèi)有40多個城市正在加快建設(shè)軌道交通，如何有效籌集資金，滿足建設(shè)、運(yùn)營的需要，是各軌道交通城市面臨的普遍問題[2]，國有建設(shè)用地作價出資入股成為了部分軌道交通城市解決資金問題的途徑。深圳市、南寧市、貴陽市、蘭州市等基本都是采用“軌道+物業(yè)”的運(yùn)作模式，首先通過立法形式，出臺相應(yīng)的國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法或管理?xiàng)l例，解決法律層面的依據(jù)問題，規(guī)定城市地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營單位可以通過作價出資（入股）形式取得國有土地使用權(quán)，并允許其對取得的地塊進(jìn)行商業(yè)綜合開發(fā)，再由用地單位對地塊進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營或直接轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，籌集資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。

表2 對于新供建設(shè)用地的政策適用范圍梳理

從實(shí)踐情況來看，各地雖然具體做法略有不同，其本質(zhì)都是將作價出資（入股）的適用范圍進(jìn)了一定程度的突破和擴(kuò)大，將房地產(chǎn)、商服等國有經(jīng)營性建設(shè)用地通過作價出資（入股）的方式出讓給企業(yè)，用于籌集資金，補(bǔ)貼了軌道交通建設(shè)和運(yùn)營資金的不足。而我國目前關(guān)于作價出資（入股）適用范圍的相關(guān)規(guī)定中，對于經(jīng)營性用地僅允許處置原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地時可以作價出資（入股），對于新供建設(shè)用地尚未允許。

將國有經(jīng)營性建設(shè)用地納入作價出資（入股）的適用范圍是否可行？在《民法典》中規(guī)定經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓。此外，在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》文中，也明確要破除阻礙要素自由流動的體制機(jī)制障礙，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，保障不同市場主體平等獲取生產(chǎn)要素。因此，本文認(rèn)為若允許國有經(jīng)營性建設(shè)用地以作價出資（入股）方式進(jìn)入土地市場，與相關(guān)政策規(guī)定不符，并且會對土地市場產(chǎn)生一定程度的影響，不利于土地市場的健康平穩(wěn)發(fā)展，現(xiàn)階段不具有推廣和應(yīng)用的可行性。

三、完善政策建議

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，土地使用制度的客觀環(huán)境也在改變，對于國有建設(shè)用地作價出資（入股）的政策有必要進(jìn)一步完善，以滿足改革需求。本文在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，基于要素市場化改革的指導(dǎo)思想和基本原則，從以下兩個方面提出了進(jìn)一步擴(kuò)大作價出資入股適用范圍的政策建議。

1.探索建立國有建設(shè)用地作價出資（入股）公開配置制度

作價出資（入股）作為最初國企改革處置土地資產(chǎn)的方式之一，受其特定的歷史交易條件和環(huán)境限制，其交易方式僅局限在政府與單一用地單位之間，雖然近年來，我國不斷完善和拓展其政策適用范圍，由存量劃撥土地擴(kuò)展到新供國有建設(shè)用地方面，但是其交易方式并為改變，為了不影響土地市場的公開性、公平性和競爭性原則，其政策適用范圍僅局限于公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等非盈利性項(xiàng)目上，土地用途限制為非經(jīng)營性用地，導(dǎo)致其缺乏經(jīng)濟(jì)效益，社會資本對其興趣不大。而在自然資源部20號文中規(guī)定：作價出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度，由于作價出資（入股）的土地在用途上受限，難以真正做到“同價同權(quán)”。因此，建議借鑒國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓制度，探索建立國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資（入股）公開配置制度，為下一步拓展其政策適用范圍，允許用于經(jīng)營性用地做鋪墊，使社會資本公平參與競爭，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營提供資金，并且真正意義上做到與出讓土地使用權(quán)“同價同權(quán)”。

2.允許戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目適用作價出資（入股）政策

建議對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等先導(dǎo)性和支柱性產(chǎn)業(yè)，允許其以作價出資（入股）方式配置土地，降低企業(yè)初始用地成本，保障土地要素供給，做好培育工作，推動其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.探索作價出資（入股）政策適用于集體土地使用權(quán)

目前，作價出資（入股）政策僅適用于國有建設(shè)用地，而在地方實(shí)踐過程中，對于利用集體土地建設(shè)的公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，只有先征為國有后才能實(shí)施作價出資入股政策，而近年來，我國對于鄉(xiāng)村振興工作越來越重視，對于集體土地的土地政策不斷探索和嘗試，開展了“三塊地”試點(diǎn)改革，在新土地管理法中，已經(jīng)允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式直接入市。因此建議探索在集體土地上探索作價出資（入股）政策，為鄉(xiāng)村振興提供助力。