行政領域環(huán)境保護禁止令現存問題及分析

文｜吳靜茹

環(huán)境保護禁止令將環(huán)境保護從事后救濟轉變?yōu)槭虑邦A防，是司法機關以環(huán)境保護為主要旨向，以“令”的形式禁止特定主體從事某種活動的司法措施。2010年云南省昆明市法院首創(chuàng)環(huán)境保護禁止令，允許申請人向法院申請禁止令，及時制止被申請人危害、污染、破壞環(huán)境的行為。2021年6月1日，深圳市首個地方性法規(guī)《深圳經濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》中明確規(guī)定了環(huán)境保護禁止令。

從司法實踐到地方性法規(guī)，環(huán)境保護禁止令制度逐漸進入大眾視野，活躍于環(huán)境保護實踐和理論研究當中。環(huán)境損害包括物理損害和化學損害，物理損害較易恢復原狀，但化學性、放射性、有毒有害物質卻可能給環(huán)境帶來不可逆的損害，并且由于環(huán)境要素往往牽一發(fā)而動全身，某一要素的損害可能會給整體生態(tài)環(huán)境帶來難以估量的影響。面對正在發(fā)生的、不立即制止將對環(huán)境造成難以恢復的損害的違法行為，受困于相關生態(tài)環(huán)境部門行政強制執(zhí)行權的缺失和法庭審理的時間成本，往往在司法判決生效前，永久性的難以彌補的環(huán)境損害已經發(fā)生。而行政非訴執(zhí)行中的環(huán)境保護禁止令則能有效解決這一難題，助力沒有強制執(zhí)行權的行政機關落實環(huán)保責任，有效制止破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

作為行政強制執(zhí)行的環(huán)境保護禁止令

根據全國各地法院相關試行文件規(guī)定，行政領域中的環(huán)境保護禁止令類似于行政非訴執(zhí)行中的強制執(zhí)行。例如，河南濮陽市在兩級法院中實施的《環(huán)境保護禁止令實施辦法》中認為，“依法負有環(huán)境保護管理職責、無行政強制執(zhí)行權的行政機關針對全市范圍內正在發(fā)生、不立即制止將產生嚴重后果，而且將影響社會公共利益的環(huán)境違法行為，可向人民法院申請環(huán)境保護禁止令。人民法院經審查符合相關法律、法規(guī)以及該辦法規(guī)定的，將做出環(huán)境保護禁止令，責令被申請人立即停止環(huán)境違法行為”。重慶市渝北區(qū)法院在該院制定的《環(huán)境保護禁止令實施辦法》中也作出了類似規(guī)定。

從實踐來看，我國行政領域中的環(huán)境保護禁止令通常是指，地方生態(tài)環(huán)境部門在依法查處污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源案件時，對違法行為人做出責令停止環(huán)境違法行為的通知或行政處罰決定后，行為人仍然繼續(xù)實施違法行為的，地方生態(tài)環(huán)境部門可以申請人民法院對行為人做出環(huán)境保護禁止令，責令其停止實施違法行為。環(huán)境保護禁止令使得負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責但沒有行政強制執(zhí)行權的環(huán)保機關能夠及時向法院申請司法保護，防止環(huán)境損害的進一步擴大。無疑，禁止令的實施可以大大加強環(huán)境保護力度。

根據中國裁判文書網數據庫，截至2022年4月14日，共搜集到52份關于環(huán)境保護禁止令的非訴執(zhí)行行政審查裁定書。從52份裁定書來看，重慶市萬州區(qū)、河南省登封市、河南省鄢陵縣等多地人民法院已實際執(zhí)行環(huán)境保護禁止令。例如，在《濮陽縣環(huán)境保護局、濮陽縣興豐源豆制品有限公司非訴執(zhí)行審查行政裁定書》中，濮陽縣環(huán)境保護局因違法行為人未安裝廢氣自動監(jiān)控設施而發(fā)出了責令限期改正的決定，責令行為人立即停止生產、進行整改。但行為人并未停止生產，繼續(xù)實施破壞環(huán)境的行為，因而濮陽縣環(huán)境保護局向法院申請了環(huán)境保護禁止令，濮陽縣法院裁定準予執(zhí)行縣環(huán)保局的申請，并提出不依照本裁定執(zhí)行，法院將采取強制措施。再如，在《萬州區(qū)環(huán)境保護局與重慶市萬州區(qū)妍希農業(yè)開發(fā)有限公司其他非訴執(zhí)行審查準許執(zhí)行行政裁定書》中，違法行為人在環(huán)保設施未建成的情況下，主體工程就已投入生產，對環(huán)境造成了不良影響。萬州區(qū)環(huán)保局責令行為人立即停止生產，但行為人繼續(xù)從事生產經營活動，因而萬州區(qū)環(huán)保局向法院申請環(huán)境保護禁止令，法院裁定準予執(zhí)行區(qū)環(huán)保局申請的環(huán)境保護禁止令，行為人應立即停止生產。

環(huán)境保護禁止令實施中的法理問題

可能造成行政相對人程序性權利的克減

環(huán)境保護禁止令可能在一定程度上克減行政相對人的程序性權利。從搜集到的裁定書來看，法院裁定書中環(huán)保機關申請環(huán)境保護禁止令的法條依據大部分為《行政訴訟法》第97條：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”該條是《行政訴訟法》中關于強制執(zhí)行的規(guī)定，但實踐中行政機關向法院申請的環(huán)境保護禁止令，并非嚴格依照該規(guī)定做出，通常情況下，環(huán)境保護禁止令的申請時間會早于行政強制執(zhí)行，申請時間提前的直接目的在于解決環(huán)境執(zhí)法中的“時間空檔期”問題。根據 《行政強制法》第53條的規(guī)定，無強制執(zhí)行權的環(huán)保機關，只能在行政相對人的起訴期限屆滿后才能向法院申請強制執(zhí)行。而根據 《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，行政相對人的起訴期限為“自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出”，也就是說在這六個月內，行政決定尚不具備強制執(zhí)行力，行政機關不能向法院申請強制執(zhí)行，而危害環(huán)境的行為卻有可能一直持續(xù)，在客觀上形成了環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管時間空檔，環(huán)境保護禁止令就是允許行政機關在這段“時間空檔期”內向法院提出禁令申請，從而盡早制止危害環(huán)境行為，防止環(huán)境遭受不可逆的損害。但由于法定的起訴期限并未屆滿，相對人的權利義務仍處于不確定狀態(tài)，可能存在行政決定因被相對人起訴而被撤銷的情形，因而此種具有預先性強制執(zhí)行的環(huán)境保護禁止令可能造成行政相對人程序性權利的克減。為了及時防止環(huán)境損害，能否以克減行政相對人的程序性權利為條件，有待商榷。

司法權提前介入行政權的正當性存疑

行政權與司法權的合理配置是環(huán)境保護的制度保障。一般而言，司法權會基于自身裁量權的立場，給予行政權專業(yè)性的足夠尊重，在行政權的行使即可妥善解決問題的情況下，司法權應當保持克制。司法權往往是在行政機關行使職權不力時環(huán)境保護的最后一道屏障。而法院依環(huán)保機關的申請裁定實施環(huán)境保護禁止令，實際上是司法權在行政關系中的提前介入，是否會對司法權與行政權之間的制衡關系形成不利影響存有疑問。盡管環(huán)境保護禁止令的適用被認為是司法與行政聯動的體現，可以在緊迫情形下，防止難以挽回的環(huán)境損害，但同時，司法權作為行政權的監(jiān)督者，是否應與行政權保持必要的“距離”，司法權提早介入行政權的正當性仍有待論證。

環(huán)保實質正義優(yōu)先于形式程序正義

環(huán)境保護的實質正義應當優(yōu)先于當事人訴訟權利中的形式程序正義。行政相對人的程序性權利值得保護，但若一味強調程序性權利而放縱行政相對人肆意實施違法行為，破壞生態(tài)環(huán)境，則無異于片面追求形式正義，而忽略了環(huán)境保護的實體正義。

一方面，環(huán)境是人類生存、繁衍的物質場所，損害環(huán)境不僅會影響人類身體健康，而且會對生產活動、生活質量乃至社會經濟發(fā)展等各個方面產生嚴重影響。保護環(huán)境，實現人與自然、人與環(huán)境的協調發(fā)展已成為全人類的共識。自20 世紀以來，環(huán)境權作為一種新興權利引發(fā)全球關注，并逐漸得到了法律上的認可。

環(huán)境權以公民享有良好環(huán)境為核心內容，同時，環(huán)境權也意味著公民的環(huán)境權利必須能夠獲得相應救濟，無救濟即無權利。傳統救濟往往只是對已經發(fā)生損害的環(huán)境進行修復和賠償，卻沒有關注到部分環(huán)境損害的不可修復性。環(huán)境損害的永久性決定了對環(huán)境問題的治理，應從填補型救濟轉向預防型救濟。若在環(huán)境損害案件中，堅持以最終的訴訟結果作為執(zhí)行依據，則可能錯失治理環(huán)境問題的良機。“遲到的正義非正義”，司法要實現的公平正義，應該是及時的、現實的正義。況且，環(huán)境問題還具有附加性、融合性等特征，如果不及時治理好現存問題，阻斷現存問題與其他問題發(fā)生連鎖反應的可能，就有可能造成現存問題與新產生的環(huán)境問題一起發(fā)酵，環(huán)境問題的復雜性與治理難度將加重。允許環(huán)保機關提前申請環(huán)境保護禁止令，正是預防環(huán)境損害、及時治理環(huán)境問題、保障公民環(huán)境權利的應然選擇。

另一方面，司法對當事人程序權利的限制必定是審慎而嚴謹的，是在環(huán)境實體利益大于當事人程序性利益下的慎重選擇。各地法院在準予環(huán)保機關申請的環(huán)境保護禁止令時，考慮到這種禁令的適用對行政相對人程序性權利帶來的不利影響，往往會非常慎重，并在適用情形上加以限制，通常要求不立即制止環(huán)境違法行為，將產生嚴重后果影響社會公共利益的情況下才準予執(zhí)行。例如，重慶萬州區(qū)法院在該院出臺的《環(huán)境保護禁止令的意見》中將適用情形規(guī)定為“環(huán)境污染行為持續(xù)存在，生態(tài)環(huán)境可能遭受不可挽回的損失；對周邊公民的生命健康造成威脅；造成較大影響，人民群眾反映強烈；給其他人的合法權益造成不可彌補損失”四種情形。

環(huán)保禁令符合行政權與司法權的動態(tài)平衡規(guī)律

西方國家從“夜警社會”到福利國家再到風險社會，行政權逐漸擴張，從消極行政發(fā)展到積極行政，行政權越來越傾向于主動干預，不僅要推動國家經濟發(fā)展，還要注重對社會利益的平衡與調節(jié)，并且越來越傾向于后者。而司法權通常能夠根據行政權發(fā)展的動態(tài)作出調整，在司法能動主義與司法克制主義之間切換，與行政權相互配合，并促使行政權在法治范圍內運行。行政權與司法權以兩個原則為中心，建立起了動態(tài)平衡關系。一方面，行政權與司法權應當相互尊重專長。現代行政問題日益復雜，許多專業(yè)性、技術性較強的問題，法院無法知悉，而法院在法律適用與解釋上具有行政機關無可比擬的優(yōu)越性。因此，司法權對行政權的滲透究竟可以達成何種深度，應當取決于各自的專長。另一方面，行政權應當具有優(yōu)先性。行政范圍內的任何事項，都應當先由行政機關根據自身職權行使，只有當行政機關履職存在法律錯誤或怠于履職甚至是不履行職責時，司法機關才可以通過訴訟程序介入，監(jiān)督行政權力，糾正行政機關的違法行為。司法機關原則上不能越過行政機關介入公共事務，不能逾越、取代行政機關直接做出相關決定。

長期以來，對行政權與司法權的關系，一是強調二者之間在權力性質上的根本區(qū)別，即行政權是管理權，而司法權是判斷權。管理權區(qū)別于判斷權，不能相互混淆。二是由于二者存在差異，應當根據職能定位，堅持司法對行政的監(jiān)督功能，逐步構建起對公民遭受行政權侵害的完備司法救濟體系。隨著社會的進步與發(fā)展，公共事務日趨增多、愈加復雜，社會風險日益提升，公眾對于司法權的期待日益增長，希望司法能夠發(fā)揮更多的實際運行效果。在此背景下，行政權與司法權關系理論逐漸突破了傳統認知的限制，“能動司法”概念逐漸興起。“能動司法”的核心目標在于要求司法機關在法律效果之外，還應追求社會效果，實現法律效果與社會效果的統一。能動司法的理論基礎在于承認司法權的本質屬性除具有法律性之外，還具有政治性與人民性。因此，司法權除了要發(fā)揮傳統的司法公正屬性，維護公平正義，還應當配合國家整體規(guī)劃與政治發(fā)展大局，主動參與落實國家大政方針和各項政策，并以群眾的意愿和利益為導向，使司法更具民主性。

環(huán)境保護禁止令在行政非訴執(zhí)行案件中的適用，是當前整體環(huán)境下強調司法權政治性，要求司法權參與社會治理，從克制司法向能動司法轉變的縮影與具體表現之一。行政非訴執(zhí)行領域的環(huán)境保護禁止令，既尊重了行政機關的專業(yè)性，仍由其行使對于環(huán)保案件的首次判斷權，又方便了沒有行政強制執(zhí)行權卻負有環(huán)境保護職責的行政機關及時行使行政職權，保護生態(tài)環(huán)境。法院在審查行政機關申請的環(huán)境保護禁止令時，會審慎審查行政機關提供的材料，根據“不立即停止違法行為將對環(huán)境造成不可恢復的損害并影響公共利益的原則”，謹慎作出裁決。因此，行政非訴領域的環(huán)境保護禁止令符合行政權與司法權運行的基本規(guī)律，既互相尊重專長，又充分尊重行政權的優(yōu)先性，司法權提早介入行政權具有正當性。

結語

實施環(huán)境保護禁止令有利于及時制止環(huán)境違法行為，避免造成永久性的環(huán)境損害，是一項預防環(huán)境損害，為環(huán)境執(zhí)法提供有效司法保障的重要舉措。這項制度的推行對于負有環(huán)境保護職責但又沒有強制執(zhí)行權的行政機關來說，具有重要意義。自行政公益訴訟制度實施以來，一些行政機關因為沒有落實好“責令改正違法通知書”或“行政處罰決定書”中關于要求相對人修復環(huán)境的決定，而被檢察機關以行政公益訴訟的形式訴上法庭。但實際上，環(huán)保機關沒有行政強制執(zhí)行權，即使申請法院強制執(zhí)行，法院也會認為環(huán)保機關作出的處罰種類屬于《行政強制法》第50條規(guī)定的代履行范圍，不屬于法院強制執(zhí)行的處罰種類，應由作出處罰決定的行政機關代履行。環(huán)境保護禁止令則可以很好地解決這個問題，助力環(huán)境執(zhí)法實踐的順利開展。盡管目前仍處于探索階段，也存在可能影響行政相對人程序性權利以及司法權提早介入行政權的正當性問題，但一項新制度的實施總要經過時間的檢驗。我們有理由相信，隨著對行政領域環(huán)境保護禁止令的理論探索與制度構建的進一步加深與完善，行政權與司法權將互為補充，共同為保護我國的生態(tài)環(huán)境提供制度保障。