解讀|綠色漸成“一帶一路”的鮮明底色

“一帶一路”中國方案惠及世界

2022年3月28日，國家發展改革委、外交部、生態環境部、商務部聯合印發了《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》（以下簡稱《意見》），為完善共建“一帶一路”綠色發展頂層設計和標準體系，統籌推進綠色基建、綠色能源、綠色交通、綠色金融等領域合作，強化境外項目環境風險防范能力提出了新指引、新要求。

本文將結合全球跨境基建投融資的競爭合作新格局和綠色“一帶一路”政策的演變歷程，梳理《意見》在政策溝通和規則共建、綠色產業合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個方面的亮點，并對各利益相關方如何落實《意見》中的行動指引，助力“一帶一路”高質量發展做出建議。

綠色“一帶一路”的政策演變

在全球可持續發展浪潮下，綠色逐漸成為“一帶一路”的鮮明底色。自2013年共建“一帶一路”倡議提出，特別是2015年攜手打造“綠色絲綢之路”的概念被首次強調以來，中國政府致力于完善其綠色發展的頂層設計，搭建國際綠色交流合作平臺，引導企業提升境外項目環境風險防范能力。

在過去近十年的“一帶一路”高質量發展過程中，相應的綠色發展政策框架不斷細化和豐富，走過了萌芽和起步階段，正在近兩年來積極緊密探索、升級和迭代中迎來下一個十年的成熟期。

在2013年的萌芽期，商務部和原環境保護部聯合發布《對外投資合作環境保護指南》，為中資企業在對外投資合作中了解并遵守東道國環境保護政策法規，實現互利共贏提出指引。

2015年到2020年的起步階段，“強化基礎設施綠色低碳化建設和運營管理”和“加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作”在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中首次提及；2017年國家發展改革委等四部門聯合發布的《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》（以下簡稱為2017年版《意見》）更是進一步強調將生態環保融入“一帶一路”建設的各方面和全過程，促進沿線國家和地區共同實現2030年可持續發展目標。

2021年7月，生態環境部和商務部發布的《對外投資合作綠色發展工作指引》開創性地提出鼓勵企業“遵循綠色國際規則”“參照國際通行做法”，標志著我國共建綠色“一帶一路”的頂層設計迎來了超越東道國原則、與國際通行標準接軌的新階段。同年9月，習近平總書記在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上宣布中國將不再新建海外煤電項目，大力支持發展中國家能源綠色低碳發展。中國推出海外“退煤”對于全球能源轉型的加速演進起到了決定性的作用。2022年1月，兩部門印發新版《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》（以下簡稱《指南》），在2013版和2021版的基礎上，增強了對于國際通行標準的認可，提出了對于應對氣候變化和生物多樣性保護方面的新要求，理順了項目上生命周期管理流程，細化了對境外項目開展的各階段以及各重點行業的具體指導。

2022年新版《意見》針對2017年版在政策溝通和規則共建、綠色產業合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個層面進行了重大升級，進一步展露了中國在全球的綠色領導力，標志著相關頂層設計迎來成熟階段。

在此基礎上，《意見》提出到2025年，共建“一帶一路”綠色發展取得明顯成效；2030年，共建“一帶一路”綠色發展格局基本形成的目標和愿景。

綠色標準、綠色產業和綠色金融“三位一體”協同推進

在“綠色引領、互利共贏；政府引導，企業主體；統籌推進，示范帶動；依法依規，防范風險”的基本原則下，四部門聯合發布的《意見》涵蓋了綠色發展重點領域、境外項目風險管理、支撐保障體系以及組織實施四個維度。

與往期政策包括2017年版《意見》相比，其綜合呈現了三大亮點：

第一，在政策溝通和標準共建方面，提出尋求應對氣候變化“最大公約數”、積極參與國際綠色產業和金融的標準制定和對接，展現了中國的綠色領導力；

第二，在產業和項目的有序引導方面，首次闡釋了針對處于不同建設階段的海外煤電項目的細化要求，并重申了今年1月生態環境部和商務部聯合發布的《指南》中對于境外項目環境行為的規范指引；

第三，在綠色金融賦能產業發展和項目落地方面，強調了推動綠色金融市場雙向開放、配以推廣綠色投融資最佳實踐以及增強相關領域的能力建設。

（一）統籌綠色發展政策互通、國際標準共建

“一帶一路”的綠色高質量發展離不開應對氣候變化等相關政策的多元交流、綠色產業和金融標準的接軌和共建。

在政策互通方面，《意見》第十二條提出“推動各方全面履行《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》，積極尋求與共建‘一帶一路’國家應對氣候變化‘最大公約數’……繼續實施‘一帶一路’應對氣候變化南南合作計劃……幫助共建‘一帶一路’國家提升應對氣候變化能力”。具體而言，中國在與其他“一帶一路”國家開展雙邊合作的過程中，應充分考慮東道國在氣候適應和氣候減緩兩方面的訴求——一方面，為應對氣候變化下的極端天氣災害，全面增強新基建項目的氣候韌性，同時向受災國家（地區）提供相關物資援助；另一方面，引導中資企業在開展對外投資合作建設項目時，將東道國在《巴黎協定》下的國家自主貢獻（NDCs）目標納入考量，盡量減少其“出?！碧甲阚E，最大程度上與1.5℃溫升目標保持一致。

在國際標準共建方面，《意見》鼓勵企業在行業協會、商會牽頭下積極參與國際綠色標準制定，發布與國際接軌的行業規范及指南（第十一條），推動建成一批最佳實踐項目。細分到綠色金融領域，《意見》提出推廣并落實與綠色投融資相關的自愿準則，譬如中英共同發起的《“一帶一路”綠色投資原則》（第九條）；第十五條“有序推進綠色金融市場雙向開放”，換言之，同樣需要國內外一定程度上關于綠色分類標準的共識。

綜上，在綠色“一帶一路”頂層設計日趨成熟的新階段，中國在尊重其他國家政策法規、遵循國際通行標準的前提下，逐步增強在綠色國際規則制定中的話語權、提升綠色領導力。

（二）引導境外棕色產業低碳轉型、綠色項目加速落地

針對一些境外項目開展過程中日漸顯露的環境和氣候風險，《意見》從引導棕色產業項目低碳轉型、綠色項目重點發展兩方面給出了指引。首先，《意見》是繼2021年9月中國提出海外“退煤”之后，首次官方闡釋了針對處于不同建設階段的海外煤電項目的細化要求——對于新建境外煤電項目，全面停止；在建項目，穩慎推行；建成項目，綠色低碳發展（第十四條）。其中，特別提到鼓勵企業采用高效脫硫、脫硝、除塵以及二氧化碳捕集利用與封存等先進技術，推動煤電、鋼鐵等高污染、高碳排（“兩高”）的棕色產業綠色低碳轉型。實際上，孟加拉國、巴基斯坦等“一帶一路”國家出于本國產能過剩加之環境氣候問題的憂慮，已開始重新審視煤電建設的必要性。引導有序退出新建煤電項目，并控制其他高能耗項目的污染和碳排放，不僅有利于中資企業和投資主體規避綠色發展浪潮下的擱淺資產風險，而且順應了東道國自身低碳轉型的需求和路徑。

與之相輔相成，《意見》濃墨重筆地描繪了綠色發展重點合作領域，涵蓋以綠色能源、綠色交通等為代表的基礎設施互聯互通以及其他，如新能源汽車制造等，綠色產業貿易活動（第四到第十條）?！兑庖姟返谒臈l和第十三條重申了今年1月生態環境部和商務部印發的《指南》中覆蓋對外投資合作建設項目全周期的環境管理要求。

針對棕色和綠色產業項目兩端發力，《意見》為中資企業識別和規避氣候相關的財務風險（特別是轉型風險），提升和完善環境風險管理水平提供了更切實的參考。

（三）推進綠色金融市場雙向開放、產融緊密對接

為解決綠色項目“出海”過程中遭遇的融資難的困境，《意見》在加強產融對接，讓綠色產業與金融更加緊密地結合在一起，從而形成有效完整的支撐保障體系方面加大布局。

《意見》提出加強綠色金融合作，用好國際金融機構貸款，撬動民間綠色投資（第九條）；完善資金支撐保障，有序推進綠色金融市場雙向開放，鼓勵金融機構和相關企業在國際市場開展綠色融資，支持國際金融組織和跨國公司在境內發行綠色債券、開展綠色投資（第十五條）。

從項目資金支持的角度來看，綠色“一帶一路”項目近年來開始探索多元投融資渠道，包括國際商業金融機構、多邊開發性金融機構、機構投資人、乃至資本市場中普通投資者等。國際投融資方（包括一些國際大型機構投資者、多邊金融機構、國際銀行特別是簽署《赤道原則》的銀行即“赤道行”）通常采用更嚴苛的環境和社會風險與影響的評價和管理標準?！兑庖姟非拔闹袕娬{的接軌國際綠色標準不僅有利于中資企業降低項目運營風險，而且間接幫助其解決融資難的困境。

在綠色金融市場雙向開放方面，綠色投融資活動在“走出去”和“引進來”兩個方向上均穩步前行。以綠色債券舉例來看，我國境外綠債發行數量和規模整體呈現增長趨勢——據中央財經大學綠色金融國際研究院統計，2021年中資企業在境外共發行66只綠色債券，同比增長247%，總規模約229.9億美元，同比增長170%。截至2021年末，我國企業在境外累計發行綠色債券144只，發行規模約合613.2億美元。

國際金融機構和跨國公司在大陸境內發行的綠債又稱綠色熊貓債，是一種用于支持綠色低碳項目建設運營的人民幣計價債券。中國綠色熊貓債市場同樣蓄勢待發。2016年，金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）成立的多邊開發機構——新開發銀行發行了一支票面利率為3.07%的五年期綠色熊貓債，在中國在岸債券市場籌集人民幣30億元，用于支持金磚國家的基礎設施和可持續發展項目。2021年12月，匈牙利發行了10億元人民幣的綠色熊貓債，標志著首單綠色主權熊貓債的問世。據悉，該單綠色熊貓債的發行既符合國際資本市場協會（ICMA）的《綠色債券原則》，募集資金用途也滿足我國《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》下的要求。

結合推廣綠色投融資最佳實踐以及完善相關領域的能力建設等相應指導，《意見》充分考慮了綠色“一帶一路”項目融資成本高的難點痛點，以綠色金融為引擎，為境外綠色項目落地保駕護航。

針對《意見》實施推行的建議

《意見》在政策溝通和規則共建、綠色產業合作和項目落地、綠色金融市場雙向開放和賦能三個方面綜合呈現出新意和亮點。

下一步，針對相關政府部門、中資企業、金融機構落實和推廣《意見》，本文提出三點建議：

第一，政府引導優化綠色資本市場互聯互通。為進一步推進綠色金融市場雙向開放，相關政府部門應著力引導綠色金融國內標準和國際標準的對接。譬如，中歐牽頭完成的可持續金融分類目錄（EU-China Common Ground Taxonomy）是破除跨境綠色交易屏障的重要探索之一。未來，在“走出去”方面，建議加強關于中資機構境外發行綠債的能力建設，并針對一些境外評級相對較低的中資主體匹配以適當的增信支持，以滿足國際綠色債券市場發行要求，降低發行成本；在“引進來”方面，進一步完善國內綠色熊貓債券市場操作指引、信息披露制度和外部第三方認證規范，并建議增強境內外交易所互聯互通機制的建設。

第二，企業強化環境社會信息披露和溝通。中資企業和項目發起人應按照《意見》的指引，積極向金融機構和公眾披露“出海”項目的環境和社會表現。公開的環境社會信息披露可以為企業帶來四大便利：1）滿足了融資方在貸款期的監督要求；2）提供持續、可追蹤的環境和社會績效文件，有助于后期退出階段匹配到對此方面關注度更高的長期機構投資者；3）提高中資企業和項目公司員工的環境和社會風險管理思維；4）由于透明度的提高，增強當地政府和社區對中資企業的信任。相應地，行業協會和商會也應定期組織針對基建、能源、交通等“一帶一路”重點行業的環境和社會風險評價標準、評估工具的培訓和能力建設活動。

第三，金融機構提供差異化管理和融資/承保條件。首先，金融機構包括銀行和保險機構應建立針對煤電類項目的投資排除清單，有序退出存量煤電項目；并將可能對環境造成重大潛在風險的項目，如燃氣發電、大型水電、礦山開采項目等列入重點關注列表，強制要求項目公司披露其在污染處理、碳排放、生物多樣性保護等方面的具體數值和治理情況；針對綠色低碳項目，如風電、光伏等項目的審批實行“綠色通道”。其次，銀行和保險機構應通過為綠色項目以及一些切實的低碳轉型活動提供更優惠的融資和承保條件的方式，將金融資源向綠色發展領域傾斜。

（文章來源《環境經濟》雜志，圖片除注明出處外其余均來源于網絡。作者湯盈之：中央財經大學綠色金融國際研究院 綠色“一帶一路”中心副主任）