我國(guó)海洋塑料垃圾污染的治理困境及對(duì)策探析

高駿，黃耀文

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134）

據(jù)《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》調(diào)查研究數(shù)據(jù)表明，在海洋垃圾中，塑料是最常見(jiàn)的原材料，所占海洋垃圾比例高達(dá)85.7%[1]，由此可見(jiàn)，海洋垃圾污染問(wèn)題多指海洋塑料垃圾問(wèn)題。我國(guó)的海洋塑料垃圾污染問(wèn)題是一直以來(lái)亟需解決的環(huán)境問(wèn)題，這種環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)與人們盲目地進(jìn)行海洋開(kāi)發(fā)且強(qiáng)度不斷增大有著密切聯(lián)系。2012年，人類命運(yùn)共同體意識(shí)就在黨的十八大報(bào)告中首次被提出和闡釋。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在莫斯科國(guó)際關(guān)系學(xué)院演講上，向世界提出“人類命運(yùn)共同體”理念[2]。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念。2019年，習(xí)總書(shū)記又對(duì)關(guān)于構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體進(jìn)行了一系列重要論述，提出我國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天等重要內(nèi)容[3]。當(dāng)今世界是海洋的世界，為了國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有必要對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題深入關(guān)注。我國(guó)對(duì)有關(guān)海洋塑料垃圾問(wèn)題的關(guān)注與一些發(fā)達(dá)國(guó)家比較相對(duì)較晚，由于治理體系尚未成熟、污染在全球范圍內(nèi)的逐步擴(kuò)散以及各參與主體的利益不均的問(wèn)題依舊存在，許多工作仍需進(jìn)一步完善落實(shí)，此外，全球?qū)用娴暮献髦卫矸绞饺孕枧Γ员愀玫貙?duì)海洋環(huán)境進(jìn)行治理，推動(dòng)海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

1 海洋塑料垃圾簡(jiǎn)介

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)于海洋垃圾的定義為：“海洋和海岸環(huán)境中具有持久性的、人造的或經(jīng)加工的固體廢棄物”[1]。我國(guó)沿用其對(duì)海洋垃圾的定義，并特別指出海洋垃圾是包括海岸、海灘上的遺棄物，由自然原因流入海洋的以及海上航行船只產(chǎn)生的廢棄物。

根據(jù)分布位置，海洋塑料垃圾可以分為三大類：一是海岸垃圾，以塑料袋、快餐盒為主；二是漂浮垃圾，主要是指塑料瓶、海上浮標(biāo)等物品；三是海底垃圾，主要有塑料袋、漁網(wǎng)等[1]。海洋塑料垃圾一般多分布于海岸處，近些年來(lái)隨著人們的不正當(dāng)開(kāi)發(fā)，在海面和海底也可以發(fā)現(xiàn)海洋塑料垃圾的存在。塑料本身就具有難以降解、易漂浮、毒害性強(qiáng)的特性，因此，海洋塑料垃圾很容易就會(huì)遍布各地，治理過(guò)程十分困難，且造成的危害性極大。

2 我國(guó)海洋塑料垃圾治理現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)海洋塑料垃圾污染狀況

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，我國(guó)主張管轄的海域面積約為300 萬(wàn)km2，這其中包括了內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。

我國(guó)海域周邊沿海城市人口居多，海岸線綿長(zhǎng)，海域內(nèi)含有我國(guó)的許多重要港口，航運(yùn)活動(dòng)十分頻繁。正是由于我國(guó)沿海海域人口基數(shù)大，人們有意無(wú)意地丟棄飲料瓶等塑料垃圾的行為導(dǎo)致了大量陸源垃圾不斷進(jìn)入海洋，加之頻繁的航運(yùn)活動(dòng)、船員對(duì)垃圾的處理不當(dāng)以及來(lái)往船只排泄的廢棄物形成的海源垃圾，我國(guó)海域塑料垃圾污染日益嚴(yán)重，使得我國(guó)海域環(huán)境容量難以為繼。從調(diào)查信息得知，我國(guó)海洋漂浮垃圾主要都是塑料類、聚乙烯、聚苯乙烯泡沫，數(shù)量多且密度很大，對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重危害，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了破壞，且對(duì)鄰國(guó)及鄰海也造成了一定影響。

2.2 當(dāng)前我國(guó)海洋塑料垃圾污染治理情況

海洋垃圾污染的治理問(wèn)題始終備受我國(guó)的關(guān)注。中國(guó)作為較早認(rèn)識(shí)到塑料垃圾污染的國(guó)家之一，已經(jīng)組織開(kāi)展了大量的科學(xué)研究、污染監(jiān)測(cè)與防治[4]。對(duì)海洋污染的監(jiān)測(cè)與防治的人力和資金投入都十分巨大，防治形勢(shì)一直以來(lái)都很?chē)?yán)峻。

我國(guó)針對(duì)海洋環(huán)境的治理在政策制定、條例頒布方面一直進(jìn)行著不斷的努力，見(jiàn)表1。這些政策的實(shí)施在控制塑料垃圾產(chǎn)量和減少塑料垃圾入海方面起到了一定程度上的作用。

表1 我國(guó)海洋垃圾和塑料垃圾污染治理相關(guān)政策、法規(guī)

為了貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，絕不能以犧牲海洋生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，不能走先污染后治理的路子，一定要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉，全面促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”的方針，我國(guó)政府在海洋塑料垃圾污染治理中一直扮演著多重角色，承擔(dān)著多重責(zé)任，同時(shí)，為了提高治理效率，政府與企業(yè)、公眾之間也進(jìn)行了協(xié)同合作。除此之外，我國(guó)在海洋問(wèn)題上還一直特別重視國(guó)際上的區(qū)域性合作，例如，中美簽訂了《中美海洋垃圾防治廈門(mén)-舊金山“姐妹城市”合作實(shí)施方案》、中加發(fā)表了《關(guān)于應(yīng)對(duì)海洋垃圾和塑料的聯(lián)合聲明》等，由此可以看出我國(guó)在海洋問(wèn)題的國(guó)際合作中扮演著重要角色并付出了很多努力。

3 我國(guó)海洋塑料垃圾治理存在的問(wèn)題

3.1 碎片化治理導(dǎo)向模糊性責(zé)任

3.1.1 政府未能發(fā)揮主導(dǎo)作用，治理工作面臨困境

在海洋塑料垃圾治理問(wèn)題上，政府監(jiān)管不力，未能發(fā)揮主導(dǎo)作用，在源頭治理環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重的失位，沒(méi)有切實(shí)履行職責(zé)，導(dǎo)致塑料垃圾沒(méi)有實(shí)現(xiàn)源頭減量，增大了塑料垃圾流入海洋的概率，不利于治理的開(kāi)展。另外，政府資金投入較少，導(dǎo)致專業(yè)人員補(bǔ)貼減少以及配套設(shè)施得不到及時(shí)維護(hù)，給治理工作帶來(lái)了困難。

3.1.2 企業(yè)盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境污染日益嚴(yán)重

與海洋塑料垃圾污染相關(guān)的企業(yè)主要是以沿海的企業(yè)及以塑料制品為主的企業(yè)，目前，這些企業(yè)大多還是片面地以經(jīng)濟(jì)效益為主，社會(huì)責(zé)任感較低，未能把海洋環(huán)境利益與自身的利益結(jié)合起來(lái)，在盲目生產(chǎn)時(shí)忽視了環(huán)境污染的嚴(yán)重性，導(dǎo)致了海洋塑料垃圾污染的出現(xiàn)。沿海企業(yè)生產(chǎn)的廢棄物排放，以及塑料制品的隨意丟棄、塑料制品企業(yè)產(chǎn)量的日益提升，都加大了塑料垃圾流入海洋的幾率。

3.1.3 公眾主人翁意識(shí)薄弱，協(xié)同工作難以推進(jìn)

首先，海洋塑料垃圾污染問(wèn)題已是國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題，在公眾眼中，他們普遍認(rèn)為這一議題是國(guó)家和社會(huì)的任務(wù)，與自身無(wú)關(guān)，不需要參與其中。其次，公眾形成了自身能力不足、無(wú)法參與國(guó)家大事的固化印象，自認(rèn)為不論國(guó)家的大事小事都無(wú)法參與其中。再次，一些公眾有著想要參與的想法，但由于參與渠道較少、參與方式單一、信息不對(duì)稱等原因降低了他們參與的積極性。

3.2 海洋環(huán)境污染防治在法律層面亟需完善

3.2.1 立法體系不健全，塑料管控受到阻礙

我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)海洋塑料垃圾污染治理方面的相關(guān)立法。近些年來(lái)我國(guó)一直在完善與塑料垃圾方面相關(guān)的法律法規(guī)，但是塑料制品的使用遍布人們生活的方方面面，塑料管控問(wèn)題一直面臨困境。在1995年，我國(guó)就頒布了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》，2007年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了“限塑令”，在重點(diǎn)城市推行了試點(diǎn)工作，但是這些法規(guī)與禁令起到的效果并沒(méi)有那么理想，并且執(zhí)行起來(lái)很是困難。不管是在國(guó)家還是地方層面，我國(guó)海洋塑料垃圾法律制度的相關(guān)立法還不健全，法律體系仍待完善。

3.2.2 專門(mén)立法缺失，法律執(zhí)行缺乏保障

縱觀我國(guó)出臺(tái)的這些有關(guān)塑料垃圾的法律法規(guī)，可以看出現(xiàn)行立法存在著很多不足之處：首先，相關(guān)規(guī)定過(guò)于抽象，多為原則性規(guī)定，懲罰措施少，不易執(zhí)行；其次政府部門(mén)職責(zé)劃分不清，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)[5]。除此之外，許多法律法規(guī)的制定還損害了多元主體的切身利益，國(guó)家無(wú)法承擔(dān)起這種損失，法規(guī)執(zhí)行起來(lái)很是困難。完善塑料垃圾、海洋塑料垃圾污染治理的法律法規(guī)，任重而道遠(yuǎn)。

3.3 國(guó)際合作中工作開(kāi)展效率較低

3.3.1 國(guó)際公約建設(shè)不足，國(guó)際合作難以推進(jìn)

公約建設(shè)不足在海洋塑料垃圾治理中突出體現(xiàn)為硬法建設(shè)的滯后，軟法在應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾污染的全球努力中占主導(dǎo)地位[6]。在國(guó)際法律框架下，出臺(tái)的《斯德哥爾摩公約》、《巴塞爾公約》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等，都涉及了海洋塑料垃圾問(wèn)題，盡管這些公約對(duì)海洋塑料垃圾進(jìn)行了嚴(yán)格要求，但由于其管理作用不直接，效果尤為受限。

3.2.2 各國(guó)相互推諉責(zé)任，治理呈現(xiàn)碎片化

由于我國(guó)地處公認(rèn)的塑料垃圾污染的熱點(diǎn)地區(qū)：亞太地區(qū)，在進(jìn)行海洋塑料垃圾治理時(shí)，部分周邊國(guó)家盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并不重視海洋環(huán)境的保護(hù)，合作治理難度很大；一些距離較遠(yuǎn)的發(fā)達(dá)國(guó)家都從自身利益出發(fā)，他們更加重視的多為自己國(guó)家毗鄰海域的塑料垃圾污染治理，海洋命運(yùn)共同體意識(shí)較差，對(duì)國(guó)際合作治理并不能起到實(shí)質(zhì)性的幫助。除此之外，各國(guó)在治理方面的政策也不盡相同，很難達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而產(chǎn)生了政策分歧，最后形成了治理的碎片化局面，削弱了國(guó)際合作治理的合力，阻礙了海洋塑料垃圾的治理進(jìn)程。

4 我國(guó)海洋塑料垃圾治理的對(duì)策探析及展望

4.1 構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共同參與的治理體系

黨的十九大報(bào)告中提出，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為海洋垃圾治理明確了方向。

4.1.1 轉(zhuǎn)變政府角色定位，發(fā)揮主導(dǎo)作用

政府應(yīng)發(fā)揮治理中的主導(dǎo)作用，在治理進(jìn)程中進(jìn)行正確的引導(dǎo)，科學(xué)制定關(guān)于海洋塑料垃圾的監(jiān)管方案，提高監(jiān)管效能，認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)禁缺位、失位情況的出現(xiàn)，大力提高治理能力。面對(duì)資金不足問(wèn)題，政府應(yīng)該把海洋塑料垃圾治理問(wèn)題設(shè)為優(yōu)先議題，尋求環(huán)保組織等多元渠道對(duì)海洋塑料垃圾治理資金支持與援助，避免配套設(shè)施得不到及時(shí)維護(hù)、縮減人工成本等情況的發(fā)生，及時(shí)對(duì)海洋工作人員提供資金補(bǔ)貼，同時(shí)升級(jí)監(jiān)測(cè)設(shè)備，更好地進(jìn)行海洋塑料垃圾污染的治理。

4.1.2 嚴(yán)控企業(yè)準(zhǔn)入條件，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感

首先，出臺(tái)硬性治理政策、建立規(guī)章制度來(lái)約束企業(yè)的盲目生產(chǎn)及隨意丟棄行為，采取有效措施讓企業(yè)參與到海洋塑料垃圾污染之中。其次，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)間接地增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，嚴(yán)格要求企業(yè)對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、包裝、處置運(yùn)輸?shù)确矫婵赡軒?lái)的塑料污染進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為海洋環(huán)境保護(hù)的依據(jù)，一系列工作完成后方可使企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)[6]。最后，強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，讓企業(yè)自覺(jué)地把自身的利益與海洋環(huán)境利益結(jié)合起來(lái)，積極配合政府落實(shí)海洋環(huán)保政策，減少向海洋排放的塑料垃圾量。

4.1.3 拓寬公眾參與渠道，提高參與的積極性

公眾作為治理力量的一份子，應(yīng)主動(dòng)參與治理過(guò)程，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用并積極建言獻(xiàn)策。首先，政府應(yīng)該加大信息公開(kāi)程度，讓公眾能夠及時(shí)了解治理的進(jìn)程及內(nèi)容，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。其次，應(yīng)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)等多種形式的平臺(tái)，讓公眾可以通過(guò)多元渠道參與到治理中來(lái)，大膽提出自己的想法，營(yíng)造良好的交流氛圍。最后，通過(guò)媒體形式對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育，保證公眾的知情權(quán)，轉(zhuǎn)變公眾的思想，加強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，養(yǎng)成良好的正確投放垃圾的好習(xí)慣，提高公眾參與的積極性。

4.2 加快立法建設(shè)，進(jìn)行針對(duì)性立法

4.2.1 健全立法體系，完善法律法規(guī)

健全立法體系是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，只對(duì)過(guò)去的陳文舊法進(jìn)行修補(bǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從中央立法層面上講，在《環(huán)境保護(hù)法》的法律框架下，增加并強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)對(duì)塑料垃圾污染行為應(yīng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容，增加企業(yè)參與防治塑料垃圾污染責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定，同時(shí)可以適當(dāng)?shù)孛鞔_并增加有關(guān)海洋塑料垃圾污染的法律法規(guī)。從地方立法層面上講，要統(tǒng)一各地的立法標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類有關(guān)塑料垃圾的法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；另外，對(duì)于公眾在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任與義務(wù)要明確化，不當(dāng)行為的處罰等相關(guān)規(guī)定也可酌情增加，形成高效、完善、多樣化的自上而下的立法體系，減少塑料管控方面的阻礙。

4.2.2 進(jìn)行專門(mén)立法，提供法律保障

首先，根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法《環(huán)境保護(hù)法》為海洋塑料垃圾污染防治提供的基礎(chǔ)的法律框架進(jìn)行具有針對(duì)性的建章立法，對(duì)可能造成海洋塑料垃圾污染的一切相關(guān)活動(dòng)做出嚴(yán)格明令規(guī)定，避免污染狀況的進(jìn)一步升級(jí)。其次，吸取過(guò)往教訓(xùn)，減少抽象條文規(guī)定的出現(xiàn)，遵循易執(zhí)行、懲罰性強(qiáng)的原則。最后，立法完成后，監(jiān)管部門(mén)要嚴(yán)格履行職責(zé)，加大監(jiān)管力度，全力做到令行禁止，嚴(yán)禁法律成為一紙空文，形同虛設(shè)。

4.3 加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧

4.3.1 積極參與和推動(dòng)國(guó)際法律規(guī)制的完善

當(dāng)前海洋塑料垃圾國(guó)際合作治理面臨的困境亟需推動(dòng)相關(guān)國(guó)際立法以及各國(guó)的遵守來(lái)破解。在構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念下，我國(guó)應(yīng)積極參與和推動(dòng)這些法律規(guī)則的完善[7]。我國(guó)曾參與了《巴塞爾公約》的起草和通過(guò)，作為大多數(shù)關(guān)于海洋塑料垃圾污染規(guī)制的國(guó)際公約的締約方，也曾參與了多個(gè)軟法的出臺(tái)。我國(guó)還要繼續(xù)積極參與海洋塑料垃圾的國(guó)際立法，力爭(zhēng)增加具有中國(guó)智慧的限制海洋塑料垃圾的條款，增強(qiáng)硬法的約束力，實(shí)現(xiàn)軟法硬法的統(tǒng)一，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，進(jìn)一步發(fā)揮在國(guó)際合作中的影響力。

4.3.2 樹(shù)立海洋命運(yùn)共同體意識(shí)，減少責(zé)任推諉

國(guó)際間的合作動(dòng)力應(yīng)來(lái)自于海洋塑料垃圾污染所帶來(lái)的威脅，而不是來(lái)自于各國(guó)自身的利益。海洋將世界各個(gè)地方緊密聯(lián)系在了一起，同為一個(gè)命運(yùn)共同體，只要一方出現(xiàn)了一點(diǎn)小問(wèn)題，那么整體都會(huì)受到不同程度上的影響。

海洋塑料垃圾的區(qū)域合作不是一種負(fù)和博弈，各國(guó)應(yīng)該強(qiáng)化合作意識(shí)，全力實(shí)現(xiàn)多方位的信息互通，增強(qiáng)對(duì)海洋命運(yùn)共同體的認(rèn)同感和責(zé)任感[8]。此外，我國(guó)還要努力推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，樹(shù)立海洋命運(yùn)共同體意識(shí)，探索“全球協(xié)力的海洋污染共防共治體系”[9]，只有這樣，合作治理才會(huì)取得成效。