淺談對全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點工作的認識(上）

文/付月

編者的話

全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點是我國自然資源管理事業的一項全新工作。從國家方案的部署到試點地區的具體落實，工作復雜而體量龐大，更沒有經驗可復制。怎樣正確認識和理解委托（代理）行使，如何依法做好試點工作、完善收益管理和分配機制等，成為業內關注的熱點，而來自業內實踐者的真知灼見，成為我們最期待的聲音。

在具體實踐探索中，本文作者對試點工作進行全面梳理、充分理解、深入研究，剖析試點任務所指向的全鏈條業務流程，形成帶有深刻實踐性的思考和認識，或可給廣大從業者以啟示。希望以此文引發爭鳴，匯聚智慧，凝聚共識，推動委代試點工作高質量發展。

全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點工作，是國家為切實落實和維護國家所有者權益、促進自然資源資產高效配置和保值增值、推進生態文明建設而在自然資源資產管理領域部署的一項重大改革。旨在通過委托代理的方式，明確所有權人、管理人、管理對象、管理內容以及監督考核，創新管理方式，明確所有權行使模式，梳理完善全鏈條業務流程，為資源變資產（包括公益性資產和經營性資產）構建一整套制度通道，且有理論支撐，將來還要有完善的法律制度保障。這是一個復雜的系統工程，具體涉及自然資源行政管理、資產管理、資產規劃、資產處置配置、資產收益、財務管理、監督考核、損害賠償等多個領域，需要相關各級領導干部、各領域專家共同努力，堅持不懈，不斷凝聚共識，才能取得成功。試點工作開展以來，筆者對國家方案等一系列文件和資料進行了沉浸式學習和研究，初步形成了對試點工作任務體系的梳理、各項制度設計如何落地即各試點地區如何開展工作的構想和一些建議等階段性認識，以期對試點工作的順利推進有所裨益。

一、 試點工作任務

（一） 國家方案

國家方案是指中共中央辦公廳國務院辦公廳聯合下發的專門部署此項試點工作的文件，是我們開展試點工作的行動指南和根本遵循。在國家方案中，明確了試點工作的五項任務。

任務一是明確所有權行使模式。國務院代表國家行使全民所有自然資源資產所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責。其中，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。

任務二是編制自然資源清單，明確相關自然資源資產所有者職責的履行主體、代理履行主體及其行權履職的具體內容。按照全民所有自然資源資產在生態、經濟、國防等方面的重要程度，結合其公益性或經營性特點，合理劃分中央政府直接行使所有權和地方代理履行所有者職責的權責邊界。

任務三是依據委托代理權責依法行權履職，通過加快推進統一調查、監測評價和確權登記，明確相關自然資源資產的空間范圍；分類組織開展國有自然資源資產清查統計和資產核算；探索編制全民所有自然資源資產保護、使用規劃，分類實施儲備、管護和臨時利用；逐步統一各類自然資源資產的處置、配置規則，依法依規實施資產處置、配置，顯化資產價值；探索建立全民所有自然資源資產管理信息系統和監管平臺；結合自然資源資產有償使用制度改革，建立健全各類全民所有自然資源資產收益管理制度和分類統計制度；按照事權、支出責任和財力相適應原則，考慮相關收益屬性，調整中央與地方收益分配比例和支出結構，建立穩定的投入機制，加大生態保護修復支持力度；探索創新管理方式，可由政府有關部門、派出機構、事業單位等根據所有者職責履行主體的委托及自身工作職責，承擔特定種類或特定范圍內自然資源資產的部分所有者職責管理事項；探索采取以特定自然資源資產作價出資或入股、政府購買服務、委托專業公司和機構等方式，由專業自然資源資產運營公司、國有林業或農業企業等承擔特定經營保護等工作；建立健全地方政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產管理情況制度，將分級代理履行全民所有自然資源資產所有者職責情況納入報告范圍。

任務四是研究探索不同資源種類的委托管理目標和工作重點。明確土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水資源和國家公園的委托管理目標和工作重點。各類資源的管理程度不同，具體要求也不同。土地資源管理最為成熟，要求也最高。土地資源的委托管理目標是，側重實現國有土地資產價值，加強委托人對代理人的監督考核。土地資源的工作重點是，理清中央、省兩級政府行權履職范圍，明確重點國有林區和中央直屬墾區國有土地所有者職責履行主體。研究明確國有農用地、國有未利用地所有者職責履行主體，建立健全所有者職責履行主體依法發包或配置使用權、使用權人依法承包經營或使用的國有農用地管理制度。將所有未明確使用權人的國有建設用地納入儲備，實施統一管護 、開發、利用和監管。

任務五是完善委托代理配套制度。探索建立履行所有者職責的考核機制，研究制定考核內容、指標體系、考核標準和工作流程，適時進行考核評價。加強委托人對代理人的監督管理，建立代理人向委托人報告受托資產管理及職責履行情況的工作機制。探索發揮自然資源督察機構等監督機構作用，對全民所有自然資源資產所有者職責履行和所有者權益維護開展監督，推動相關工作。積極預防、及時制止破壞全民所有自然資源資產行為，依法嚴肅查處損害所有者權益的案件，探索建立健全所有者職責代理履行主體對全民所有自然資源損害依法請求賠償的工作機制。加強所有權委托代理機制相關理論問題研究工作。

（二） 試點工作任務的難點

業務能力、經驗水平、組織實施等各方面的要求都非常高。如果說，其他常規工作的任務令大家一目了然，那么，此次試點工作任務非常復雜，又很寬泛，不能直接落地。就是說，從國家方案的部署到試點地區的具體落實，還有很長的一段路要走。需要地方對試點任務進行梳理、充分理解、深入研究之后，完善任務所指向的業務流程，形成全鏈條的業務流程管理體系，再以制度的形式固化，進而形成一個管理體系。對于各個試點地區和具體的試點單位而言，試點任務如何落地，如何組織好各試點任務的具體實施、取得實效，是試點工作的最大困難。

二、對試點工作任務的梳理和分析

試點工作任務表述清楚，內容明確，全面系統地構建了資源變資產的一整套制度體系。但是，此次試點工作與以往的工作最大的不同在于，它是開疆拓土性質的改革，是在自然資源資產管理領域構建一整套規章制度。試點任務是一個復雜的體系，對

（一） 對試點工作任務的梳理

各項試點任務不是孤立的，而是有內在聯系和邏輯關系的。明確了行權模式，再編制清單，以清單為依據行權履職，還要明確不同資源的履職目標和工作重點，再完善配套制度。這樣，關于全民所有自然資源資產所有權的委托代理機制就構建起來了，資源變資產的管理體系就建立起來了。但是，這是宏觀上的，總體上的。試想一下，在試點單位具體開展工作時，各項試點任務是需要一點一點完成的。制度要一項一項構建，業務流程要一步一步梳理。國家方案是在總體上進行制度設計，各試點地區是在實際操作層面逐項落實。

我們再思考一下，資源變資產的制度體系是什么？體系是制度的總和。制度是什么？制度是業務流程的固化，是業務流程的表現形式。那么，制度體系的核心內容是什么？是業務流程，在這里，是指把資源變資產的業務流程。

所以，筆者根據試點任務對資源變資產的業務流程進行了梳理，并與試點任務建立了對應關系。

首先，明確所有權人和管理人，并在所有權人（委托人）和管理人（代理人）之間建立委托代理機制，通過委托授權的方式，管理人代理行使所有權,明確所有權行使模式。在這里需要指出的是，代理人和管理人有所不同。在委托代理機制中，代理人是省市人民政府。所有權人和管理人之間的委托授權和代理行權，對應著試點任務一，明確所有權行使模式。而在實際工作中，省市人民政府不可能直接履行這部分職能，需要進一步明確給一個更為具體的管理機構。這就引申出試點任務三依法行權履職中的“創新所有權管理方式”任務，即探索由政府有關部門、事業單位、派出機構等具體行權履職。其次，明確管理人、管理對象、管理內容。這是梳理業務流程的核心內容。管理人即管理機構，如前所述，通過“創新所有權管理方式”任務，把現實情況調清調透，比如國資委、水資源管理集團等，結合職能內容和工作實際，研究設立自然資源資產管理機構即管理人。這個管理機構，可以是新設，也可以是對現有機構的整合。管理對象即管理的空間范圍和數量。通過開展自然資源資產清查統計工作，查清自然資源資產實物量，估算自然資源資產經濟價值，摸清家底，明確管理范圍和數量。管理對象對應試點任務三中的“資產清查統計和資產核算”任務。管理內容是業務流程的核心。明確所有者職責的具體內容，包括自然資源資產保護和使用規劃、資產處置配置規則、資產收益管理制度和分配機制三個核心制度,即先做好資產規劃，再明確處置配置流程，確定收益管理的相關職責內容。管理內容是所有者職責的具體體現，主要對應試點任務三依法行權履職的幾項具體任務和任務四各類自然資源的履職目標和工作重點。管理人、管理對象和管理內容集中體現在自然資源清單里，對應試點任務二。再次，完善配套制度。配套制度包括監督、考核評價、損害賠償和報告制度四個方面。監督包括對管理人的監督和對用益物權人的監督兩個方面。考核評價是一個體系，評價指標體系有待進一步研究。損害賠償屬于法律范疇，又具有一定的特殊性，即其中一方是管理人，其身份具有特殊性。配套制度是對資產管理制度體系的優化，是資產管理制度體系有效運行的有力保障。配套制度對應試點任務五。

目前的管理體制是按照資源門類進行劃分的，那么，試點工作的開展也必然會按照各資源門類推進。各資源門類管理經驗的成熟度不同，作為牽頭部門的自然資源管理部門的把握程度也不同，其委托管理目標和工作重點也存在差異。那么，如何推進上述任務的具體實施以及如何確定各資源門類的研究重點呢？這就對應試點任務五。土地資源的管理是最成熟的，經驗也最多，各類資源管理將來都要以土地管理為標桿，而且都要走向合同管理。因此，土地的研究應當是最為深入的。比如，省級土地課題的研究，既要明確自身各個課題的研究目標和方法，又要注重省市同類課題的銜接，還要關注部相關課題的研究進展情況。這樣才能保證課題研究工作的整體性和一致性，更有利于試點目標的實現。

（二） 試點工作任務體系分析

試點工作的五大任務看似各自獨立，其實是一個科學體系。各項試點任務共同構成了全民所有自然資源資產管理的完整體系，既有理論支撐，又有業務支撐。從宏觀上看，這個體系包含了“管理人、管理對象、管理內容、配套制度”，并明確管理模式和管理方式；從微觀上看，這個體系包含了“誰來管，管什么，怎樣規劃，怎樣處置配置，怎樣管理收益，怎樣監督考核”等等全鏈條的自然資源資產管理環節。概括起來，就是明確全民所有自然資源變資產的業務流程。待業務流程明確后，形成制度，一系列制度構成權益體系，進而形成一套法律規范。

由此，可以將試點任務分為兩部分。一部分是資產清查統計和資產核算。這是摸清家底，明確資產管理的空間范圍和實物量、價值量的內在要求，即明確管理對象。另一部分是課題研究。以課題研究的形式完成試點要求建立的管理體系。國家方案確立了13個研究課題。自然資源部權益司專門就課題研究專門發函進一步明確為15個研究課題，其中，土地的研究課題有2個，分別是國有建設用地收儲創新發展機制研究、國有農用地和未利用地權力體系和配置規則研究。（未完待續）