PPP 模式山區高速公路建設項目施工安全監管研究

陳瑤CHEN Yao；王曉安WANG Xiao-an；張春文ZHANG Chun-wen

（云南省交通科學研究院有限公司，昆明 650011）

1 研究背景

近年來，我國高速公路建設項目投融資模式逐漸發生改變，高速公路建設項目大量采用PPP 模式[1]。根據世界銀行統計，自1990 年至2018 年，我國PPP 模式項目超過了3000 個，施工安全監管面臨極大的挑戰[2]。高速公路施工是一個復雜的系統工程，具有建設周期長、協作性高、流動性強等特點，尤其山區高速公路建設項目地質條件復雜、施工工藝復雜，安全風險較大，安全監管面臨新的更高要求。目前，安全監管水平還不能完全相適應高速公路快速建設步伐，生產安全事故易發頻發，群眾生命財產安全受到較大威脅[3]。同時，高速公路施工安全監管多以問題為導向，監管方式方法相對滯后，過程監管不嚴，往往安全生產問題出現時才會引起足夠重視[4]。PPP 模式山區高速公路建設項目安全監管成為了一個新的難題。

本文在PPP 模式基本理論的基礎上，分析PPP 模式下山區高速公路施工安全監管存在的主要問題，文章通過采用菲爾恩茲模型，從人—機—環境等安全管理方面提出了山區高速公路建設項目在PPP 模式下安全監管的對策，為類似項目施工安全監管提供參考。

2 PPP 模式施工安全監管理論

PPP 模式（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府方與社會資本方（企業或私人組織）依法進行合作的項目[5]。PPP 模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的質量和效率，政府部門實現公共福利，企業實現利潤最大化。在PPP 項目中，政府部門會對企業高額利潤進行控制，政府部門和企業合理分擔風險，將整個項目的風險降低到最小。

2.1 PPP 模式理論分析

PPP 模式中，政府部分責任以特許經營權的方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體之間形成項目合作關系，PPP 模式能夠降低政府部門前期建設投資負擔和風險[6]。在典型PPP 模式中，政府部門一般作為項目發起人，通過識別、篩選、調查及可行性研究分析，待項目通過國家有關部門立項后，委托專業招標公司進行招投標，政府授權部門與中標單位（企業或私營組織）進行商談并簽訂項目協議和特許經營權協議，繼而由政府授權部門與企業共同決策組建項目公司，項目公司根據與政府部門簽訂的特許經營權，代替政府進行項目建設和運營維護，如圖1所示。

圖1 典型PPP 模式基本結構

2.2 菲爾恩茲系統模型及適用性

菲爾恩茲系統模型（The Firenze systems model）由Bob.Firenze 提出[7]。模型由人、設備及環境構成，作業人員為人—機系統的一部分，作業安全性由人的安全行為、設備安全性和環境可控性決定。該模型認為，人的主觀檢測和操作失誤，或者設備故障都會引發生產安全事故。作業環境影響設備正常運行和人的決策行為及操作可靠性。要確保系統安全可控，就要保證人、設備和環境之間協調統一。

針對PPP 模式山區高速公路建設項目安全生產監管問題，運用菲爾恩茲系統模型理論，可從三個方面分析：人在生產過程中的不安全行為；設施設備運行過程中可能存在的不安全狀態；復雜施工工藝及作業環境帶來的施工安全風險。因此，運用菲爾恩茲系統模型理論，對應可以從3個角度提出安全監管對策：確保人的決策及行為的可靠性；確保設施設備在使用過程中安全可靠；確保施工工藝及環境的安全和可控。

2.3 PPP 模式安全監管存在的主要問題

從政府和指揮部的角度考慮，目前PPP 模式山區高速公路建設項目施工安全監管主要存在以下3 方面問題：

①安全監管體制機制不健全。安全監管部門多、多頭管理、職能交叉、職責不清，同一個項目存在交通、應急等多部門同時執法，安全監管工作繁雜、監管面廣，安全管理機構不健全，人員變動大。主要采用審批和檢查考核的方式實施監管，缺少常態化機制，安全監管效果不佳。

②安全監管難度較大。參加單位多為聯合體，單位眾多，項目建設周期長，各參建單位之間施工協調和人員管理難度大，安全監管點多面廣對專業知識要求較高，安全監管難度較大。

③安全監管不嚴，執行力不足。目前，PPP 模式下山區高速公路建設項目安全監管實行“政府監督、行業監管、企業負責”模式，執法會面臨來自政府的壓力和干預，造成執法力度不夠。同時，大規模建設，導致監管任務和難度加大，監管力度不夠。加之層層分包、轉包，降低了施工單位的安全監管能力。

3 PPP 模式下山區高速公路建設項目安全監管對策

3.1 人的安全監管

3.1.1 梳理參建單位關系，明確各方安全生產責任

PPP 高速公路建設項目涉及的單位多，建設項目結構復雜，必須厘清參建單位各方的主體責任，明確清楚各自的安全生產職責，用安全職責約束各方行為和應盡的義務，才能在安全監管過程中發揮各自的作用，避免出現推諉扯皮的情況，確保安全監管的有效實施和推進。

3.1.2 對人員進行制度化安全監管

①嚴把參建單位施工準入關。根據國家有關要求，高速公路建設項目應按程序報相關部門審批完成后，才能有序推進。同時，建立由項目公司（指揮部）負責的施工管理制度，啟動建設項目招標程序，公開向社會招標。項目公司按照需要，成立安全監管部門，負責高速公路建設項目的安全監管工作。并做好開工前安全生產條件審查工作，并對施工單位和監理單位進行招標合同履約檢查。同時，嚴格審查施工單位開工安全生產條件，嚴格執行項目公司安全管理規定，并通過建設單位審批通過，簽署開工令后方可施工。

②制定安全生產責任制，依法與中標單位簽訂安全生產合同，層層簽訂安全生產責任書。建設單位應與監理、施工、檢測等參建單位簽訂安全生產合同和安全生產責任書，明確雙方安全生產方面的權利和義務、考核范圍、考核指標、獎罰標準等內容。

③建立健全安全生產管理體系。PPP 模式山區高速公路項目公司組建后，應及時成立安全生產領導小組，做好安全生產管理體系文件的編制工作。安全生產管理體系文件編制完成后，應進行內部評審，必要時邀請外部專家開展評審，評審修訂后的安全生產管理體系文件應逐級審批，并按要求報備。最后，嚴格按照安全生產管理體系文件的要求執行，并定期檢查安全生產管理體系執行情況，及時糾偏。

3.1.3 加強人員安全教育培訓

高速公路建設項目施工現場人員密集且流動性大，施工隊伍素質參差不齊，且施工人員流動性大，并且安全教育培訓針對性不強，培訓效果不佳，導致從業人員對違章違法作業的危險有害因素認識不足，習慣性違章普遍存在。因此，需要持續加大安全教育培訓力度，對項目從業人員，尤其是一線作業人員持續開展多樣式的安全教育培訓，不斷提升從業人員安全意識，減小施工過程中的安全風險和事故隱患，提升應急處置能力，并做好隱患排查治理工作，確保施工現場安全可控。

3.2 物的安全監管

3.2.1 設備設施配備足額到位

山區高速公路建設項目往往周期較長，項目施工難度大，需要大量的施工機械設施設備及設備操作人員。項目公司對各參建單位進行合同履約檢查時，應重點檢查設備設施的配備情況。安全監管部門在日常安全檢查中除了對施工作業現場進行安全監管外，還應對分部分項工程專項施工方案執行情況開展檢查。

3.2.2 嚴格進行設備設施的使用管理

高速公路建設項目有較多的分部分項工程，設施設備使用種類廣、數量多，應從以下3 個方面對設施設備進行安全監管：

①設施設備管理是否到位，包括設備一機一檔臺賬資料及設備日常運行情況。

②安全防護用品的投入使用是否符合要求，如危險性較大的分部分項工程中所使用的防護設備（防護欄、隧道逃生管和安全爬梯等）。

③特種設備使用是否符合規定。包括對施工涉及的塔吊、施工升降機、物料提升機等特種設備使用管理是否符合特種設備管理相關法律法規要求。

3.2.3 提高安全監管的科技水平

山區高速公路建設項目地理環境惡劣，施工難度大，施工安全風險較高，采用常規的安全監管措施已不能滿足安全管理要求，可以采用無人機技術、信息監控技術和BIM 技術等進行安全監管，提高高速公路施工安全監管信息化和智能化水平，防范事故的發生。

3.3 施工環境的安全監管

3.3.1 從施工環境方面加強安全監管

①嚴格執行施工安全標準化建設。通過推進標準化建設和現代化工程管理，提升高速公路建設項目安全管理水平。在PPP 模式山區高速公路建設項目推進過程中，安全監管工作必須圍繞施工安全標準化的各個環節進行。

②嚴格實施“平安工地”考核評價體系。按要求各參建單位應按要求開展“平安工地”考核評價，嚴格按照“平安工地”建設要求開展安全生產管理工作，并將“平安工地”考評結果與“平安工程”冠名、企業安全生產誠信體系建設掛鉤，共同推進建設項目“平安工地”建設。從而提升項目安全管理水平，確保工地平安。

3.3.2 建立施工環境信息化監測監管平臺

加強信息化建設，采用信息化系統、視頻監控和無人機航拍等安全監測監管手段，對建設項目中分部分項工程安全風險較大的環節進行監控（如：橋梁高墩施工、隧道掌子面開挖等），提高施工環境安全監管科學化水平。

3.3.3 實行專項施工方案審批制度

由于建設項目在PPP 模式下參加單位層級較大，技術方案審批層級多，審批時間消耗較長，縮短技術方案的審批時間和流程提高安全管理效率的必要條件。施工單位在施工前，各類專項施工方案須按程序審批或論證完成好，方可同意施工。安全監管部門開展日常、定期或專項安全檢查時，應檢查施工單位專項方案是否按要求編制、審批完成，并且嚴格按方案組織施工將嚴格安全監管常態化。

4 案例分析

以云南KC 高速公路為例，將菲爾恩茲系統模型運用到PPP 模式山區高速公路施工安全監管中。KC 高速公路項目公司成立后，立即開展安全生產管理體系文件的編制工作，建立健全了安全生產管理機構，使系統管理和過程控制工作有的放矢。建設單位按相關法律法規、標準規范、上級公司安全管理規定編制安全生產管理體系文件，并組織專家評審修訂完善后，按程序報屬地交通運輸主管部門和上級單位備案，確保項目建設安全有效進行。同時，建設單位應督促施工單位做好施工安全標準化建設，審查審批駐地選址建蓋方案，并組織驗收，施工現場安全防護應滿足規范要求，確保該高速公路規范施工、標準化施工，提高了安全監管的水平。信息化方面，項目安裝了視頻遠程監控系統，對隧道掌子面施工進行了遠程監控，確保項目管理人員時刻掌握現場施工情況，堅決防范安全生產風險。最后，項目嚴格以“平安工地”考核標準開展安全監管工作，對照施工現場存在的問題逐條逐項落實，施工現場的施工環境得到明顯改善，項目安全監管水平得到顯著提高。

5 結論

針對PPP 模式山區高速公路建設項目施工安全監管難度大問題，本文采用菲爾恩茲系統模型，從人—機—環境等多因素進行研究與分析，提出了PPP 模式山區高速公路建設項目施工安全監管的對策措施：

①理順各方關系明確安全責任，嚴格對參建單位施工準入進行把關，按要求逐級簽訂安全生產責任書，建立健全安全生產管理體系，加強從業人員安全教育培訓，對項目相關人員進行制度化安全監管；

②施工設備設施配備足額到位，嚴格進行設備設施的使用管理，提高安全監管的科學水平，實現對物的安全監管；

③推進施工現場安全生產標準化建設，按要求開展“平安工地”建設，建立安全監管信息平臺，建立專項施工方案審查審批制度，全面提高施工環境的安全監管水平。