成片土地整備中的國有農用地利益實現機制研究
——基于深圳的案例分析

張文暉，岳 雋，陳小祥

（深圳市城市規劃設計研究院，廣東·深圳 518055）

1 問題提出

改革開放四十年，我國城市化進程突飛猛進，大量農村集體土地被征收作為建設用地。這一過程中時常發生征地糾紛，主要聚焦在集體土地權益實現和補償標準方面。隨著2013年十八屆三中全會首次提出開展農村土地三項制度改革、2015年征地改革正式進入試點，到近年來《土地管理法》《土地管理法實施條例》《民法典》等相繼實施，農村集體土地的權益和利益實現日益受到社會關注。各地在集中成片土地整備過程中針對農村集體土地利益實現方式進行了諸多有益探索，如廣東省在2016年出臺了《關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》，明確留用地按實際征收農村集體經濟組織土地面積的10%到15%安排，為集體土地的權益實現提供了地方層面法律和實踐基礎。

在東南沿海經濟發達地區允許集體農用地與集體建設用地同等納入土地整備實施范圍并進行留用地安置，是對集體農用地權益的認定和利益實現方式的創新[1-2]。隨著我國大中城市逐步進入存量發展時代，土地資源緊約束帶來的問題日益凸顯[3-4]。2011年，深圳提出土地整備，目的在于通過綜合運用土地收回收購、房屋征收、征轉地歷史遺留問題處理等多種手段，統籌協調解決城市存量土地再開發的難題，從而保障和促進城市科學發展[5]，包括針對原農村集體土地的土地整備利益統籌模式、針對成片區國有建設用地開展的基于增值收益分享的土地整備模式、針對同時位于基本生態控制線和城鎮開發邊界內的綜合功能區土地整備模式等，成片區土地整備成為城市獲取發展空間，提升土地節約集約利用水平的重要手段[6]。成片區土地整備的核心思路在于通過對片區內各類用地土地權益的認定，部分地區允許分享一定比例的土地增值收益，從而促使原產權主體和市場主體配合政府完成土地整備工作[7-10]。在這一過程中，部分國有農用地也會被納入成片土地整備實施范圍參與權益認定和增值收益分享。但國有農用地已經完成土地國有化，現行政策對其土地權益規定相對簡單，且對利益分配規則規定甚少[11]，目前國內對其收回的普遍補償規則是按照農用地評估價值給予貨幣補償未考慮國有農用地在成片土地整備中面臨的改用途情形。這種一刀切的做法，未對不同情形下國有農用地的應得利益進行辨析，存在不合理性[12]。以深圳為例，國有農用地在使用過程中，不僅形成了由大量從事農業勞動職工組成的農墾公司，而且這些農墾職工在國有農用地范圍內修建宿舍，就近居住，產生了大量的歷史遺留問題。相較于集體農用地的權益認定和利益實現已開展的諸多探索，國有農用地的利益實現方式單一，改用途開發過程中無法分享城市發展帶來的紅利，很難撬動這部分用地參與成片土地整備。因此，我們有必要梳理研究我國現行農用地產權及征收、收回相關政策演進思路，從已有經驗中尋找解決問題的答案。

本文以深圳市國有農用地為例，從理論依據、法律基礎、農用地利益分配、實踐探索與經驗等方面開展國有農用地在成片土地整備過程中利益實現方式研究，以期為后續城市土地整備過程中國有農用地的補償規則提供研究思路。

2 深圳國有農用地土地整備現實困境

深圳是一個擁有高密度建成區的超大型城市，早在2005年就提出了面臨土地資源緊約束的發展困境。推動土地整備的目的在于為城市發展提供成片空間，因此深圳的土地整備對象一般為集中成片，有一定規模的區域。這里面部分涉及到了國有農用地的成片土地整備，但目前針對國有農用地土地整備改用途開發的實施規則尚未明晰，導致這類地區土地整備進展緩慢，急需提出有益的破解思路。

2.1 案例基本特征

深圳國有農用地規模較小，主要分布在光明區，其權屬來源為1958年廣東省成立的國營光明農場（圖1）。隨著機制改革，在2002年光明區（原光明新區）撤銷農場建制，成立光明集團區屬企業，實行“政企分家”，光明農場也由政府管理轉變為企業通過協議或劃撥方式取得土地。通過調研和走訪這部分用地現狀權益主體，可以發現部分國有農用地并未進行土地產權確認和登記，也沒有土地出讓合同，部分地塊上還存在著村民轉為居民的安置補償未落實、原村集體實際使用土地與職工宿舍占地、農場用地交錯混雜等歷史遺留問題。為解決上述問題，自2010年以來，光明區先后出臺了《光明新城整體拆遷、統建上樓項目啟動區建設方案》《解決原光明農場職工土地訴求問題工作方案》《關于印發原光明華僑畜牧場房地產歷史遺留問題處理方案的通知》《關于研究光明集團歷史用地確權和公明1100畝土地遺留問題處理工作的會議紀要》等相關政策，并在2020年前完成了兩次土地確權，但仍存在大量國有農用地因地上經濟關系未理順、存在違法建筑或被高鐵線路切割等問題而無法確權，即使已經完成確權的國有農用地，也應其最高年限不能超過20年面臨到期等問題。從使用功能角度，位于成片土地整備范圍內的國有農用地大部分已經喪失農用地功能。隨著深圳城市化水平日益提升，這些用地上的零星建筑物和職工宿舍與周邊的高密度開發城市景象格格不入，其產權主體也迫切希望能夠通過改用途開發的方式共享城市發展的紅利。

圖1 深圳光明農場區位示意圖Fig.1 Location diagram of Shenzhen Guangming Farm

2.2 土地整備實施過程

為解決光明區國有農用地土地整備問題，相關部門和原產權主體進行了諸多探索，其實施過程主要包括兩個階段（圖2）。

圖2 光明區國有農用地土地整備實施思路探索Fig.2 Exploration on the implementation of land preparation of state-owned agricultural land in Guangming District

在國有農用地權益核算階段，初步探索按照深圳存量土地盤活的主要政策——“城市更新+土地整備”的實施思路，依據二次開發后的規劃權益予以利益分配。但在現行政策下，國有農用地不屬于城市建成區，涉及到農轉用等工作，無法滿足城市更新的準入條件，而對于土地整備來說，因國有農用地改用途開發后的利益分配機制尚未明確，無法按照現行的土地整備模式進行核算。

在國有農用地利益實現階段，原產權主體的利益訴求與原村集體實際使用的農用地類似，通過留用土地的方式進行補償，但對深圳2015年《關于征地安置補償和土地置換的若干規定》中并未將國有農用地單列為土地收回補償情形，只規定了除已明確情形以外的收回國有土地使用權應當采取貨幣補償，貨幣補償金額按市場評估價確定，國有農用地改用途開發的利益實現形式尚未明確。

2.3 光明國有農用地土地整備的主要困境

梳理光明農場發展歷史和現狀問題發現，這部分成片區土地整備中的國有農用地存在兩方面的困境：一方面是上位政策未明確國有農用地可在成片土地整備中實現改用途開發的路徑，從而導致現行政策下只存在收回補償一種事實路徑；另一方面則是因收回補償標準采用一刀切的方式，難以滿足國有農用地權利人的訴求和解決國有農用地上存在的歷史遺留問題。

對于農用地上所設立的用益物權，我國僅在法律里規定了土地承包經營權，但是土地承包經營權主要針對的是集體農用地，對國有農場、草場、林場等耕作使用的大片國有農用地，目前我國法律規定甚少，僅有《土地管理法》第15條和《物權法》第134條進行了規定。按照《物權法》的規定，國有農場土地實行承包經營的，可以參照設立土地承包經營權。但很多國有農場并沒有實行承包經營，國有農場與農場職工之間是勞動關系，不是承包關系，現行政策并對這一關系進行明確規定，因此國有農用地的利益實現路徑可參考借鑒哪一類用地，也缺乏明確的政策基礎。（表1）。

表1 關于國有農用地土地權益的主要政策規定Table 1 Main policies and regulations on land rights and interests of state-owned agricultural land

3 利益分配機制探索的基礎依據

3.1 國有農用地參與增值收益分配的理論基礎

我國土地管理涉及土地供應和開發建設的全周期過程。不同用地的利益實現可能因確權—用途管制—供應—開發建設各環節的不同屬性而產生差異（圖3），因此不能一概而論，需要從土地增值收益分配理論的基本原理出發進行梳理。

圖3 土地管理全周期下各類用地增值收益分享涉及因素Fig.3 The benefit-sharing of various types of land use under the whole cycle of land management involves factors

土地增值包括用途性增值、供求性增值、全社會投資性增值和使用者投資性增值，這其中包括自然增值和人工增值，區分產生增值的原因進行增值收益分配[13]。從理論層面，按照誰投資誰收益的原則，土地用途性增值的收益方為政府代表的全社會公共利益，供求型增值和全社會投資性增值由政府與使用者進行分配，政府分享收益更多，而使用者投資產生的增值收益全部由使用者獲得。在實踐層面，由于上述四類增值產生的原因混雜在土地開發利用的各個環節，因此并不能有效區分出具體環節的增值收益分配規則，也難以界定某一類用地在某一個環節的利益實現標準（圖4）。

對于農用地，無論國有還是集體，都因未實現用途轉變，農用地上的用益物權未理清，未能依據城市發展實現土地增值，政府通常以貨幣補償的方式收回，而這一過程中因前者相較后者已經完成了從集體土地到國有土地的轉變，不應獲得相應的土地征收補償，因此兩者的地權內涵也有所差異。對于模糊產權用地，如深圳的原農村集體經濟組織實際使用用地，屬于城市化征轉地過程中的歷史遺留問題，應補償未完善或手續未理清，有重新獲得補償權利，針對這部分用地的增值收益分享，深圳通過在新規劃條件下的土地增值收益分享比例進行收回補償、并在此過程中明晰產權。

圖4 土地增值收益分配理論與實踐規則Fig.4 Theory and practice rules of land value-added income distribution

3.2 國有農用地權益補償的法律基礎

雖然上位法中并未對國有農用地用益物權進行明確規定，但在多數政策文件中提到了參照農民集體土地的補償標準進行補償，因此可以認為，允許國有農用地按照其確權登記的背景，參照類似用地的補償規則實施。例如：國土資源部、農業部《關于加強國有農場土地使用管理的意見》（國土資發〔2008〕202 號）規定，因國家經濟建設或地方公益性建設需要收回國有農場農用地的，需依法辦理農用地轉用審批手續，并參照征收農民集體土地的補償標準進行補償；需要收回國有農場建設用地的，參照征收農民集體建設用地的補償標準進行補償，保障農場職工的長遠生計。此外，依據《國土資源部辦公廳、農業部辦公廳關于收回國有農場農用地有關補償問題的復函》（國土資廳函〔2009〕850號）有關解釋精神，收回國有農場農用地補償應參照征收集體土地補償方式，即將收回國有農場農用地的補償分為土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費，具體的補償費用標準由地方自行規定，但應保持被收回土地的國有農場職工原有生活水平不降低。其中，對于地上附著物補償費，該復函指出應按照“誰投入、誰獲得”的原則給予補償。

對于深圳及大部分城市的國有農用地來說，因其部分涉及到因各類原因未完成確權登記，無法完全按照政策規定參照集體土地的權益進行補償，應區分權屬清晰和存在產權瑕疵的國有農用地，分別參照集體土地權益和模糊產權用地權益探索應合理合法的分享哪些權利和收益。

3.3 國有農用地改用途開發利益分享的實踐基礎

深圳2009年在國內首次提出城市更新，2011年提出土地整備，都是針對成片區土地再開發的有益實踐探索，經過十余年的發展。解決上述成片區土地再開發面臨問題的政策工具已經擴展到扶持實體經濟發展促進產業用地節約集約利用、拓展產業空間“1+6”、綜合整治、城市更新片區統籌等多種類型，雖然都是解決各類用地參與到二次開發的增值收益分享問題，但是基于不同的產權屬性和不同的政策目標，采取了不同的利益分享規則（圖5）。解決國有農用地土地整備的利益分享問題，也可參照上述政策工具的調節要素和機制，與參照對象的利益分配規則進行差異化處理。

圖5 深圳現有集中成片土地整備原產權主體利益實現規則Figu.5 Rules for realizing the interests of the original property right subject of centralized land preparation in Shenzhen

國內其他地區對于國有農用地收回后的利益分享形式也存在不同思路，例如鄭州出臺了《國有土地收購補償辦法》，明確國有農用地使用權主體可以獲得一定比例的貨幣補償，這里的貨幣補償不僅包括國有農用地原有的評估價值，還包括了按照規劃建設用地評估的新價值的增值收益分享，并且參考累進稅率的規則，對于增值收益較大的用地進行差別化的分享比例調節。這些是結合當地的經濟環境和各方主體訴求進行的規則明確（表2），而深圳目前尚未出臺針對國有農用地補償形式的明確規定，容易形成政策模糊區域。

表2 鄭州對于國有農用地收回的補償思路Table 2 Compensation ideas for the recovery of state-owned agricultural land in Zhengzhou

4 利益分享機制的思路和建議

4.1 總體思路

這里所指的利益分配機制，是指國有農用地改用途開發后權利得以順利實現的各種機制保障及管理措施，包括權利確認、權利行使過程中的各種運作模式和實施程序的集合。首先要理清物與權的關系，依據理論基礎、法律基礎界定國有農用地的地權內涵。其次要理清權與利的管理，明確在現行條件下，國有農用地土地整備中改用途開發后利益分配可以實現的方式。要明確權與人的關系，明確原產權主體的角色定位，一類是按照產權主體的身份獲得等價值補償及分享部分增值收益，另一類是獲取等價值補償后，作為后續開發建設投資主體獲取土地開發權益，兩種情形下原產權主體獲取的利益可能類似，但其實現形式存在本質上的區別。最后，需要依據各地的發展階段和市場反饋，在原有的制度基礎上，從實施的角度對政策思路進行動態修正，以實現國有農用地參與成片土地整備改用途開發的根本目標。（圖6）

圖6 國有農用地改用途開發后利益分配機制示意圖Fig.6 Schematic diagram of the benefit distribution mechanism after the conversion and development of state-owned agricultural land

4.2 明確國有農用地參與成片土地整備改用途開發利益補償規則

本文已經針對國有農用地參與成片土地整備改用途開發后的權益內涵進行辨析，但因結合參考借鑒用地的產權屬性差異，進行補償規則的優化調整。例如深圳光明農場國有農用地處置，針對未確權用地，因涉及到原農場職工以及在國有農場范圍內已經存在的村集體的補償安置問題，與深圳處理原農村集體經濟組織實際使用的“農業用地”時涉及的歷史遺留問題類似，因此可以初步按照原農村集體產權模糊用地的利益分配規則進行土地補償。但是對于鄭州等部分城市的國有農用地，已經完成了土地國有化和登記確權，應參考針對產權清晰的國有建設用地處置規則，按照低于建設用地的增值收益分享比例進行補償。

4.3 考慮片區統籌，綜合運用規劃、資金、土地手段實現

國內對于單宗國有農用地的收回補償，因涉及地塊單一，利益平衡難度較大，多采用貨幣補償或補繳地價、整體開發的方式，較少采用留用土地或獲取部分土地開發權益的方式進行補償。但在集中成片地區土地整備實施過程中，因涉及到多個地塊的綜合整備，需要對片區內的土地整備面臨問題進行統籌考慮，并通過補償指標騰挪、規劃容積率與地價、留用地規模聯動調控等手段開展利益協調，保障國有農用地土地整備利益能夠落地。這也是深圳針對復雜情形地區的土地整備采用的基本思路，例如：在原農村集體土地整備利益統籌中，建立土地整備金—留用土地—規劃建筑面積和共享建筑面積互動的方式，保障原產權主體的利益實現。在針對生態線內的建設用地，則采用線內線外聯動，規劃指標騰挪等方式，對于原產權主體的合理權益進行落實。

5 結語與展望

傳統意義上，國有農用地屬于非建設用地，無法參與城市化帶來的土地增值收益分享。但是，當城市化程度越高，上述國有農用地既不具備開發建設條件，也不具備土地征收基礎，往往成為政府難管理、企業難利用、土地資源閑置浪費的重點對象。在面臨日益緊張的土地資源約束之時，將其納入成片土地整備，實施改用途開發，加強市場對資源配置效率，提高土地節約集約利用效率，為城市爭取更大的發展空間，意義重大。同時，原國有農場經營企業對國有農用地的權益實現也有強烈的訴求，簡單的按照農用地評估價值進行貨幣補償難以解決目前的問題。本文回歸問題本身，明確國有農業用地在不同情形下所承載的權益內涵，探索新時代背景下國有農用地權益實現形式，是針對土地增值收益分享理論中國有農用地這一特殊類型的細化研究，也符合城市地區開展成片存量土地盤活的現實需求。由于各地區對城市成片土地整備的利益分享機制不一，這類已經納入城市規劃區的國有農用地的利益分享機制是否具有統一的規則，還需進一步開展相關研究。