基于PSM的城鄉統一建設用地市場成熟度研究
——以海南文昌市為例

湯世康，黃朝明

（海南大學公共管理學院，海南·海口 570228）

在我國市場經濟體系逐步完善、城市土地市場趨于穩定及快速城鎮化、工業化的背景下，城鄉分割、雙軌運行的二元土地市場嚴重抑制了我國城鄉建設用地市場一體化進程和城鎮化的高質量發展，農村集體土地使用制度已經難以適應新時期發展的要求。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，與國有土地使用權不能同等入市、同權同價，交易規則亟待健全等問題，黨和國家不斷深化農村土地制度改革：黨的十七屆三中全會從事關黨和國家發展全局的戰略高度深刻闡述了加快建立城鄉統一土地市場的重大意義、基本原則、工作重點和主要方式，是指導我國城鄉統一土地市場建設的綱領性文件；黨的十八屆三中全會再次明確，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；黨的十九屆五中全會提出，“十四五”期間，產權制度改革和要素市場化配置改革要取得重大進展。2022年4月《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，健全城鄉統一的土地市場，培育發展全國統一的生態環境市場，成為了迫切的現實需求。

國內關于土地市場的研究主要集中在以下幾個方面：（1）土地市場發育水平相關研究。一是構建指標體系定量評價城市土地市場[1-7]；二是構建指標體系定量評價農村土地市場[8-10]。（2）城鄉統一建設用地市場相關研究。一是建立城鄉統一的建設用地市場的必要性[11-12]；二是加快建立城鄉統一建設用地市場的建議[12-17]。（3）集體經營性建設用地入市相關研究。一是研究入市改革試點的制度安排及共性問題[18]、入市改革試點的集體建設用地市場發育測度及影響因素[19-20]；二是集體經營性建設用地入市的流轉模式及治理效率[21-22]；三是集體經營性建設用地入市的影響，集體建設用地入市對國有工業用地價格具有正向效應[23]但由于產權的關系復雜，可能會導致收益分配不公[24]等；四是政策建議，包括明晰集體建設用地和地上物業產權，提高集體經濟組織的組織化水平[20]、地方政府主動構建有效的市場機制[19]和增值收益分配機制[25]等。

綜上所述，學者們從理論和實踐進行了一系列研究，但通過對已有文獻的分析，筆者發現：（1）集體經營性建設用地入市相關研究多是基于《土地管理法》修訂以前的社會經濟背景，其論述重點偏向于集體經營性建設用地交易在缺乏合法地位下的思考與探索。（2）對土地市場發育水平的研究多為構建指標體系，單獨評價城市土地市場或農村土地市場，較少有研究基于“同地同價同權”的視角去分析城鄉建設用地市場發育水平。海南省位于中國最南端，制度、區位、氣候優勢明顯。黨中央在2018年提出支持海南建設自由貿易港，是海南省加快發展的歷史性機遇。將城鄉統一建設用地市場建設融入自由貿易港發展背景中，發揮資源要素組合效用，銜接相關政策，建成經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福的實踐范例，是亟待研究的重大問題。

鑒于此，本文立足已有研究成果，從理論上闡述了城鄉統一建設用地市場成熟度的概念及其標準，以海南省“三塊地”改革試點文昌市為研究域，以2016～2021年國有土地和集體經營性建設用地交易數據為基礎，運用傾向得分匹配法（Propensity Score Matching, PSM）建立反事實研究框架，研究集體經營性建設用地入市對國有土地地價的影響，判斷文昌市城鄉統一建設用地市場的成熟度并提出相關建議，以期為促進城鄉統籌發展、實現鄉村振興，推動自貿港建設等目標的實現。

1 研究區域概況

文昌市位于海南島東北部，轄有17個鎮、2個農場，陸地總面積2488 km2。2020年全市GDP為263.50億元，常住人口56.43萬人，人均GDP4.6695萬元，三產結構比為34.38 : 19.96 : 45.66。如表1所示，2015～2020年文昌地區的建設用地需求不斷提升，數據來源于《中國城市建設統計年鑒》《海南統計年鑒》。

文昌市自2015年以來，不斷推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及農村宅基地改革，開創農村“三塊地”改革的海南模式。通過探索和試驗逐步建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，激活存量集體經營性建設用地的要素功能和資產價值，初步建立農村土地入市交易機制。試點工作開展以來，先后頒布實施了《文昌市農村集體經營性建設用地入市試點暫行辦法》《文昌市農村集體經營性建設用地異地調整入市實施辦法》《文昌市農村集體經營性建設用地入市土地收益集體和個人分配指導意見》等多項配套政策，穩步推進改革試點工作。文昌市集體經營性建設用地入市截至2021年已入市60宗地，面積共計65.58公頃，出讓總價款72679.86997萬元。通過集體經營性建設用地入市的試點工作，已總結出具有可實施性的經驗，入市的地塊范圍廣，分布于文城鎮、東郊鎮、昌灑鎮、龍樓鎮、會文鎮、潭牛鎮、重興鎮、翁田鎮、馮坡鎮等九個鄉鎮，并且探索出了掛牌出讓、租賃入市方式，入市途徑在就地入市的基礎上，還探索了異地調整入市方式。因此，文昌市為研究城鄉統一建設用地市場成熟度提供了較好的案例，且對其他地區也具有重要借鑒和啟示意義。

表1 文昌地區土地使用現狀Table 1 Status of land use in Wenchang area

2 研究設計

2.1 城鄉統一建設用地市場成熟度

從1989年國家正式開放土地使用權市場，經過2004年我國出臺國有土地使用權招拍掛制度，我國土地市場逐步發育起來，引起諸多學者的關注。李娟在他人研究成果的基礎上[26]，將城市土地市場成熟度的內涵界定為對土地市場發育程度、所處階段和運行效率的判斷[1]。國內學者以此為基礎，不斷豐富土地市場成熟度的評價指標體系，并運用多種方法對不同地區進行了實證研究[2,3,10,27]。

參照已有研究成果[1-3,7,10,26-27]，本文將城鄉統一建設用地市場成熟度界定為對城市和農村建設用地平等入市、同價同權程度的判斷；結合文昌市城鄉建設用地市場發育現實情況，將文昌市城鄉統一建設用地市場成熟度劃分為4個等級：起步型、發展型、過渡型、成熟型。起步型指該地區的城鄉統一建設用地市場剛開始構建，各方面均不完善，城鄉土地要素不能進行流通，土地市場處于割裂狀態；發展型指城鄉統一建設用地市場成熟度不高，相關制度缺乏，城鄉土地要素流通困難；過渡型指城鄉統一建設用地市場在發展型的基礎上進一步完善，有一定市場基礎，城鄉土地要素流通基本條件具備；成熟型指城鄉統一建設用地市場已經成熟，農村集體經營性建設用地可以與國有土地同等入市，達到了同價同權的程度。

2.2 研究方法

現有關于土地市場成熟度的研究多以構建評價指標體系，運用主成分分析法[7]、面積比重測度法[19]、運用德爾菲法[1]、層次分析法[28]等確定權重。但有限的指標難以反映城鄉建設用地市場的全貌，且指標體系不統一。本文實證檢驗中理想的方法是通過比較入市的集體經營性建設用地在入市與不入市時地價的差異，進而揭示集體經營性建設用地入市對國有土地價格的影響。但現實中，很難觀測到實驗組如果沒有進行入市流轉時地塊之間的差異，因為這是一個反事實。PSM是處理上述問題較為有效的分析模型，其基本思想是構建“反事實”框架，通過尋找與處理組相似的反事實對照組，最大限度地克服非隨機試驗的樣本選擇偏差[29]。本文從“同地同價同權”的角度出發，將集體經營性建設用地入市（實驗組）與國有土地（對照組）相關數據進行匹配，在控制外部條件一致的情況下，探討集體經營性建設用地入市對國有土地價格的影響。

（1）進行二元Logit模型構建，得到PS值。計算得到的傾向得分值為：

式中：PSi為集體經營性建設用地入市的傾向匹配分值，Di=0表示國有土地；Di=1表示為集體土地；Xi為可觀測的協變量。

（2）將實驗組和對照組進行匹配，匹配方式選擇半徑匹配，其中卡鉗值取PSi標準差的四分之一，經計算，0.05為半徑匹配最合適的卡鉗值。

（3）計算實驗組和對照組的差異

式中：ATT為經過PSM之后對模型結果的平均處理效應。

3 數據來源及樣本統計

文昌市集體經營性建設用地入市數據來源于課題組調研收集所得，國有土地交易數據收集于中國土地市場網(www.landchina.com)。數據交易時間均在2016年1月1日至2021年12月31日之間，共收集357組數據，剔除了部分數據不全的樣本，經過篩選，共有227組數據用于研究。研究區樣本基本情況及描述性統計分析如表2所示。

表2 文昌市樣本基本情況及變量描述性統計Table 2 Descriptive statistics of samples and variables in Wenchang City

近六年，文昌市土地交易均價為3517.58萬元，城市建設用地市場成交的數量明顯比農村集體經營性建設用地市場成交的數量多。農村集體經營性建設用地市場穩步發育，2016年、2017年分別出讓3宗，2018年出讓9宗，2019年出讓7宗，2020年出讓20宗，2021年出讓17宗，集體經營性建設用地入市的數量逐年增多，集體經營性建設用地入市相關配套制度設計逐漸完善。城市國有建設用地的規劃用途包含商業服務業用地、工業用地、住宅用地等；農村集體經營性建設用地入市后的規劃用途多為商服用地，僅有2宗集體經營性建設用地的規劃用途為工業用地。城市國有建設用地的交易方式包含掛牌出讓、劃撥；農村集體經營性建設用地的交易方式多為掛牌出讓，目前僅有1宗土地以租賃的方式入市、3宗土地以作價出資的方式入市。

4 實證分析

為排除內生性干擾，采用PSM構建“反事實”模型研究分析文昌市城鄉統一建設用地市場成熟度。在本文中，入市改革試點造成文昌市集體經營性建設用地外部環境變化，對集體土地價格產生直接影響，因此將集體土地作為實驗組、國有土地為對照組，以反映國有土地地價在政策實施后的變化情況。土地價格是受多種因素共同作用的結果，根據已有研究[30]并結合數據收集可行性，選取規劃用途、交易方式、土地面積為協變量，運用PSM對文昌市已成功入市的農村集體經營性建設用地交易數據與城市國有土地出讓數據進行匹配。

本文數據運用Stata14.0處理，匹配方式選擇半徑匹配（卡鉗值為0.05），樣本總數為227，需要匹配個數為59，匹配成功個數為59個，匹配成功比例為100%。表3為變量在經過半徑匹配后的平衡性檢驗結果，規劃用途、總面積、交易方式在匹配前均存在顯著差異，匹配后沒有顯著性，且標準化偏差絕對值小于平衡性檢驗的20%紅線標準。依據上述檢驗結果分析可知，匹配讓實驗組和對照組數據的干擾因素特征的不一致得到明顯改善，樣本匹配度情況良好，達到模型檢驗要求。

表3 PSM平行假設檢驗Table 3 PSM parallel hypothesis test

表4為變量在半徑匹配后的ATT效應。從表4可以看出，實驗組和對照組在匹配前變量的差異較大，兩者凈效應差距為-2532.322，經過半徑匹配后，兩者差異顯著減小，兩者組間凈效應差距減小為-1134.610，但是標準差小幅度提高，由456.858升至463.037。

表4 ATT效應分析Table 4 Analysis of ATT effect

5 結論與建議

本文基于文昌市227宗土地的交易數據，運用PSM對城鄉統一建設用地市場成熟度進行了深入研究。研究結果表明：樣本匹配度情況良好，匹配成功比例為100%，且標準化偏差絕對值小于平衡性檢驗的20%紅線標準，達到檢驗要求；經過半徑匹配，實驗組和對照組的差異顯著減小，匹配前兩者的凈效應差距為-2532.322，經過半徑匹配后，兩者組間凈效應差距減小為-1134.61，表明文昌市通過集體經營性建設用地入市改革縮小了城鄉間的地價差距，兩者逐漸趨向“同地同價同權”。但文昌市農村集體經營性建設用地市場相較于城鎮國有建設用地市場仍然是欠規范的，結合研究結果及實地調研，判定文昌市城鄉統一建設用地市場成熟度已經從發展型轉變為過渡型，正在向“同地同價同權”的成熟型土地市場轉變。

結合上述結論，在海南全力建設自由貿易港這一大背景下，提出以下完善農村集體經營性建設用地市場的建議：

（1）完善市場運行機制。探索開展農村集體經營性建設用地線上競價交易，最大程度消除信息不對稱，確保相關交易公開透明、公平競爭；完善土地增值收益分配制度，兼顧國家、集體和個人之間的利益。提高土地資源動態監測技術和土地調查技術，加強對土地市場供求和建設用地動態變化情況進行監測；加強農村集體土地和地上物業的產權管理，建立健全集體經營性建設用地入市的事前、事中、事后的信息監管制度。

（2）促進農村經濟發展。經濟發展驅動是集體經營性建設用地入市的外生動力，群眾生存與發展需求驅動是集體經營性建設用地入市的內生動力[31]。以集體經營性建設用地入市為核心，打通宅基地轉換為集體經營性建設用地通道，顯化農村宅基地財產權益。用好黨中央賦予海南大膽試、大膽闖、自主改的優勢，實現以點帶面，盤活農村建設用地資源，改革征地制度，打破城鄉分割的二元土地制度；利用海南光、熱、水等條件的優越性，做強、做優熱帶高效農業，滿足群眾生存與發展的需求。

（3）提高集體經濟組織的組織化水平。集體經濟組織從早期的行政基層治理結構轉變為兼顧經濟和行政治理相協調、相統一的治理結構[20]，提高農村集體經濟組織的組織化水平可以有效避免集體建設用地市場交易的“尋租”行為，另一方面保障了市場交易過程的公開、透明。

（4）重視風險防控。在海南自由貿易港的建設背景下，農村建設用地價格快速上漲。在經濟利益的驅動下，集體建設用地的過度交易可能會影響農村土地的社會保障功能，使農民失去在農村生存和發展的長期保障；可能會出現非法侵占耕地的行為，產生糧食安全問題。