英國綠帶經驗對我國城市開發邊界管控的啟示

王佳佳，莫 楠，付 麗

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

隨著改革開放以來我國社會經濟的迅速發展，城市規模不斷擴大，特別是大城市擴張幅度劇烈，由此，城市邊界過度擴張引發了諸多問題，如環境污染、交通擁擠等。為科學解決上述問題，原建設部在2006年《城市規劃實施編制辦法》中首次提出“城市開發邊界”的劃定理念，且近年來隨著國土空間規劃編制要求的相繼出臺，進一步明確要求在市級總體規劃層面“劃定城市開發邊界”，以保障城市開發的有序發展。

“綠帶”作為一項相對成熟的國土空間用途管制工具，能有效的控制人口增長和城市擴張，因此被廣泛應用于城市開發邊界的劃定[1]。其中，倫敦等英國城市采取綠帶政策來限制城市空間擴張，案例成熟。因此，基于英國綠帶政策的發展經驗，本文通過梳理英國綠帶政策現狀，總結英國綠帶發展經驗，以期為我國城市開發邊界的實施管理提供借鑒。

1 英國綠帶政策簡述

“綠帶”一詞是由英文單詞“Green Belt”翻譯而來，指環繞城市建成區或者城鎮建成區之間的鄉村開敞地帶，包括農田、林地、小村鎮、國家公園、公墓及其他開敞用地，旨在為居民提供開敞空間、戶外運動和休閑機會、改善居住環境、保護野生動物、保證生態環境保護利益[2]。

作為英國國土空間用途管制的重要工具，英國綠帶是基于城市發展的可持續模式逐步建立而成，其保護了英國的農業和林業，在防止城市蔓延和國土空間管控方面具有重要作用。英國皇家城鎮規劃學會指出，“綠帶”是一種整體性的空間戰略規劃工具，是英國國土空間規劃體系中極其重要的一環。

1.1 英國綠帶管理概況

英國國家層面的綠帶管理部門是區域均衡、住房和社區事務部（Department for Levelling Up，Housing & Communities，英國內閣于2021年改組，原為住房、社區與地方政府部），地方層面一般由負責地方規劃的縣議會，區、自治市或市議會兩級地方政府管理。縣議會負責整個縣的規劃，區、自治市或市議會負責各自區的規劃應用。英國規劃部門是審批開發建設項目的唯一部門[3]，負責包括綠帶的維護、更改等任何發展建設的規劃許可。以倫敦為例，大倫敦管理局負責倫敦的規劃，綠帶管理和維護，以及綠帶內的私有土地的補償和創建綠地休閑空間等[4]。此外，為反對城市擴張，協助城市更新，英國成立的英格蘭鄉村保護委員會參與英國各地區的綠帶指定和永久保護活動。

目前，英國英格蘭綠帶集中在倫敦、曼徹斯特、伯明翰等15個獨立的城市周圍，其中93.2%是未開發地（其中，農業用地占65.6%，森林、鄉村或水域占18.2%，及其他用地），6.7%的土地進行了開發（其中，道路與其他交通有關的基礎設施大約占3.35%，住宅建筑占0.3%，及其他用地）[5]。英國區域均衡、住房和社區事務部每年對綠帶面積進行審查，并核算綠帶面積的凈變化。從近20余年統計數據（圖1）看，1997～2004年綠帶面積逐年增加，1997年綠帶面積為1652310 hm2。2004年綠帶面積1678190 hm2，增幅1.57%。2005年，由于英國國家森林公園建設規劃占用了大量的綠帶土地，導致2006年綠帶面積急劇減少，降低至1631830 hm2。雖2006～2008年間略有回升，但漲幅不大。2008～2021年綠帶面積總體呈現穩中有降趨勢。根據2021年發布的《英格蘭地方政府綠帶統計：2020年至2021年》（Local authority green belt statistics for England: 2020 to 2021）統計數據[6]，截至2021年3月31日，英格蘭綠帶面積估計為1614000 hm2，占英格蘭土地面積的12.4%（圖2），比2020年減少1750 hm2，較2008年降幅1.56%。從降幅原因看，主要用于住房需求、就業、教育、戶外娛樂等領域[7]。

圖1 1997-2021年英格蘭綠帶土地面積變化趨勢Fig.1 Trends in greenbelt land area in England, 1997-2021

圖2 英格蘭2020-2021年的綠帶范圍Fig.2 Green belt extent in England, 2020-2021

1.2 英國綠帶政策法律的發展

1898年英國城鎮規劃專家霍華德提出了“田園城市”的設想，并在《明日的田園城市》中闡述了在城市邊緣設計寬度為8 km及以上的環形綠帶來限制城市面積、保護耕地。經過多年的探討，1935年，大倫敦地區規劃委員會提出了綠帶概念為“為公共休憩空間和娛樂場所提供儲備地區，建立一條綠帶或開放空間圍帶”。1938年，英國政府頒布《綠帶法（倫敦和附近各郡）》，為收購土地提供了法律依據。1942年《大倫敦區域規劃》將倫敦行政周圍由內向外分為內城環、近郊環、綠帶環和農業環，其中綠帶環的寬度為11～16 km。綠帶政策在倫敦實施后，也被蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區采用。1947年《城鄉規劃法》為綠帶的實施提供了法律基礎，其允許地方政府管控土地用途的開發變化，同時建議地方政府將綠帶納入地方發展規劃。

同時，英國也在不同時期及時頒布了區域性管理政策文件，如1955年，倫敦發布《綠帶通告》，建議地方規劃部門建立綠帶。1988年頒布的《規劃政策指導說明2》成為英格蘭和威爾士綠帶規劃的重要政策指導依據。其后，2012年頒布和2018年更新的《國家規劃政策框架》提出了13條政策框架，強調了綠帶的永久開放性，防止城市擴張蔓延等[8-9]。當前，英國政府于2014年頒布和2018年更新的《規劃實踐指南》對《國家規劃政策框架》中的綠帶政策進一步詳細說明。

1.3 英國綠帶劃定與調整

英國在綠帶總體面積的劃定與調整上實行動態平衡制。雖然在國家層面上綠帶劃定具有權威性和永久性，但為了調整符合當地規劃要求的綠帶邊界，允許地方規劃部門重新劃定綠帶和更改綠帶邊界。英國區域均衡、住房和社區事務部中也指出，英國政府對綠帶邊界高度重視，綠帶邊界的調整只能在充足事由的“特殊情況下”才可更改。同時，在已證明有必要調整綠帶土地用于發展的地方，英國地方政府當局應制定用于補償和改善剩余綠帶土地環境質量和可及性的政策，例如新的綠色基礎設施、樹木種植、改善生物多樣性的棲息地等[10]。

從綠帶劃定依據上，英國地方政府通過《地方規劃》確定綠帶邊界和制定移民安置政策框架。劃定綠帶邊界考慮的因素有：一是確保與《地方規劃》戰略相一致，滿足可持續發展要求；二是可去除不必要永久開放的土地；三是必要時，在市區和綠帶之間確定留白的范圍，以滿足遠遠超出規劃預期的長期發展需求；四是明確指出目前沒有開發的保護地情況；五是只有綠帶內開發規劃的申請通過后，政府才可以授權綠帶內的永久保護地的開發規劃許可；六是證明在規劃期末無需更改綠帶邊界；七是使用容易用物理特征識別的方式（如道路，溪流，樹木帶或林地邊緣）來明確界定永久的綠帶邊界。

在綠帶調整方面，英國政府鼓勵地方政府使用現有法律來審查和調整當地綠帶。英國綠帶調整需要地方規劃部門編制《地方規劃》，地方政府論證綠帶調整的合理性，調整內容須滿足《國家規劃政策框架》規定中保護綠帶土地的嚴格標準。之后，英國區域均衡、住房和社區事務部通常采用專家咨詢的方式，討論綠帶調整的可行性，并對綠帶調整的《地方規劃》進行審批。審批考慮的主要因素有：一是開發棕地（棕地，或名已開發用地，指在城市建成區或鄉村地區，現在或曾經建有永久性建筑物的土地，以及固定于地表的附屬基礎設施，包括用以提煉礦產和處理垃圾的防御性建筑物或土地，是指無法通過開發控制程序進行土地修復的土地。）和未充分利用的土地；二是根據政策優化發展密度，促進城鎮和城市中心以及公共交通服務等；三是與鄰近地區政府協商確定跨界發展。

1.4 綠帶內開發建設管理

英國政府指出，綠帶內的開發建設目標要與綠帶開放性保持一致，已劃定綠帶內允許的開發項目包括：一是礦物提取；二是工程運作；三是當地必要的交通基礎設施；四是與農業、林業、戶外運動和娛樂發展有關的建設；五是綠帶中村莊內的小規模開發。綠帶內允許建造的新建筑包括：一是農業和林業建筑；二是適當的戶外運動設施；三是開放性的戶外休閑場地；四是墓地；五是綠帶中原有建筑物的更替，一定限制內擴建或改建；六是滿足當地社區的需求的村莊填充和經濟適用房建設；七是已開發的土地（棕地）的部分或全部重建[11]。同時，若確需在已有綠帶內進行大規模的土地開發或再開發（包括礦產開采，垃圾填埋場建設，道路或高壓電塔建設等），英國政府要求在其他地方提供綠帶置換，實現區域內占補平衡。其中，英國原住房、社區與地方政府部發布的保護綠帶土地指導意見中將“提供急需的經濟適用房”納入可規劃申請的建筑工程中，鼓勵優先使用以前開發過的土地（棕地）。2020年，英國政府收到的房屋申請達到了35000套[12]。

1.5 綠帶內特定建筑的管理

由于歷史原因，在制定綠帶政策前，英國允許建設村莊、工廠、煤礦、發電廠、自來水和污水處理廠、軍事機構、民用機場、醫院和教育研究機構等建筑。因此，英國綠帶劃定實施后，綠帶中存在各類已開發用地。在綠帶內原有已開發用地的管理方面，英國政府規定可以進行一定程度的改善來增加綠帶開放性。對于已開發用地上的仍在使用的建筑，地方規劃部門可以通過《地方規劃》來界定該地點的范圍與邊界，限制邊界范圍；對于未在使用的已開發用地，若需重建或部分重建，地方規劃部門在制定重建政策的前提下，要確保綠帶內的已開發用地遵循綠帶目標的一致性，包括不超過現有發展、不超過現有建筑物的高度、不大幅擴大現有土地的開發比例（所占用的土地面積不得超過現有建筑物的面積）[13]。

（1）綠帶內村莊的管理

英國政府對綠帶內村莊的管理給出了詳細的說明指導。主要內容如下：現有村莊應通過《地方規劃》進行管理。若村莊中不再建設新建筑物或者建設不超過原始建筑的擴建、改建或替換，則村莊可存在綠帶內。同時村莊內的任何開發均需在《地方規劃》中詳細說明。若要將村莊清退或部分占用，《地方規劃》應制定相應的政策，對綠帶的邊界進行詳細定義之后，再對村莊進行拆遷，同時根據規劃政策，為村莊清退或部分占用地的當地居民按需求提供經濟適用房。英國政府指出，村莊清退或部分占用要符合相關規定，要確保任何新建項目不會對村莊產生不利影響，要避免引起爭議的村莊清退點。

（2）綠帶內名勝古跡的管理

英國綠帶內具有歷史價值的建筑物應優先考慮再利用，英國歷史園林的歷史遺產名錄（The English Heritage register of historic gardens lists）列出了相關受保護的建筑物，地方規劃部門應合理地保留此類建筑物。

（3）綠帶廢棄醫院和高等教育機構的管理

英國政府指出應通過制定《地方規劃》重新規劃利用綠帶內廢棄醫院土地。英國政府允許綠帶內存在高等教育機構（包括中學、大學、學院、研究機構、英國繼續教育資助委員會資助的機構，如繼續教育學院、農業和園藝學院等）。但高等教育機構的建設應優先考慮綠帶之外（無論在市區還是其他地方）的土地，若缺少合理的替代場地，再提議擴建綠帶內或附近的高等教育機構。

2 英國綠帶政策經驗總結

目前，基于英國不同行業人士的觀點，綠帶劃定與實施仍然存在爭議，綠帶政策正受到越來越大的挑戰和壓力。一些人認為綠帶保護太弱了，不適當的發展會侵占綠帶，一些人認為綠帶保護太強，限制了發展[14]。如，英格蘭自然委員會和英格蘭鄉村保護委員會發布的《綠帶：更綠色的未來》報告指出綠帶政策在其主要目的上是“高度有效的”，呼吁進一步加強綠帶保護。但經濟合作與發展組織與倫敦經濟學院經濟地理學榮譽退休教授保羅·切希爾批評綠帶阻礙了住房建設[15]。立足英國多年綠帶發展實踐結果，英國綠帶政策是國土空間管理中較為成熟的調控工具，具備總結學習的重要價值。具體總結如下：

2.1 英國綠帶立法完善，制定目標與時俱進

健全的法律法規體系是綠帶劃定和落實的強有力依據。英國綠帶用法律手段保護各城市周圍的地區的規劃發展，限制了城市用地過度擴張。英國國家層面綠帶的相關法規有《城鄉規劃法》《綠帶法》《規劃與補償法》等，政策層面也在不同時期及時頒布了區域性管理政策文件，如《綠帶通告》《規劃政策指導說明2》《規劃政策指引：綠帶》《國家規劃政策框架》《規劃實踐指南》等。

英國綠帶政策是英國政府管理城市的重要措施。英國綠帶政策最初的設想可以追溯到16世紀，主要目的是為了阻止瘟疫傳染病的蔓延，從大倫敦地區規劃委員會在1935年首次提出綠帶劃定建議并開始實施后，經過120多年的發展，英國綠帶劃定目標雖然均圍繞阻止城市的無限制蔓延，但也與時俱進經歷了多次調整修改。目前，根據2018年《國家規劃政策框架》的規定，劃定綠帶目標為：一是阻止大型建筑區域的無限制蔓延；二是防止鄰近的城鎮合并；三是協助保護農村不受侵害；四是保護歷史名鎮的環境和特色；五是通過鼓勵廢棄和其他城市土地的回收利用來協助城市更新。

由此可見，英國綠帶的創立和發展迎合了英國各階段發展的需要，英國綠帶發展與英國國家發展具有同步性和一致性，保障了綠帶發展的規劃意義，也體現出了綠帶發展的必要性。英國綠帶發展的與時俱進，為國家的統籌規劃發展提供了科學決策。

2.2 英國綠帶管理靈活，涵蓋土地類型多元化

英國綠帶邊界的調整受法律和政策的管控，既有強制性，同時又與地區的發展密切關聯，又有其區域靈活性，保障了綠帶管理的科學性。英國政府指出，在一定程度上綠帶劃定具有權威性和永久性，但為了符合當地規劃要求，地方規劃部門也可以重新劃定綠帶或更改綠帶邊界。政府高度重視綠帶，但也可以在充分證明合理的情況下進行更改，體現了管理的靈活性。英國政府為了規范綠帶內用地，對綠帶內開發建設進行了詳細的控制，對大規模的土地開發或再開發要求在其他地方進行土地置換，實現區域內占補平衡；對綠帶內的村莊、名勝古跡、教育機構等建筑進行了詳細的用途管理。

英國綠帶土地中涵蓋類型多元化，其包含了礦物和垃圾填埋場、住宅、農業和林業等國土類型，包含了村莊、工廠、醫院和教育研究機構等已開發土地。同時，英國綠帶也與其他區域有一定的重疊，如與英國具有特殊科學意義站點（SSSI）、國家公園、杰出自然美景區（AONB）重疊的土地面積約占英國國土的40%（530萬hm2）。同時，英國政府高度重視并鼓勵綠帶內棕地的再利用。若綠帶中的土地被占用，英國政府要求當地政府對剩余綠帶土地的環境質量或可達性進行補償性改善來抵消這種影響。

2.3 英國綠帶生態融合，提升城市生態環保能力

建立綠帶的初衷是合理規劃，防止城市的無序蔓延。綠帶覆蓋了英國近12.4%的土地，為居民提供新鮮空氣，幫助緩解和適應氣候變化，改善環境。綠帶在優化過程中，英國政府根據綠帶在城市和鄉村之間的連通性，引入了生態系統服務內容，建設更多的綠色基礎設施，在平衡各綠帶管理內容的基礎上，使綠帶提供的更多的生態系統服務，加強了生態系統服務在綠帶管理中的重要作用。

3 對我國城市開發邊界劃定的建議

結合英國綠帶的管理經驗，對我國城市開發邊界管控提出如下建議。

3.1 制定城市開發邊界劃定實施的相關立法與政策方針，從城市自身的發展階段出發，建立并適時調整劃定城市開發邊界的合理目標。

城市開發邊界不僅是城區的隔離帶和休閑用地，還應是實現城市結構合理化的基本要素之一[16]。目前，我國城市開發邊界的管控尚未出臺獨立的政策文件，其劃定的具體要求主要體現在生態文明建設、土地利用、規劃編制相關政策文件中。因此，我國城市開發邊界的管控需要根據城市自身的發展階段，設定城市開發邊界劃定的主要福祉目標，并根據目標完成情況實時進行調整。在城市開發邊界劃定實施階段要探索建立自上而下的政策方案，和自下而上的管控建議反饋機制；既需要有國家層面的相關政策法規，又需要有區域性配套政策；在制定相關綱領性指導政策的同時，適時出臺詳細的配套政策實施細則，形成完整、可操作的管控制度，促進城市開發邊界的管控的科學性、規范性和有效性。

3.2 注重城市開發邊界的強制性和靈活性，探索在剛性管控下的彈性操作空間。

在我國城市開發邊界管控中，應探索協調好剛性和彈性之間的關系，邊界的調整應受相關政策的管控，同時要與地區的發展密切關聯，來保障邊界管理的科學性。比如，可借鑒英國，在城市開發邊界周圍劃定一定寬度的“開敞環帶”，對劃定的“開敞環帶”進行統一管理，建立健康、可持續的管控方法。如，“開敞環帶”可包含永久基本農田、生態保護紅線等空間，采取因地制宜，特殊情況特殊管理的管控策略，建立“開敞地帶”開發建設的準入清單與負面清單，通過占補平衡等措施有機更新城市開發邊界內與邊界外的土地類型，使城市開發邊界的管控既有強制性，又有靈活性。

3.3 注重城市開發邊界劃定的生態屬性，節約集約土地，提高土地利用率。

當前社會發展帶來的環境的惡化，如氣候變暖、生態環境惡化等，在“3060”雙碳目標背景下，我國的城市開發邊界與生態的結合尤為重要。我國的城市開發邊界應更加注重其生態價值，應具有環境保護、防災、教育、農業糧食生產以及休閑娛樂等多種功能，應具有抑制城市無序擴張、保護耕地、保護生態環境和提供休閑娛樂場地等多重目標。因此，要更加綜合考慮綠色空間的規劃建設，通過完善綠色基礎設施使之形成生態網絡和綠色休閑網絡顯著提升城市可持續發展能力。同時，應注重節約集約利用土地，合理規劃利用城市開發邊界內外自然資源，充分利用低效閑置等存量用地，注重廢棄土地使用，優化國土空間布局，為城市發展預留空間。