昭通市非主要農作物種子監管存在問題及建議

吳炳獻

（昭通市種子管理站，云南 昭通 657000）

1 昭通市種植業概況

昭通市位于云南省東北部，金沙江下游，滇、川、黔三省結合部，全市轄9 縣l 區1 市，總面積2.3 萬km2。由于烏蒙山、五蓮山脈的影響，形成縱深的態勢，而后被流經的江河所切割，形成兩邊高山中間狹深的峽谷，西南方地勢高峻，東北方地勢低矮，地勢最低的部位在北部，海拔僅267m，最高的區域在西南部的巧家縣藥山，海拔約4040m，因此，海拔相對高度為3773m，經過流水沖刷形成了連片壩，占地面積在1km2以上連片壩只有77 個，約占總面積的5.1%，其余都是水流沖擊而形成的山地和丘陵。由于當地的地勢高低錯落差距較大，導致該地區的氣候復雜多樣，氣候多變，全區劃為南亞熱帶南部江邊區、中亞熱帶江邊河谷區、北亞熱帶矮二半山區、南溫帶平壩一般山區、中溫帶高二半山區、北溫帶高寒山區等多種氣候類型區。

全市常年農作物播種面積1150 萬畝，其中糧食播種面積800 萬畝，約占播種面積70%，經濟作物170萬畝，占15%，蔬菜130 萬畝，占11%，水果50 萬畝，占4%；全市主要糧食作物總產量425 萬t，其中水稻19萬t，小麥6 萬t，玉米120 萬t，馬鈴薯280 萬t（鮮薯）。農、林、牧、副、漁五業俱全，糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥、雜糧12 項都有生產，主要糧食作物玉米、馬鈴薯、水稻、小麥全市均有種植。

2 昭通市主要農作物種子管理現狀

昭通全市4 種主要農作物播種面積430 萬畝（玉米320 萬畝、水稻35 萬畝、小麥50 萬畝和大豆25 萬畝），良種覆蓋率達90%以上，占全市糧食作物播種800 萬畝的53.7%和農作物播種面積1150 萬畝的37.4%。

主要農作物種子是我國“糧袋子”的主力軍，多年來國家和地方政府對種子生產經營企業（商戶）高規格嚴要求，農業行政主管部門高度重視，目前已經基本步入規范化法制法軌道。2006 年種子體制改革前，主要農作物種子基本都由國有種子公司和農技推廣部門推廣經營，改制后農作物種子的生產經營全部放開，采取許可制度進行種子生產經營，農業主管部門下屬的種子管理站負責市場監督管理和受主管部門委托的種子行政執法工作。如昭通市現有種子經銷企業（商戶）680 余家，經過多年的法律知識普及和生產經營相關知識培訓、宣傳和市場管理，對主要農作物種子都能嚴格按照《中華人民共和國種子法》、相關配套法規及監管部門的要求，合法銷售、規范經營，近幾年每年立案查處的案件都在10 件以內，為我市糧食持續增產打下堅實基礎。

3 昭通市非主要農作物種子管理現狀和問題

全市非主要農作物播種面積約720 萬畝（含蔬菜、瓜果等），占全市農作物播種面積1150 萬畝的63%左右，是全市糧食生產重要補充和農村生活、經濟的重要支柱。為全市整體脫貧、鞏固脫貧成果、發展農業產業和美麗鄉村建設均作了較大貢獻。多年來受老百姓習慣、國家或地方法律法規滯后、管理措施不力等影響，我市非主要農作物種子市場仍然存在以下問題。

3.1 全市非主要農作物種子生產經營問題較多

目前存在的問題如下：①部分非主要農作物經營缺少生產經營資質。許多茶果樹、蔬菜以及花卉等經營者沒有經營許可證，并且當前的辦證政策中規定，只辦理生產經營籽粒型，未辦理無性繁殖的非籽粒種子許可證[1]。②銷售的種子雖然都是經過包裝、標牌、附有標簽，但絕大部分都沒有登記和網上備案，容易產生安全隱患和種子糾紛。③生產經營非籽粒型種苗、薯塊等的包裝、標牌沒有具體的規范，生產經營者備案較少。種子生產經營備案是基層管理機構監管轄區內種子生產經營情況重要法律依據，是查處假劣種子追蹤溯源有效手段，但由于法規規定不明確、缺乏支撐法律依據，致使基層市場監管部門無法有力監管，生產經營非籽粒型生產經營者基本不備案。④生產經營散裝種子現象時有發生。由于禁止銷售散裝種子的規定出臺晚并且相關配套法規未及時出臺，多年來全國鄉村市場形成的散種銷售習慣，致使散種銷售情況侶禁不止。⑤鄉鎮集市無證流動銷售蔬菜、瓜果、豆類等種子情況仍然突出。

3.2 日常監管不到位

長期以來，農業部門主要監管重點是主要農作物種子，每年檢查市場查質量，查真實性，查經營資質，查檔案，查標簽，查備案。對生產經營非主要農作物種子的生產經營者就沒有或很少進行監管，主要原因是認識不到位，各類規章制度不夠完善，在針對無種子生產經營許可證、生產經營非主要農作物種子違規等情況時，缺少可以依據的有說服力的規章制度，相關部門的管理者缺少監督管理經驗，農民缺少對相關規章規定的了解。

3.3 監管制度有待完善，監管范圍不明確

非主要農作物的范圍非常廣，糧食、蔬菜、油料等作物都屬于非主要農作物，其中還包含了中藥材、煙草等，這些涉及農業、林業等多個部門的作物，我國現階段的制度管理中尚未明確這些作物的監管范圍，因此，常常出現上述作物無人監管或是多個部門的監管指令重合等問題。

3.4 質量檢測滯后

按《中華人民共和國種子法》定義，農作物的籽粒、果實、根莖等可用作繁殖的材料都可將其判定為種子。如蔬菜有籽粒、種苗等種植材料，薯類有塊莖型、蔓根、脫毒苗等種植材料，果樹有插纖、嫁接等種植材料，而到目前為止我國制定的主要是籽粒型種子的質量檢測標準，其他類型種植材料或繁殖材料質量標準很少甚至還沒有制定質量標準，到致檢驗單位只能檢查籽粒型種子質量，其他類型種子質量因沒有檢驗規程和標準難以監測。

3.5 真實性檢測難

雖然農業農村部從2017 年開始對非主要農作物進行登記管理，征集標準樣品，但由于不是強制許可行為，種子企業不登記一樣能銷售，當發生真假種子糾紛案件，對監管部門來說，沒有標準樣品將無法作出準確的判斷，無法對生產經營假冒偽劣種子進行處罰。

3.6 種子管理體系不健全

2008 年，云南省出臺了《云南省農作物種子條例》后，昭通市健立了健全的種子管理和種子質量檢測專業機構，并配備了專業人員，全市有種子管理機構12個，有各類技術管理人員210 人，職能具有行政管理、行政許可審查和《種子法》委托執法及《條例》授權執法的職能。但伴隨著全省種子管理機制的改進和管理部門的調整，部分種子市場的監督管理和行政執法等工作逐漸由農村綜合執法機構所承擔，農作物種子管理機構的主要職責發生了變化，不在承擔種子在市場中的流通和經營，主要負責品種試驗、質量檢測以及相關信息進行匯總等工作，但還有部分種子管理機構對種子在市場中的流通進行了管理，但目前而言，我省種業在種子新品試驗、質量檢測和開發研究方面的投入較少，缺少相應的人力和物力支撐，相關的設備匱乏，工作難以落到實處，并且農業農村綜合執法機構對于種子的市場管理也存在諸多弊端，而不能準確熟練地履行職責。

3.7 未正常開展試驗示范工作

開展品種管理，利部開農作物新品種試驗示范工作，其主要的目的是通過試驗示范來對農作物的品質進行篩選，在試驗當中，篩除劣質品種，留下高品質的農作物新品種。同時，通過試驗示范，能夠觀察和研判該農作物適宜生長的區域和生長的條件，通過分析并總結，避免出現種植不當而造成的損失，促進農作物增產增收。從前，各級財政長期以來都下撥了專門的資金支持農作物種子新品的試驗示范，但由于近年來的體制改革，對于非主要農作物的種子品種試驗由于缺少資金而長時間陷入停滯狀態。

4 規范非主要農作物種子市場監管的建議

4.1 摸清商戶情況

2021 年4 月，昭通市農業農村局由處級領導帶隊成立了多個農資市場專項督查組，對全市11 縣區市進行了為期一周的農資市場專項督查活動，重點對種子、農藥、獸藥及農機等經銷領域的各種違法違規行為進行了全面督查，對生產經營非主要農作物種子生產經營情況進行全面摸底調查，已基本掌握全市經營非主要農作物經營者生產經營地點、許可證、固定設施設備、年生產經營量以及流動攤販等方面情況。只有掌握源頭，才便于下一步進行依法依規管理。

4.2 出臺相應生產經營管理規定

可采取以下措施規范管理：①請省農業農村廳按《農作物種子生產經營許可管理辦法》第三十六條規定，盡快出臺《種苗（薯）生產經營許可管理辦法》，讓絕大部分從事非主要農作物生產經營者持許可證合法生產經營。②對種苗、苗木的標簽和質量要求出臺具體規定，如銷售果樹、茶葉等苗木型作物在質量上可規定只標注純度，不必標注水分、發芽率和凈度，但要求每株必須附著在種子標簽與使用說明；對銷售蔬菜、油料等種苗，要求銷售者提供托盤，并在托盤上標注種子標簽與使用說明。③對生產經營種苗種薯、苗木等非籽粒型生產經營者要求到當地縣農業農村主管部門或種子管理機構備案，利于監管。四是加強源頭監管力度，特別對全省蔬菜種子加工包裝的重點市場和重點企業加大監管力度，杜絕不合規范種子流入市場銷售。

4.3 啟動品種登記作物驗證評價工作

按照《登記辦法》的有關規定，國家農業主管部門應當采取有效措施，加強對已登記品種的監督檢查，履行好對申請者和品種測試、試驗機構的監管責任，發現已登記品種存在申請文件、種子樣品不實，或者已登記品種出現不可克服的嚴重缺陷等情形的，應當提出撤銷該品種登記的意見。而DUS 測試是通過田間栽培實驗，記錄品種的特異性、一致性和穩定性，它是檢測品種真實性一種重要手段。因此，審核檢驗登記品種申請材料是否真實和登記品種DUS 驗證工作，是保障農業生產豐產增收的最有效途徑。

4.4 開展非主要農作物試驗示范工作

當前，應當爭取省市財政扶持，建立一個市級統一的試驗平臺，建議在市種子管理站建100 畝交通方便、土壤肥沃、排灌方便的固定種子試驗示范、DUS 測定、純度鑒定基地，組織開展非主要農作物中的重點作物新品種進行區域試驗示范、DUS 測定、純度鑒定等工作，如馬鈴薯、油菜、蔬菜等；同時，縣區市農業農村主管部門爭取經費，選擇當地鄉村振興產業發展的主推作物品種，開展新品種示范推廣工作，盡快篩選和推廣優良新品種，提高農技人員的能力。

4.5 加強經營者宣傳教育

要求各縣區對從事農作物生產經營的經營者開展法律法規的宣傳教育活動，重點宣傳以下內容：①進貨渠道要正規。②如何識別假劣種子和防范假劣種子入市。③講清如何處理種子案件、質量糾紛和分清賠償責任。④強調種子生產經營許可證及種子經營備案書。⑤應附有種子標簽與使用說明。⑥加強種子生產經營備案管理。

4.6 加強市場監管

目前昭通市農業綜合執法改革尚未落到實處，種子管理部門由于受執法體制改革的影響，絕大部分單位編制空置，且人口老齡化問題突出，種子市場監管的設備設施短缺、種子檢測設備設施技術落后、工作經費嚴重不足。政府應該盡快出臺相應政策措施，完善全市種子市場監管體系，配備相應執法及檢測設備設施、保障執法和種子檢測專項經費，嚴格按照新出臺的政策法規，加強對鮮食玉米及蔬菜種子的生產經營管理工作，嚴厲打擊非法生產經營、套牌侵權、假冒偽劣等違法行為，確保非主要農作物種子生產經營早日步入法制化正規。

省廳應盡快出臺種苗（薯）生產經營許可管理辦法，并對標簽和質量要求作出相應規定后，可組織全省農業農村行政部門、綜合執法機構和種子管理機構開展全省非主要農作物檢查活動，一查經銷商經營資質；二查種子標簽與使用說明；三查種子生產經營備案；四查植物檢疫證明。

4.7 鼓勵品種鑒定

2015 年《中華人民共和國種子法》頒布實施以來，對5 種主要農作物實行審定制度，2017 年農業農村部實施了《非主要農作物品種登記辦法》，將多種非主要農作物列入登記目錄。除此之外其他農作物在品種上沒有品種方面的管理規定[1]。但在實際工作中，育種單位選育出來的新品種首先需要專業機構對品種和特征特性、特異性、穩定性、一致性、豐產性、適宜區域及栽培季節等方面進行現場評價。其次，尚未鑒定的品種，易在品種名稱、特征特性、栽培要點、適宜種植區域等方面缺乏規范性描述。最后，鼓勵品種鑒定，利于在推廣、監管上提前掌握非登記作物的品種信息，為非主要農作物品種管理帶來新的路徑。

4.8 及時明確種子管理系統在新形勢下的職能。

搞好非主要農作物種子監督管理工作涉及農業農村行政部門、農業綜合執法、種子管理和植物檢疫等機構的職能，市委政府必須盡快完善農業綜合執法機制改革，明確各部門間能密切配合的工作機制。

4.9 改善條件穩定管理隊伍

種子管理部門要履行好自己的職能職責，必須有相對固定新品種試驗示范、DUS 監督、純度鑒定等所需的基地和開展種子抽查、檢驗、檢測所需的設備設施，有熟練掌握種子選育、生產、經營、檢驗、鑒定的技術隊伍，有固定的工作經費，才能確保全市種子生產經營走上正軌，才能打贏種業翻身仗。為全市農業產業穩定，農民增收，鞏固脫貧成果做出更大貢獻。