路徑依賴、關鍵節點與北京旅游市場監管制度變遷
——基于歷史制度主義的分析

湯利華

(1.北京聯合大學，北京 100101；2.中國人民大學，北京 100872)

一、引言

國家早已明確要把旅游業培育成為戰略性的支柱產業和人民群眾滿意的現代服務業(1)參見《國務院關于加快發展旅游業的意見》(國發〔2009〕41號)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2009-12/03/content_3983.htm。。我國旅游產業在蓬勃發展的同時，也長期存在著一些旅游市場秩序失范行為[1]，規范旅游市場秩序是國家一直強調且越來越重視的議題[2]；國家“十四五”規劃已明確提出要提升政府治理經濟的能力，加強對旅游等跨行業、跨部門市場的監管(2)參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(2021年3月),http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。

北京作為歷史古都，早在民國時期就成了面向海內外開放、國內首屈一指的旅游文化名城[3]，目前正在加快建設成為世界旅游目的地城市(3)參見《北京市“十四五”時期文化和旅游發展規劃》(2021年9月)，http://fgw.beijing.gov.cn/fgwzwgk/zcgk/ghjhwb/wnjh/202205/t20220517_2711983.htm。。社會主義市場經濟是法治經濟，旅游發展也不例外；改革開放以來,北京市地方旅游立法取得了很大成績,形成了一系列具有地方性、與旅游發展相關的法規、規章，也是較早進行直接針對旅游業專門立法的地方。同時，由于旅游市場存在的信息不對稱、外部性等特點和進行跨部門監管執法中的問題，北京又長期存在著以非法“一日游”為代表的擾亂旅游市場秩序的行為，游客的投訴一度居高不下、媒體對該“城市牛皮癬”的批評長期見諸報端，最終被立法部門認為“治理非法‘一日游’，不僅是保護旅游者合法權益、維護旅游市場秩序的問題，更是維護國家首都形象的重大問題 ，是優化提升首都核心功能的重要內容”[4]。2017年，北京市的旅游專門立法經歷了由最早從1999年起步的《北京市旅游管理條例》(以下簡稱舊《條例》)“廢舊立新”而成為《北京市旅游條例》(4)北京市十四屆人大常委會第三十八次會議通過《北京市旅游條例》(2017年5月26日)，http://www.bjrd.gov.cn/rdzl/dfxfgk/dfxfg/202101/t20210106_2200205.htmll。(以下簡稱新《條例》)的變遷。“良法是善治的前提”,實踐表明，該法的確為政府跨部門監管整治非法“一日游”等市場失范行為提供了基本的結構性保障，為營造健康的首都旅游市場環境起到了重要作用。2019年初，北京市政府工作報告首次指出“嚴厲打擊非法‘一日游’，投訴同比下降67%，旅游秩序明顯好轉。”(5)參見《2019年北京市人民政府工作報告全文》(2019年1月23日發布)，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/jihua/zfgzbg/201903/t20190321_1838386.html。該法還為旅游業在推進國際一流和諧宜居之都建設、弘揚中華民族優秀傳統文化、加強愛國主義宣傳教育等方面更好地發揮功能起到重要作用[5]。

那么，在我國建設旅游強國和監管型政府[6]大背景下，北京這個國內外著名旅游城市近20年的旅游監管制度變遷的具體過程是怎樣的？有何內在理論邏輯？就是一個值得學理研究的議題。同時，鑒于我國是先有旅游地方立法再有國家立法的實踐路徑(所謂旅游立法中“地方包圍中央”[7])，該變遷邏輯對全國旅游市場監管制度優化的啟示意義也是值得關注的。不過有些遺憾的是，雖然對國內市場監管制度變遷進行研究是一個較為重要的議題[8]，也已有旅游管理、法學等學科的研究者針對北京旅游開展了一些相關研究[9](6)楊富斌教授等自2005年起出版《旅游法論叢》，至今已出版四輯，其中從法學的角度涉及議題的部分內容。，但整體看來，學界對北京旅游市場監管制度較深入的研究不多，特別是利用有效分析工具來系統分析這個監管制度變遷過程及邏輯的研究更少，該領域同樣存在著地方旅游立法研究時代性和創新性不足[10]的問題，無論從北京建設世界旅游目的地還是國家越來越重視旅游市場監管來說，這都是一種有待彌補的研究缺失。

歷史制度主義(historical institutionalism) 是20世紀80年代興起的新制度主義三大流派之一，是分析制度變遷的有效工具。一些研究者已經用其分析了本土多類型的制度變遷，如地方行政體制改革[11]、城市衛生制度[12]、議事協調機制[13]、草原制度變遷[14]等；也早有研究者借助該理論對我國整體監管制度變遷開展了初步探析[15]。本文從公共政策視角出發，以歷史制度主義為分析框架，把宏觀外部環境與微觀行動者行為相結合，主要從路徑依賴、關鍵節點等維度對于北京旅游市場監管制度變遷進行分析；重點分析法律這種最能有確定預期的正式制度[16]，即分析北京市旅游市場監管制度(涉及旅游市場監管的專門立法)是如何在路徑依賴中延續、又如何在關鍵節點下由“行業管理”特征明顯、主要約束市場主體的舊《條例》“突變”為“綜合監管”方向并同時約束監管主體的新《條例》的變遷過程與邏輯。研究不僅有助于彌補當前對北京旅游監管制度歷史維度研究的不足，還可以在一定程度上預測我國旅游市場監管制度的未來完善方向，并對該市其他跨部門監管制度建設優化有一定啟示意義。

二、分析框架

如果說20世紀70年代社會科學研究的核心概念是“集團”、80年代的核心概念是“國家”的話，那么，90年代以后的關注點則集中在“制度”[17]。以“制度”為核心概念來解釋政治、經濟、社會現象的學術流派統稱為新制度主義(new institutionalism)；該流派將制度界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范或慣例，認為制度是“穩定的、有價值的和經常性的行為模式”，最好被理解為“游戲規則”。新制度主義可以分為理性選擇制度主義、社會學制度主義與歷史制度主義三大流派，其關注點主要集中在兩方面：一是制度對個人行為和政策產生何種影響；二是制度如何形成、持續和發生變遷，后者已成為新制度主義的核心主體。這其中，歷史制度主義(historical institutionalism)的研究旨趣側重于將歷史與制度融合，從歷史視角出發，關注制度形成的宏觀背景、制度內部權力結構以及行動者，強調制度與行動者之間的互動，形成了獨特的闡釋制度延續與變遷現象的理論框架。它包含兩個核心概念，即路徑依賴(path-dependence)和關鍵節點(critical junctures)，前者是一種至關重要的因果機制，后者構成了許多路徑依賴過程的起點[18]。

制度經濟學家道格拉斯·諾斯率先將路徑依賴概念用于制度分析之中并指出,“歷史表明，人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”[19]，認為制度變遷和技術演進過程類似，存在自我增強或正反饋機制，初始制度一旦形成便會沿著既定的道路發展并不斷自我強化。制度形成之后在路徑依賴下具有穩定發展的正常時期，而同時還存在制度斷裂的關鍵節點，即“制度在經歷了一段長時間的穩定之后，會在某一時期內被危機所打斷，發生突發性的制度變遷，此后制度會再次進入靜態平衡期”[20]。根據制度變遷的劇烈程度可以把其劃分為制度的功能變化、制度的演進和制度的斷裂等三種形式：前者，即K·凱瑟倫等人指出，在認識制度變遷的動力及其方式之前，首先應該明確的是即使在制度變遷的路徑依賴時期,在制度自身并沒有發生變遷的情況下，制度所置身的社會經濟環境變遷和制度自身的運作條件的變化，也可以導致所發揮出的功能和影響的變化[21]；制度演進,即制度一旦產生出來，即使處在路徑依賴的正常時間內，也有可能出現自身的微調[22]。當社會經濟環境的劇烈變化引出了巨大的新沖突、而原有的制度又在路徑依賴的作用下進入了閉鎖狀態、失去調適功能而不可能容納這種沖突時，就會導致原有制度出現斷裂，這是制度變遷中最為劇烈也是出現最少、影響較大的一種情況。

歷史制度主義強調權力分配在制度變遷中的關鍵作用，任何制度變遷都需要行動者的行為才能推動；無論是制度的突變還是制度的漸變，不同力量之間的較量就成為制度變遷的動力機制。歷史制度主義相較于理性選擇制度主義和社會學制度主義的一個顯著特點是其中觀性，即關注宏觀層面與微觀層面的銜接和互動，從中觀的角度來看待制度的形成、發展以及制度是如何受影響和影響其他事物的。行為主體在特定制度/脈絡(context)中與既存制度的互動構成了漸進性制度變遷的演化過程和機制。總之，該流派學者們認為解釋制度變遷要同時關注作為制約因素的制度和個體的具體行為；并已探討用更綜合的視角來發揮制度主義各流派各自優勢來解釋制度變遷議題(新制度主義的另外兩個流派也同樣關注制度變遷議題)。

三、北京旅游市場監管制度形成與路徑依賴

改革開放后，在國家支持旅游業發展的利好形勢下，一些旅游資源豐富地方的旅游業逐步發展壯大，北京由于得天獨厚的優勢自然成為其中的龍頭。隨著旅游市場的迅速發展，也產生了新的監管需求等，北京市不斷調整旅游行政管理部門、不斷完善旅游管理體制[23]。旅游發展與監管客觀上需要立法來保障。從全國整體來說，旅游發展還處于起步階段，國家層面關于旅游管理的法規還未出臺,作為一個變通解決辦法,許多地方開始尋求具有地方法律效力的《旅游管理條例》或類似法律文件[24]，北京也是其中著手較早的一個城市(7)海南省于1995年頒布了第一個地方旅游立法《海南省旅游管理條例》。。

北京市地方性法規的出臺一般經歷三個階段：第一階段為草擬階段，工作以行業管理部門為主，形成條例報送稿后提交市政府法制辦；第二階段為市政府協調階段，工作以法制辦為主，法制辦將報送稿發給相關委辦局及區縣政府征求意見并形成草案，經市長辦公會再次審議后提請市人大審議；第三階段為市人大審議階段[25]。“為了徹底改變北京旅游業無‘大法’可依的局面”，該市旅游行政部門從1996年12月開始著手起草“全行業”的管理法規——《北京市旅游管理條例》，最終于1999年4月頒布了旨在“保護旅游者和旅游經營者的合法權益，維護旅游市場秩序，合理開發、利用旅游資源，促進旅游業的發展”的旅游綜合立法——第一部直接針對北京市旅游業及其市場監管的地方性法規。

可以看到，該舊《條例》的核心是旅游部門進行“行業管理”——即希望把涉及旅游產業鏈上的相關經營體都加以管理。客觀地說，這從當時旅游業作為新興產業、所涉及的相關產業(經營體)亟待規范而又存在多頭管理等局限的角度看是有一定必要性的，也是力圖對北京市由旅游部門“統一管理旅游事業”的行政實踐的“固化”(8)參見《中共北京市委、北京市人民政府關于改革北京市旅游事業管理體制的通知》(1986年12月17日)，https://www.lawlawing.com/community/70539。。當然也要看到在國內實踐中，隨著行政管理范圍的擴大以及管理事務的專業化和技術化，立法職能日益轉移到行政部門后，這樣法治方面與其說是“法律的統治”不如說是“規章的統治”[26]；與之相關的則是與“部門自主性”相關的“法律部門化”在國內較普遍存在[27](或稱立法中的行政思維和行政主導[28])，甚至現實中有“立法容易，不立法難”[29]的情況。在這種背景下，盡管已有國家旅游管理部門人員提出“在旅游立法這個問題上，我們應該突破本位主義和部門狹隘利益思想的限制，心底無私天地寬，只有這樣才能以客觀科學的方法去制定一部或一系列適合我國國情、符合未來發展方向的旅游法律，給中國旅游業的發展打造堅實的基礎”[30]，但該舊《條例》也不可避免的有重“部門”重“管理”的痕跡：如在總則中明確規定“市旅游行政主管部門負責全市旅游業管理工作”等；又如從該舊《條例》涉及旅游市場內容看，主要著重在對市場主體的管理等。同時，舊《條例》也很難突破已有的國家及地方法律規定的權力分配格局，是普遍“部門法”傾向下[31]的妥協產物[32]，如在具體的“旅游管理”章又規定“旅游經營者應該接受旅游行政主管部門和有關管理部門的監督管理”的表述——“有關”應是指在旅游產業鏈上擁有既有管理權限的工商等行政部門——這為旅游市場監管職責不清留下了“空間”。

在舊《條例》出臺期間及之后，北京市對影響旅游市場違法違規行為的整治也在持續進行——由于這些侵犯游客利益產業鏈的“跨界性”，名義上負責全市旅游業管理工作的旅游部門，大多時候需協調工商、交通、公安等部門聯合進行市場治理，或者說在進行“行業監管”的過程中不可避免地要與傳統產業部門產生職能交叉，而各傳統產業部門針對固有市場的管理已經形成比較完善的法律法規體系和力量較強的執法隊伍，旅游部門作為“后來者”的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關部門足夠的重視，致使由其牽頭的聯合執法效果欠佳[33]——相關協同部門人員日常往往有意或無意認為“旅游部門是旅游主管部門”“旅游的事旅游管”，即使在集中整治中也會存在著其他跨部門監管領域常有的“參與者心態”[34]。之后，也是由于市場整治效果欠佳等原因，該舊《條例》經歷了2004年9月的第1次修訂(9)參見北京市人民政府官網，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/qtwj/200409/t20040910_567340.html。和2010年12月的第2次修訂(10)參見北京市東城區人民政府官網，http://www.bjdch.gov.cn/n3952/n3970/n3971/c7588420/content.html。：應該說，2004年版《條例》在“總則”中已經把之前的“旅游主管部門”修訂為“旅游行政部門”，但在文本后續具體的監管責任方面的表述與老版本變化不大；2010年版在這方面也延續了2004年版表述——在舊《條例》中，旅游部門主導進行“行業管理”的思路沒有實質改變。

歷史制度主義認為，制度形成之后路徑依賴產生的主要原因在于高昂的構建成本以及行動者的學習效應等原因[35]。可以從這些方面來考察該旅游監管制度“路徑依賴”的機理：首先要看到，立法程序復雜、改變成本高是路徑依賴的一個重要影響因素。舊《條例》是歷時兩年多在部門協調(博弈)下才最終出臺的；按照我國地方性法規的立法程序，一般而言，若要改變法規名稱則屬于一個新的立法，其程序較之在原有的名稱之下進行修訂更為復雜和繁瑣，也因而國內有些地區的旅游立法在保留“管理條例”名稱的前提下在內容上做了變動，北京市也不例外——甚至在全國絕大多數地方旅游法規名稱都已改為《XX旅游條例》后，北京等為數較少的城市條例依然保留“管理”二字(11)參見《北京市旅游產業發展法治保障研究》(北京市哲學社會科學規劃項目，項目負責人王天星，2010年)；而從行政角度看：在舊《條例》頒布之后，旅游部門積極學習其他部門“管理經驗”，已陸續出臺了包括《北京市旅游投訴暫行規定》《北京市旅游區(點)開業驗收暫行辦法》等9個配套的規范性文件；鑒于政府的職能轉化還剛起步，“部門法”背景下的重“部門”、重“行業管理”(管理法)的慣性仍客觀存在，這樣，經2004年修訂后的《條例》雖在總則中規定“旅游行政管理部門對旅游經營行為進行監督管理，維護旅游市場秩序”的同時,也規定了“有關行政管理部門，在各自的職責范圍內，對旅游業進行管理”，但其后具體表述中的“有關部門”及其職責并未有較明確規定。可以說，盡管這次修訂發生了一些變化：條文總數在增加，調整了對旅游違法行為的處罰力度；在“管理法”基礎上中增加了促進型條款(從原來的8條增加到了14條，增加了75%)；管理方式也在發生變化(如取消定點管理而以標準化管理取而代之等[36])——這些是由全國政府職能轉化、簡政放權的宏觀環境決定的——應該說是對原有制度的微調。綜上，這期間的舊《條例》修訂總體仍是在旅游部門對旅游業進行“行業管理”的路徑依賴下進行的。

四、關鍵節點與北京旅游監管制度“突變”

(一)關鍵節點的形成

北京市地方旅游監管制度的“突變”中一個最為重要的因素是對非法“一日游”頑疾治理中凸顯出的監管難題。所謂“一日游”是指旅行社預先安排行程，提供除住宿以外的交通、餐飲、游覽、導游等旅游服務，旅游者以總價支付旅游費用的團隊旅游形式。而就是這個似乎微不足道的業務卻曾一度成了損害來京游客權益、有損首善之區形象、首都長期揮之不去的城市“牛皮癬”。北京“一日游”市場中非法旅行社一度曾占有90%以上份額(12)此數據來源于相關報道，如：張永生等：《北京“一日游”市場 非法旅行社占九成》，《新京報》2013年10月4日。，年均曾有上百萬人受騙(13)《散客北京一日游現存的問題與對策建議》(北京市哲學社會科學規劃辦公室“十一五”規劃項目階段成果推介，項目負責人徐菊鳳)，2008年第7期。。

從北京市對這一旅游市場失范行為的監管、整治歷程看：一方面，在部門日常監管與執法的同時，該市于2004年正式成立了由分管旅游的副市長為組長、旅游局負責人為副組長的直接針對非法“一日游”的整治小組，成員單位包括作為牽頭部門的旅游局、以及工商、交通、公安等9部門；期間每年的旅游工作會、旅游產業大會都涉及相關整治內容，每年都開展規模較大的專項治理，頻頻下大力氣努力進行整頓，主管部門也都“掏空心思”，付出了很多努力，也在階段上取得了一些效果，如“十一五”期間加大打擊整治非法“一日游”的工作力度，初步建立起“政府統一領導、部門依法監督、屬地全面負責、整體協調聯動”的“一日游”綜合治理工作新機制，旅游市場秩序明顯好轉；同時提出在“十二五”期間要繼續“健全長效監督機制……”(14)《劉淇等在北京全市旅游產業發展大會上的講話》(會議文件，2011年8月25日)。等。

而另一方面看，在持續治理過程中，不論是官方(如作為主責的旅游部門及工商[37]、城管[38]等協同部門)，還是如李明德[39]、王富斌40、徐菊鳳[41]等研究者，都先后指出，由于旅游協同治理涉及旅游、工商、交通、城管、公安等多個部門及屬地政府，作為旅游主管部門的旅游局與相關部門在職責上存在交叉現象，綜合治理中存在的諸如政府監管責任不明確、監管體制不順暢、監管力量分散等協同相關問題仍一直都是監管與整治難以常態化的主要癥結所在。從現象上看，執法權有限的旅游局不能直接處置旅游過程中涉及工商、交通、公安等方面的問題；而有執法權的工商、稅務、公安、交通等部門，或不了解旅游市場中的業務關系，或無暇顧及旅游糾紛中產生的問題，或旅游糾紛往往是數額微小的民事、商事問題，而不在公安等部門的管轄范圍內。總之，旅游市場監管中也一定程度上存在其他跨界市場監管中存在的“看見管不了”和“能管看不見”“事事有人管”和“事事無人管”等協同不力現象。

進一步分析與這些行動者協同不力直接相關的制度環境是這樣的：舊《條例》規定旅游部門對旅游市場進行監管的同時，又模糊地提及“其他”部門的監管責任，而“其他”相關部門的法規早已權責分明，如《不正當競爭法》規定了商業賄賂及查處部門為工商局。在這種制度環境下，相關部門有選擇性監管、選擇性執法的空間，如工商部門既可以舊《條例》規定的旅游經營者受旅游部門監管為由，對旅游購物中的相關不法行為少作為；也可以在必要時，以旅游購物中的違法行為違反《不正當競爭法》等進行查處(如其較早就曾對八達嶺附近“秦始皇藝術宮”進行查處(15)相關報道參見孫健生、王合全：《商業賄賂,秦始皇藝術宮栽了》，《北京工商管理》1996年第8期。就是典型案例)。總之，在這種制度環境下的“旅游主管部門”與工商、交通等實際涉及旅游市場監管一些核心環節的監管部門既存在著監管交叉，又存在著監管真空，是非法“一日游”逐步蔓延乃至愈演愈烈、相關投訴持續走高的一個較為重要的影響因素。

2013年，北京市甚至發生了影響較為惡劣的“刀游”事件(指導游用工具脅迫游客進行“二次消費”)，引起社會和輿論的更多批評，如“人民網”專門開設了題為《北京一日游亂象何日絕，20年困境待解》專版等。在市政府推動下，旅游部門又一次協調推進旅游立法修訂[42]，該部門還根據“亟需解決的問題”，提出了新《條例》的初步框架設計，除了建立完善旅游部門牽頭的監管協調機制外，更多地包括了旅游經營規范、旅游規劃與促進、旅游公共服務等[43]之前修訂中都會著力涉及的內容。

(二)關鍵節點的影響與制度“突變”

首先需要提及的是“突變”前的宏觀環境：首部《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)于2013年4月頒布,就對保障旅游者和旅游經營者的合法權益、規范旅游市場秩序、促進旅游業持續健康發展等做出了規定；一些地方綜合性旅游法規的修訂與完善隨之被提上日程[44]。另外，在國務院辦公廳于2016年2月發布了《關于加強旅游市場綜合監管的通知》(16)《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》(國辦發〔2016〕5號)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2016-02/19/content_5043585.htm。之后，北京市也于當年4月發布了《關于加強旅游市場綜合監管的通知》(17)《北京市人民政府辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》(京政辦字〔2016〕30號)，http://www.bjmy.gov.cn/art/2016/8/3/art_5611_3180.html。。

在這個宏觀背景下，更是在“一日游”整治困局中，北京市的這次《條例》修訂發生了較大轉變：一方面看是法制統一的要求——“由于《旅游法》出臺之后,為保證法制統一,北京市人大常委會將修訂《北京市旅游管理條例》列入本市地方性法規五年立法規劃，按照我國地方性法規的立法程序進行”。而另一方面看，提出本次旅游立法要堅持“看北京首先從政治上看”的要求，即為了“堅持首都城市戰略定位、促進本市旅游業健康發展”[45]，2015年北京市人大常委會主任辦公會在審議通過該立法建議的同時提出不同于以往的明確要求：首先明確“廢舊立新”形式，將原條例名稱修改為《北京市旅游條例》；二是指出不貪大求全，按照“問題引導立法、立法解決問題”原則；三是著眼健全和完善北京市旅游行業秩序體系、圍繞規范旅游市場秩序、保護消費者合法權益等關鍵問題進行制度設計——重點解決本市最突出的非法“一日游”問題。同時還強調立法的目的不是直接促進旅游產業發展，要淡化行政管理色彩，通過建設規范健康的旅游市場環境，間接促進旅游產業發展。[46]

之后，立法機構還進一步提出立足首都城市戰略定位看待治理非法“一日游”問題，要用“共治理念，破解首都旅游發展難題，系統提出了非法‘一日游’的治理方案”；明確指出“行政管理分散化、旅游執法的部門化、碎片化與非法利益鏈條的緊密性不相適應……重點在于完善工作機制”(18)參見姜俊梅等：《關于本市一日游問題的研究報告》，《北京人大》2016年第12期。,并提出，“旅游業是綜合性產業，很難也不應當確定一個部門為主管部門”(19)參見北京市人大法制委員會關于《北京市旅游條例(草案修改稿)》審議結果的報告(2016年11月23日，北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議)。——這與之前旅游部門進行“行業管理”的表述已大相徑庭(最終出臺的新《條例》也沒有照用國家《旅游法》中的“旅游主管部門”表述)。可以看到，在歷經了十多年非法“一日游”整治部門間的“聯而不合”“同而不和”等協同狀態[47]并由此產生的負反饋整治效果后，最終歷時4年于2017年產生的新《條例》的確是一個在行動者與制度環境互動中、在關鍵節點影響下產生的制度斷裂后的新制度：除繼續強化提升“一日游”市場的“違法成本”外，新《條例》在跨部門方面、特別是橫向上進行了重點“著墨”：在強化縱向上政府責任的同時，進一步明確了旅游、工商、交通等各部門的監管責任(同時指出，有相關依據的以相關依據為準繩，新《條例》起到一個“兜底”功能)；還明確規定了部門間的銜接機制。以下在比較中具體看這種變化：

如上述，20世紀90年代末出臺的舊《條例》雖經兩次修訂，在旅游監管機制表述方面沒有實質突破：如總則第5條規定了“旅游行政管理部門負責依照本條例對旅游經營行為進行監督管理，維護旅游市場秩序”，同時規定“有關行政管理部門在各自的職責范圍內，對旅游業進行管理”；而在“旅游管理”章主要著重對旅游部門從業人員的管制，只在該章第29條提及“旅游經營者應當接受旅游行政管理部門和有關管理部門的監督管理”。而新《條例》在規定了加強對非法“一日游”管制、提升違法成本相關內容的同時，更有較多涉及部門間協同的新制度條款：在總則第5條規定“市、區人民政府應當加強對旅游工作的領導，統籌旅游行政部門和其他有關部門，按照各自職責做好促進旅游業發展和相關監督管理工作。”并在旅游監督管理章中，從政府制定責任清單，建立健全旅游綜合協調、統一受理投訴、部門協同機制等方面具體提出涉及地方政府及各部門的具體責任(20)新《條例》把旅游經營與旅游監管分開成章，而舊《條例》則統一為“旅游管理”一章。，即除了規定北京市政府加強領導外，還具體規定了所涉及監管部門橫向間應有的協作機制——在舊《條例》中涉及其他行政部門多用“有關”一詞替代，而在新《條例》中則較明確地指出了諸如工商、交通、公安等具體部門。(不同版本《條例》總則核心表述的差異比較見表1)

表1 不同版本《條例》核心表述差異與變遷階段比較表

其中較具代表性的是工商部門在其中的職責得到更多、更具體的體現：舊《條例》明確提到工商行政管理部門的條款只有在法律責任的“第六十一條”：違反本條例第三十三條第二款、第三十四條第(三)(四)(五)(七)項的規定，損害旅游者合法權益的，由旅游行政管理部門責令改正，可以根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得、處違法所得1倍以上5倍以下罰款，沒有違法所得的，處1萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，或者提請工商行政管理部門吊銷營業執照。而在新《條例》中，僅在“法律責任”一章中，明確提到工商部門且由工商部門履職的條款就達到5條(規定了由工商部門處理的違法行為及對應罰則)——工商部門人員也承認，這意味著在整治旅游市場亂象中的工商部門“將有更有力的法律武器，也要擔負更多的監管責任”[48]。新、舊《條例》對政府及相關部門職責規定情況比較見表2。

表2 新舊《旅游條例》在監管職責方面的規定情況比較表

值得注意的是，與新《條例》出臺有密切關聯、涉及“有關”部門的兩個代表性事件：其一，新《條例》正式頒布前，北京市公安部門掛牌成立了全國首個“環食藥旅總隊”(21)公安部官網：《北京市公安局環食藥旅安保總隊成立 張工程紅王小洪出席揭牌儀式》，http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254315/n2254317/n4894885/n4894887/c5606386/content.html。，其中的旅游支隊俗稱“旅游警察”被賦予了牽頭協同整治旅游市場的職責；其二，市工商部門繼在新《條例》頒布前出臺過《旅游市場專項整治工作方案》(22)參見《北京市工商行政管理局關于印發旅游市場專項整治工作方案的通知》(京工商發〔2016〕29號)，http://scjgj.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/qtwj/201606/t20160601_767634.html。之后，于新《條例》頒布后的9月，正式出臺了《關于加強旅游市場監管規范旅游市場秩序的意見》(23)參見《北京市工商行政管理局關于加強旅游市場監管規范旅游市場秩序的意見》(京工商發〔2017〕47號)，http://www.bjhr.gov.cn/zwgk/zfxxgkjg/qzfbmdh/qscjgjdh/sczdgz/202005/t20200521_1904871.html。，表示要貫徹落實《北京市旅游條例》，積極履行工商部門的監管職責，配合旅游部門加強旅游市場監管。這之后可以看到，不僅市旅游部門協同市環食藥旅總隊旅游支隊、市工商局及屬地派出所、工商所等針對當時游客投訴較為集中的購物商店開展了一系列有效的聯合執法檢查；會同公安、城管、網信辦等相關職能部門，開展了專項的“凈土”“清網”等行動；調整前后的公安、工商、城管執法等部門也大張旗鼓地開展了旅游執法；打擊非法“一日游”也被寫入了城管、工商(24)參見《2018年北京市市場監督管理局工作總結》(2019年4月)。注：依據2018年《北京市機構改革實施方案》，北京市已于同年11月將原市工商行政管理局、市食品藥品監督管理局等部門整合組建市市場監督管理局。等部門的工作總結中……一個對旅游市場頑疾進行綜合監管的格局在逐步形成——市場整治得以在與整治密切相關的新制度下協同進行，取得了較之前明顯不同的效果，該市最終于2020年末宣布非法“一日游”首次實現“零投訴”(25)相關信息參見沈嘯：《北京實現非法“一日游”零投訴》，《中國旅游報》2020年12月25日。。

五、結論

對我國旅游市場監管制度乃至變遷進行邏輯研究，是當前加強和優化旅游市場監管的重要基礎也是較為薄弱的環節。北京是全國首屈一指的旅游城市，也是較早進行涉及相關旅游立法的城市，同時又長期受到非法“一日游”等破壞旅游市場秩序行為的影響，其相關制度經歷了“廢舊立新”的“突變”后，對加強旅游監管、穩定旅游市場秩序起到了重要作用。利用歷史制度主義的制度變遷理論研究該過程發現：北京旅游市場監管制度的變遷是一個與國家、該市的相關宏觀制度環境、“一日游”整治中微觀行動各方互動共同作用的過程；北京旅游市場監管制度經歷了“行業管理”路徑依賴、在“一日游”整治關鍵節點上實現“綜合監管”的制度突變兩個時期，新制度最終為政府協同整治行為提供了基本的結構性約束；也要注意到，這個關鍵節點也有一個形成的過程，可以說是漸進式變化在一定條件下導致了根本性變化。還應該看到，北京旅游市場監管制度斷裂式變遷的動力來自政府(這里指廣義的)逐漸增強的回應性，“看北京首先從政治上看”的大局觀能夠有力克服“部門”局限。

研究這個變遷過程及其邏輯，能豐富旅游市場監管制度變遷的經驗事實，有利于彌補北京旅游監管制度研究中歷史維度研究的不足。由于旅游業為新興產業，地方立法的經驗曾有助于全國立法的完善，因而對該過程的學理分析會有助于預測我國旅游市場監管制度的優化方向；鑒于跨部門監管機理有一定的相通性，對其他跨部門監管制度完善也有啟示意義。